紧急状态立法的必要性探讨

杨慧丽

摘 要：近年来，突发公共安全事件频发，无论是我们刚刚经历过的新冠疫情，抑或“8·12”天津滨海新区爆炸事故、甘肃白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件等，均造成了巨大的生命、财产损失，这其中暴露出了一系列亟待解决的问题：法律缺位导致的紧急状态下的长官意志治理模式，风险意识较低、对已经步入的风险社会时代缺乏了解，凸显了国家治理、依法治理的瓶颈。紧急状态处置实践和法律制度之间存在着较大差距，立法不足以为公共危机的应对提供规范指引，紧急状态下的行政行为仍处于无法可依的状态。当下，法治体系和行政应急体系结合，进行紧急状态立法尤为关键，现对其必要性分析探讨。

关键词：应急；紧急状态；立法

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.060

1 习近平法治思想在风险治理中的落实

2020年11月召开的全面依法治国工作会议，明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，习近平法治思想的核心要义之一是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。当今社会是一个风险社会，尤其在新冠疫情持续的这3年中，人们的认识愈加深刻，常规突发事件、紧急状态甚至最高级的危机形式，即战争，都是风险社会生活的组成部分，需要与之相应的层次分明的规范体系，因此在法律层面对于风险社会的应对与管控，特别是对非常规、极限状态，即紧急状态下的法治保障（緊急状态立法），是对习近平法治思想的贯彻落实，具体来说，是国家治理体系与能力现代化在应急管理领域的体现。

习近平法治思想强调辩证思维，抗击新冠疫情过程中我国北方城市展现了整体动员救急能力强的特点，而南方城市更突出地表现了应急救援团队的专业性，通过辩证法认识其差异及利弊，并在紧急状态立法中兼采各自所长，形成完整的法治体系，亦是在风险治理的法律思维与逻辑构建中践行习近平法治思想。

2 迈向强国治理体系的必然要求

中国成为世界强国，首当其冲，须在国家治理体系上迈入强国行列，而紧急状态立法则是我国走向强国治理体系重要分支。强国治理体系必然是一个可持续的治理系统，公众对政府及公权力的预期应是理性的，印度在严重疫情暴发后，仍能保持相对有序的公共社会生活状态，与其民众对灾难的容忍力较大，对政府的期待较少，有着必然的联系。当然，政府如不能在应急状态下满足民众适度的救援需求，政府治理将无从谈起。我们这里面强调的强国治理体系，是适度的、可持续的应急治理体系，比如新冠疫情常态化，我们的应急治理能力可以满足较长时期内的政府服务需求。在这一层面上，无论政府抑或民众对公共救援的设计、预期应回归理性，而应急状态立法是最有效的引导理性回归的方式，建立中国特色的可持续应急管理体制的法治路径。

每每遇到紧急状态，中国军人仿佛从天而降，是人民坚强的后盾，非典疫情、汶川地震以及新冠疫情中皆可深切感受，这源于我们优越的政治体制，但军队在应急状态中的行动其如何成为强国应急治理体系中的重要组成，有待总结经验教训、提炼体系并将其纳入紧急状态立法之中，依法作为。

3 紧急状态下保障人权的依据

在过去很长一段时间内，紧急状态立法被搁浅，主要是对紧急状态下行政权力实施是否对人权造成威胁的问题存在分歧。当下，学界对此问题的探讨基本形成了统一的意见。我们谈及的人权是集体人权，而非个人人权，近代以来中华民族经历了饱受压迫的屈辱时期，正因为如此，更能意识到民族作为一个集合体而享有的人权是多么重要，紧急状态下行政权力如呈现出对某个个人的权利限制，其初衷是为了捍卫绝大多数人的人权，当然权利暂时受限的个人需要通过合法救济予以补偿，这亦是紧急状态立法中必要的内容。紧急状态立法的目的不仅只是让政府控权，而是保障人权，为了防止紧急状态下因行政权力滥用使民众权利受损失，需要通过立法规制使权力行使的条件、程序及救济方式等予以规定。

紧急状态下的行政权力是一种“紧急权”，权力行使得简易高效难以遵照常态下的行政合法性原则，但行政紧急权受到法律规制，是人权保障之必然，法律的对象由法律创造，因此需要经由特别立法探寻例外状态下的行政合法性路径，其宗旨是在自由民主和效率之间寻求平衡，在保障人权基础上追究效率。

4 紧急状态下有效整合应对力量的路径

时代变迁，紧急状态的内涵随之更加复杂，第二次世界大战以后从天灾人祸，扩展到生物危机、经济危机、天文灾害等，单一类型灾害与多类型灾害集合的复合型紧急状态并存。紧急状态打破法治常态，又仍需在法治轨道上运行，只有在法治轨道上，才能有效整合应对力量，克服类型化“孤岛”，更好地解决多类型灾害集合的复合型紧急状态下的整体动员问题，一体化满足类型化灾害应对的共同需求。复合型紧急状态的应急机制构建，绝不是常规应对方法之间的简单单项相加，甚至在针对单一类型灾害的常规应对方法之间时常会发生冲突，如何科学统筹，应由紧急状态立法进行顶层建构，以此提升应急反应功能。

党中央明确提出安全发展观，国家安全观只有和法律适用相结合，由立法提供结构化制度支撑，方能整合力量，化解安全与发展之间的冲突。2004年《宪法》修订时，将“戒严”改为“紧急状态”，使之有了宪法依据，仍需进一步从突发事件发生的前、中、后，各个部门法的协同规制出发，建立系统性应对法律机制，以回应宪法意义上的应急制度，比如《突发事件应对法》第69条旨在衔接宪法的应急制度，但因何权限和程序进入紧急状态、紧急状态的措施等均未见，故并不具备实践上的操作价值，与之配套出台《紧急状态治安处罚法》等，明确紧急状态下的警告、罚款等举措的行使条件，是可行的。

5 浸入中国情景的立法解决专属中国的应急困境

紧急状态下的行政干预行为容易对个人隐私权造成干扰，甚至破坏，此前新冠疫情中亦发生多起侵犯隐私权事件。但从疫情中民众反映的中外对比来看，基于文化传统的差异，我国老百姓对隐私权捍卫侧重关注于个人信息被收集后的使用方式，而非西方社会关注的政府有何法律依据收集涉及个人隐私的信息，中西方观念不同，要求我们有必要通过中国特色的立法解决中国的应急问题，对紧急状态进行始末节点的确认及分级并对不对层级的紧急状态中的权力（“授权+限权”）与信息流的全周期管理提供法律保障，且形成权力清单，可以有效的限制、控制国家权力，同时科学设定社会成员负担增强的社会义务的法定情形。

与西方以選票为中心的政府不同，以人民为中心的中国政府有义务在紧急状态下提供物质保障与公共服务，但这需要以常态下充实国家物资储备并科学设计储备指标体系为前提，新冠疫情中亦暴露了少数地方常规储备不足的问题，依赖中央与兄弟省份帮扶方能渡过难关。物资储备立法构成应急状态立法不可或缺的一部分。

适应中国国情的国内法，为加入国际法规则提供了依据，使国内法和国际法可以很好的衔接。在国际人权公约等国际法规则中，有组织的生活不受外界干扰被认定为人的自由，紧急状态下克减上述自由的限度，在不同文化传统的国家中是存在明显差异的。崇尚集体人权的中国人民在紧急状态下，为了多数人利益，克减少数人自由的限度相对较大，因此我们有必要在国内法中对个人自由克减的幅度予以明确，并据此在加入相关国际规则时作出保留或声明。

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