我国数字政府建设现实困局与优化路径

艾尚乐

摘 要：数字化时代，数字政府成为国家现代化的重要措施之一，对政府治理现代化具有重要意义。数字技术层面的不稳定、不成熟，数字政府建设协同管理界限不清，数据质量低劣，存在泄露、篡改及存储运输等风险，再加上数据支撑和数据共享存在安全漏洞，社会数字鸿沟明显，数据科技意识和应用能力低下，缺乏可信度和透明度。导致我国数字政府发展不平衡不充分，公共数据难以全面开放共享，数字政府网络体系出现安全风险，数字政府数据资源利用率低。为此，应加强数字资源利用与人才队伍建设，落实数字政府法律政策，借鉴国内外成功事例，加快推进数字政府建设，打造高质量发展引擎。

关键词：数字政府；数字技术；现实困局；优化路径

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.04.006

1 数字政府建设的意义和现状

1.1 数字政府建设意义

随着数字化时代的到来，数字政府建设成为国家现代化的重要措施之一，对政府治理现代化具有重要意义。其一，数字政府可以提高政府服务效率，优化政府管理模式。数字化管理和服务机制使政府能够更快，更准确响应公众需求，降低行政成本和决策风险，提高政府决策效率和专业水平，促使政府的人事聘用和机构布局的单向管理过渡到智能管理，更好地对信息实行整合、协同、共享和公开等举措，增强政府治理能力。其二，数字政府可以推动网络安全建设。数字政府建设推进了政府信息化，加强了网络和信息安全保障，有助于维护国家安全和社会稳定。其三，数字政府可以提升公共服务水平。数字政府建设使政府更好掌握公共服务的基础数据，预测市场需求，从而打造个性化的服务方案，在公共服务中应用虚拟现实技术、智能语音人机交互等技术，推动公共服务的智能化、覆盖面和质量的提高。

其四，数字政府可以增强政府公信力。数字政府建设对公众的信任具有积极意义，加强公共服务审计和监督机制，全面、真实，准确地披露政府工作、财务支出等重要信息，提高政务公开的透明度，使政府对民众的承诺得到更好的执行，有利于“清廉政府”形象建设，塑造高效、诚信的政务形象。其五，数字政府可以推动数字经济发展。数字政府建设促进了信息化、数字化、智能化的发展，成为促进经济增长和社会发展的重要工具之一，推动政府和社会各界进一步向数字化发展的方向推进。其六，数字政府有利于培养、打造高质量人才队伍。数字政府建设过程中，由于对专业技术人才的需求，催生了一批优秀数字化人才，国民数字意识和数字素养得到了提升，营造出良好的数字氛围。

1.2 数字政府建设现状

在国家、政府及企业等各方共同努力下，我国数字政府建设取得显著成果。由国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》（2022）显示，2022年数字政府业务信息系统建设和应用成效显著，数据共享和开发利用取得积极进展，一体化政务服务和监管效果大幅度提升，2021年数字政府市场规模达4733亿元，2022年上半年超过2684亿元，数字政府已经成为引领政府创新的先导力量，在政务运营上，数字政府为政府节约三成以上的传统成本，资源利用效率明显提高，政务办理时间缩短九成以上。

我国地方政府积极开展数字政府建设工作，根据中国数字政府发展指数，我国数字政府建设平均指数51.7，45.16%省（区、市）的数字政府建设超过平均指数，广东、浙江、山东和福建等地优势明显。深圳将通过建设智慧城市来实现数字政府转型，使城市智能化达到“一网通办”“一网多办”“一网协同”以及“一网共享”；东积极充当数据政府建设的“领头羊”，将数字政府与实体经济联系起来，以数字政府带动实体经济的发展，实体经济推动数字政府的建设；海南、浙江等地以区块链电子票据平台加速数字政府建设；江西、重庆、北京等地成立了大数据管理中心与数据资源管理局，为数字政府提供了数据安全基础；贵州、河南等地区成立网络建设有限公司，为正处于数字化转型政府提供市场与机遇，壮大了数字产业化。可以看到数字政府建设正在加速政府现代化。

2 数字政府建设的现实困局

2.1 数字政府建设不平衡不充分

我国地区经济发展存在差距，数字政府建设不平稳不充分问题明显。根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》（2022）（简称《报告》），现阶段高水平一体化政务服务主要集中在北京、上海 、江苏、浙江、广东、贵州等地区，西宁、乌鲁木齐等地区一体化政务服务垫底发展，数字政府服务成效率排名前十的分别为广州、武汉及哈尔滨等地区，数字政府事项覆盖度排名前十的分别为北京、内蒙古和吉林等地区。由此可见，经济发达地区的数字政府建设快于欠发达地区，数字政府建设与经济发展指数具有高度重叠现象。我国经济欠发达的数字政府发展进步明显，报告统计，2022年西藏、陕西和甘肃等地区数字政府一体化政务服务平台建设进步最大，由“中”组别升至“高”组别，西安、太原、呼和浩特、南宁、拉萨和兰州等6个地区数字政府一体化政务服务平台得到明显改善，由“中”组别升至“高”组别，可以看出，数字政府发展平稳，问题正在逐步解决。

