石化工程项目围标串标行为分析及对策

孙 萌

〔中国石化天津石油分公司 天津 300100〕

招投标制度在石油化工工程建设领域的广泛应用为工程建设的甲乙双方提供了公开、公平、公正的交易平台,实现了各投标企业之间有序竞争,优胜劣汰,用市场化手段促进了我国石油化工建筑施工领域的健康发展。招标投标制度在石油化工领域建设项目中的实施,有效起到了节省工程费用、提高资金使用效率、筛选优质承包商的积极作用。

1 石化工程建设项目的基本特点及招标活动的主要内容

1.1 石化工程建设项目的基本特点

石化建设工程一般涉及到清罐、土建、精密仪器设备安装、压力管线焊接、设备防腐、消防等作业,通常会涉及临时用电作业、受限空间作业、动火作业、动土作业、高处作业、吊装作业、盲板抽堵作业等高风险作业,对于规模较大的工程,还会在现场进行交叉作业,这对施工作业现场的安全管理、质量管理、工期管理都会带来很大困难。

石化行业危险的作业环境和安全要求,以及有关石油化工建设工程方面的标准也频繁更新。此外,随着科学技术的迅速发展,新技术、新工艺、新材料陆续在石油化工建设工程中应用[1],这都对石化工程承包商水平提出了更高要求。

1.2 石化工程建设项目招投标活动

工程建设项目招投标制度作为一种竞争性选商方式,在石油化工工程建设领域得到广泛应用,对促进我国石油化工建筑工程领域的健康快速发展发挥了积极作用。石化工程建设项目招标活动即为:石油化工企业(招标人)自行或委托代理机构,依据施工需求,在法律法规规定的平台上发布招标公告,邀请符合资质、水平适应的潜在意向建筑单位报名参与,通过合规、严谨、科学的开评标过程,确定优质投标单位作为石化工程承包商的行为。石化工程建设项目投标活动即为:在相关平台关注到石油化工企业(招标人)的招标公告后,严格按照招标人需求编制投标文件,详细阐述本单位资质水平、技术优势,针对该招标项目制定切实可行的技术措施、设备方案、安全手段和质量保证措施,并结合自身的企业定额制定有竞争力的投标报价,按照招标人约定的时间、地点、方式递交投标文件的行为[2]。

按照有关规定,各潜在投标单位在投标之前不允许共商共议,不能做出损害公平竞争的行为,更不能侵害到招投标活动中各相关方的合法权益;潜在投标单位与招标人也不允许私下接触,更不许做出损害国家、社会及其他相关方合法权益的行为[3]。但是,由于具有易燃易爆、有毒有害等特殊性质的石油化工建筑市场发育尚不成熟,甲乙双方信息及地位的不对称,以及当前残酷激烈的竞争环境,造成部分投标单位在利益诱惑下,采取围标串标等违法违规手段恶意竞争,严重危害到了行业的健康发展。

综上所述,总结分析发生在石油化工建设工程项目中的各类围标串标行为,有必要深入探究这些行为发生的深层次原因,并研究制定针对性的防范措施,这将对维护石油化工企业和公平竞争投标人的合法权益、促进行业健康发展发挥积极作用。

2 石化工程项目中围标串标的表现形式

石油化工行业内的围标串标行为主要表现在招标人与具备承揽石油化工项目资质要求的潜在投标单位之间,或两个及以上具备承揽石油化工项目资质要求的潜在投标单位之间发生的一种不被允许的通过私下串通破坏公平竞争环境,谋取中标结果的不正当行为。通过围标串标手段,部分潜在投标单位之间以及招标人与潜在投标单位之间结成“利益同盟”[4],以透露关键信息、排斥其他投标人等手段,使意向投标单位顺利中标,从而获得不当收益。

不同投标单位的石油化工项目投标文件由同一人负责编制,不同投标单位指定同一经办人参与项目投标,不同投标单位提供的派驻石化项目现场的项目管理成员相同,不同投标单位提交的投标文件中有关石化工程特殊作业技术等部分内容高度一致或者投标报价呈现规律性雷同;招标人提前打开投标文件,招标人泄露投标信息、标底信息、评标专家信息,招标人允许投标单位替换、更改投标文件,招标人为特定投标人提供便捷服务,以上这些行为都是法律法规明确规定的围标串标行为在石油化工工程领域的典型表现形式。

3 围标串标行为对石化工程项目的危害

部分投标人在经济利益驱使下,在工程建设项目招标中做出围标串标的违规行为,对招标人及整个行业造成一定危害。

3.1 破坏招投标正常秩序

系统性、完备性、可量化的信用度评定机制尚未有效建立,造成了参与建设施工项目招、投标的各相关单位未能足够重视自身的诚信建设,使得部分投机取巧的投标单位在投标竞争过程中,受利益诱惑,背弃原则,采取围标串标等违规、违纪、违法行为,不择手段谋取中标,进而扰乱了建筑施工行业的公平竞争环境。

围标串标行为可以为参与违规操作的投标单位带来诱惑较大的经济回报,严重污染了招投标工作风气,破坏了建筑施工行业的公平竞争秩序,严重干扰了石油化工企业择优筛选高质量承包商的初衷,非常不利于招标人吸引优质承包商。