2.2 数字政府网络体系存在安全风险

近年来，网络安全一直是国家、政府、企业的热议话题。目前，我国数字政府建设仍存在着以下一些安全风险。

（1）数据泄露：数字政府建设过程中，数据库存放了大量敏感信息，如用户身份信息、财务数据信息等，我国电信设施就曾经遭受网络窃密，部分用户数据被传到境外的情况。

（2）内部威胁：数字政府网络内部可能存在着内部滥用职权，盗取数据等威胁，这些威胁可能导致数据泄露，数据库崩溃等現象。

（3）外部威胁：我国在国际上受到的网络安全的威胁相当严峻，黑客利用社会工程学手段盗用管理员的操作权限，对数字政府网络进行攻击，使得数字政府网络体系瘫痪。例如，利用PC端软件捆绑木马，网站钓鱼等手段诱导管理员提供账户信息。

（4）网络攻击：数字政府建设可能会受到各种各样的网络攻击，例如DDoS攻击、MITM攻击等，这些攻击可能会出现系统崩坏等问题。西北工业大学曾遭境外网络攻击，上百个重要信息系统被美国植入木马病毒；畅捷通平台漏洞被勒索软件利用，攻击国内企业……网络安全一直以来都是国家、政府、企业建设要守住的底线。数字政府的建设就是将政府打造成一个网络平台，如果网络安全没有保障，群众利益受到威胁，其建设的数字政府也走不长远。

2.3 数字政府数据资源利用率低

（1）政府，企业之间存在着数据壁垒现象。数据资源受到权限访问限制，只有少部分单位和个人能获得数据访问权限从而限制了数据资源的广泛利用和共享。

（2）数据分析技术设施与人才落后。数据资源更新缓慢可能是因为旧的数据管理系统已经不满足新的数据需求，导致数据资源存在着质量问题，如数据不准确、不完整或落后，数据资源可信度降低，使得数据资源不能得到有效利用，同时，缺乏数据分析整合方面的管理人才与工具，也是数据资源利用水平较低的一大难点。

（3）数据资源应用不足。一些政府在得到数据的情况下，没有将数据运用于实际政务中，或者应用程度不高，导致了数据资源浪费，利用水平低下。

（4）数据孤立现象严重。数字政府发展到一定程度，由于数据量增加，政府会为部门建立相应的业务信息服务系统，这确实提高了办事效率，但各部门之间的数据资源存储在各自的业务信息服务系统中，各自利用，互不流通，逐渐形成了数据孤岛现象，这使得数字政府建设缺乏集中的数据管理与共享系统，导致数据资源利用率较低。

3 数字政府建设的困局成因

3.1 技术与人才不成熟，管理难度大

数字政府建设需要依靠大数据、云计算、人工智能、区块链等高科技手段来构建信息化平台和數字化服务，然而这些技术目前仍处于不稳定、不成熟状态。我国目前处于快速发展的技术成长期后期，但技术创新与前沿科技的投入较技术发达的美国仍存在较大差距。数字政府建设过程中，具备专业技术和管理知识方面的人才供给量小于需求量，造成了人才供应不平衡，员工对数字政府的转型接受程度较低，固化的思维方式满足不了数字政府建设需要。

另一方面，数字政府建设涉及多个部门和区域之间的协同管理合作，然而各部门之间的工作界限不清，管理机制与业务流程存在差异，导致工作重复和遗漏，信息共享难度大。同时政府信息化立法不完善，缺乏明确政策指导和规范，使得数字政府建设治理缺乏标准化、规范化以及制度化，导致数字政府在管理方面投入了更多的时间与精力，增加了管理难度，给数字政府建设带来了困难。此外，各政府对于数字政府治理理解不一，缺乏成功的案例与经验，使得数字政府转型过程中遇到前所未有的问题与挑战，需要政府不断探索与创新，从而增加了管理的不确定性和困难性，数字政府建设进程缓慢。

3.2 数据问题

（1）数据质量问题：数字政府建设需要涉及大量的数据收集、存储、利用和分析工作，数据质量的优劣直接影响到数字政府建设的进程与公共服务的效果。现在的数据基础设施建设跟不上数据的更新速度，使得数据完整性、数据准确性、数据一致性等一系列问题不能很好落实。

（2）数据安全问题：数字政府建设所涉及的数据非常重要，其中就包括国家安全以及个人隐私等方面的信息。数据安全问题在数字政府建设中是必须要重视的问题，当前我国对于数据安全领域作出的努力与贡献不可忽视，但不可否认的是我国数据安全方面仍存在着诸多隐患，如数据泄露，数据篡改以及数据存储和运输风险等。

（3）数据共享问题：数字政府的建设需要各个部门、机构和层级之间的协调合作与数据共享，但由于各个部门之间缺乏统一的数据管理与治理机制而产生的数据壁垒、数据孤岛等现象，使得数据资源的交流共享往往存在着数据格式不兼容，数据标准不统一等问题。

3.3 社会问题

数字政府建设需要社会各方面参与，目前社会上对数字政府仍然存在着很多质疑声音。

（1）社会上仍然存在着数字鸿沟现象，政府对于数字政府的相关理念宣传不到位，老年人，农村居民以及西部地区的公众等群体对于数字政府是什么，数字政府干什么，为什么建立数字政府等问题不清楚。导致数字政府建设对这些群体的意义不明确。

（2）数据科技意识和应用能力低下，国民数字素养不平等。很多企业决策者对于数据科技给企业能带来什么，数据科技适不适合自己企业链，哪里需要用到数据科技等问题并不了解，此外，数字政府建设加剧了国民数字素养不平等的现象。那些拥有互联网接入和数字技能的人可以更好地适应、获取和利用数字政府服务，而缺乏数据意识与能力的人极可能被边缘化或者排除在外。

（3）缺乏可信度和透明度。数字政府建设需要建立可靠的数字基础设施和公共服务平台，确保公众对数字政府的公开和透明度。数字政府建立之初，缺乏群众基础，这可能导致缺乏公开和透明度，从而引起公众对数字政府的抵触与怀疑。

4 数字政府建设的优化路径

4.1 加强数字资源利用与人才队伍建设

加强数据的采集，共享和利用；构建经济数据监测管理库；启用大数据强化经济预警，避免信息孤岛现象。其中通过促进数税合作推进数字政府建设。税务局拥有业务场景广泛优势和大数据优势，很好地解决了数字政府建设中面临的数据资源不足，数据资源更新缓慢的问题。

当前正是数字政府建设的关键时期，对其领域投入服务素养高、职业素养高、专业能力强的人才至关重要。《数字中国建设整体布局规划》提出，要增强领导干部和公务员数字思维，数字认知，数字技能。统筹布局一批数字领域学科专业点，培养创新型、应用型、复合型人才。其做法有四方面：

（1）选拔具有基础知识的人才，并邀请一些相关领域的知名人士对其进行数据整合等培训。

（2）加强组织领导的职业素养，落实真实可行的方案，戒骄戒躁。

（3）对于公务员考核，可以提及对数字政府建设的看法，培养公务员政治素养和创新能力，为更好地建设和运维数字政府出言划策。

（4）建立健全数字政府治理人才引进机制和奖励机制，为其创造良好发展空间和工作环境。

4.2 落实法律政策，提供坚实的网络安全保障

数字政府治理离不开法律法规的规范和保障，应不断完善相关法律法规，推进数字政府治理法治化进程。

（1）推动数字政府建设相关的法律法规的制定和修订工作。

（2）加快完善信息资源管理等方面的法律法规，加大盗取以及贩卖个人信息行为的处罚力度，保障政府与公民个人的数据信息不被滥用。

（3）营造良好法治环境，增强人民群众在数字政府治理中的获得感、幸福感和安全感。

同时还需加强安全防护和监控，提供坚实的网络安全保障。

（1）建立完善的网络资源管理系统和安全可靠的网络平台系统，建立局域网和定期进行入侵检查。

（2）全面规划网络平台的安全策略，明确管理、技术和物理措施，執行完整的安全管理流程。

（3）制定网络安全的管理措施以及法律章程，强化政府各部门各单位人员的网络安全意识。

（4）加强监控和审计，部署安全事件监控和安全审计机制，实时监控网络安全状态，对造成的损失及时进行分析和溯源。

（5）广泛吸纳从事网络安全方面的人才，当前我国对于网络安全方面的人才稀缺，这让数字政府在建设过程中处于被动地位，加大从事网络安全就业待遇力度，有助于招揽人才。

4.3 借鉴国内外成功事例，走出适合自己的道路

根据《2022年联合国电子政务调查报告》显示，2022年全球EDGI平均值为0.6102，中国的EDGI值为0.8119，属于“非常高的水平”，但是与发达国家依然存在较大差距，借鉴发达国家在数字政府建设中的经验，走出适合自己的道路尤为重要。自2012年，英国先后出台了《政府数字化战略》《“数字政府即平台”计划》，在英国数字政府建设中取得重大突破；美国先后发布《数字政府建设路径》《数字政府：建立一个21世纪平台以更好地服务美国人民》等战略规划，使得数字政务服务更加便捷；新加坡先后发布《智慧国家2015》和《智慧国家2025》，为公众提供了更加优质便捷的社会服务。

我国目前也有很多治理成功的案例。广东、浙江、贵州等地作为数字政府建设的“领头羊”，结合自身的特点，在建设和治理当中充分发挥了自己的优势。广东省充分发挥电信运营商的优势，与腾讯、华为等企业展开合作，构建了“1+n+m”政府云平台；浙江省借鉴“数字政府即平台”理念，联合阿里巴巴打造了“浙里办”和“浙政钉”等平台；贵州省抓住2014年建设国家大数据综合试验区的契机，开创了“五个一”创新做法。这些成功的案例为我国数字政府建设提供了非常多的思路。

参考文献

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