3.2 侵害其他投标人的合法权益

部分投机取巧的投标单位,通过采取围标串标这种操作隐蔽、难以发现的违规行为,可以获取较为可观的经济效益,严重破坏了招投标活动的公平竞争环境,侵害了依法合规、诚信经营投标单位的合法权益。

3.3 危害石化建设工程的质量安全

通过围标串标等不正当手段中标的投标单位大多是唯利是图的施工企业,为了获得更多的投资回报,必将在建设项目施工期间减少必要的支出,甚至会在关键材料、重要部件供货方面偷工减料,进而危害到所承揽工程的施工质量安全。

4 石化行业围标串标行为出现的原因分析

尽管多项法律法规对围标串标行为的处罚都有明确规定,但因投标单位受经济利益驱使,围标串标行为难以被调查取证,评标专家管理尚需完善及招标代理机构良莠不齐等原因,造成围标串标行为在投标单位中还零星出现。

4.1 投标单位受经济利益驱使

当前,建筑工程领域虽然已经开始逐渐重视信用度的重要作用,但仍未建立起系统、有效的能够将参与工程建设项目的招投标活动的各相关单位的诚信度进行量化评估的信用评定体系,这就给投标单位留下了围标串标的可乘之机。在经济利益的驱使下,法律意识淡薄的施工企业,为赢得更大的中标概率,提升利润空间,采取围标串标等不正当竞争手段参与投标。

4.2 围标串标行为调查取证困难

由于围标串标行为在发生时一般都非常隐蔽,因此造成对围标串标行为进行取证和认定面临较大困难。在实际调查取证时,仅可以从投标文件编写内容高度一致或者投标报价呈现规律性特征、被授权人之间姓氏和名字字面有无关联、被授权人是否为投标人本单位员工、投标文件载明的项目管理成员是否为同一人等方面寻找突破,调查取证难度较大。此外,一般情况下,如果招投标过程未出现投标单位投诉的情形,行政监管部门一般不会主动介入,更多时候成了“民不举,官不究”的状态,法律的威慑性大为削弱。

4.3 评标专家管理尚需完善

工程建设项目的评标专家,特别是石油化工建设工程的评标专家,按规定都将从专家库中随机抽取,这一机制也确保了专家抽取结果的公平、公正。然而,专家的专业认定流程缺乏统一的标准和程序;有权限自行组建专家库的大型、超大型集团企业中,个别企业存在自建的专家库中相关档案资料不齐全、不完备的情况,并且呈现相对封闭独立的状态。因此,评标专家的公正性及权威性就大打折扣。

4.4 招标代理机构良莠不齐

大部分招标人不具备自主招标的条件,只能通过授权招标代理单位按照招标人需求代为招标。但是招标代理机构准入门槛较低,从业人员素质良莠不齐,对招标流程细节的执行程度也无法做到有效统一,给投标单位进行围标串标创造了条件。甚至个别招标代理机构未能坚守廉洁自律的底线,泄露投标人信息,干预评标专家的正常评标活动,对评标专家施加影响,甚至擅自改变评标专家的评审意见。

5 应对石化工程项目围标串标的措施

通过对围标串标行为出现原因进行简要分析,为提高石油化工项目招标质量,可在完善电子化招标平台功能、加强全环节监督和评标专家、招标代理机构管理等方面,针对性进行应对。

5.1 完善电子化招标平台功能

2015年以来,以中国石化为代表的石油化工企业,开始推广实行电子化招标投标平台,建立了建设工程招标投标管理信息系统,职能监督、一键投标、智能分析,并与中国招标投标公共服务平台相关联,实现全国联网。在已上线的投标文件及资格预审申请文件上传设备IP地址自动对比报警的基础上,继续上线招标文件及资格预审文件领取设备IP地址自动对比,出现投标人领取文件、机器特征码、IP地址一致报警时,评标委员会按照招标文件约定的否决投标条款,可将出现上述情形的投标人予以否决投标。

在此基础上,可探索将电子招标平台继续升级优化,与国家认可且公信度高的信息调查平台“信用中国”、“企查查”及企业内部的合同系统中承包商预警信息互联互通,为承包商资格审查提供数字化技术支持。

此外,探索将招投标市场各方的信用数据、行业监管信息和举报投诉等进行分类整合,建立统一的行业信用体制,与电子化招投标平台结合,健全诚信奖励和失信惩戒制度,充分发挥大数据背景下信用管理系统的监督和市场导向作用。

5.2 加强全环节监督

一是建立“招、发、投、开、评、定”全流程的监督机制,在投标报名阶段重点核查被授权委托人的身份信息,开评标全流程均设置在视频监控状态下进行,确保每一个项目在招投标环节无漏可钻。

二是监督招标人或招标代理机构发布招标信息的平台符合规定,并监督核实信息公开的范围和形式,确保信息发布途径合规、内容齐全、要求明确、标准适当。

三是加强对投标单位信息保密工作的监督力度,从根源上杜绝投标单位的信息外露,打破投标单位之间信息不对称的壁垒,有效切断围标串标运作的信息来源[5]。

四是基于当前大数据技术的广泛应用和自媒体平台的兴起,探索利用大数据信息技术收集处理历次招投标交易信息数据和自媒体曝光信息,并在捕捉到围标串标等违规违纪意图信息时,及时向招标人发出异常报警提示;同时通过信息技术,在开评标环节中加强异常行为的辨识,持续创新监管模式。

5.3 加强评标专家管理

有权限建立评标专家库的大型集团企业、招标代理机构。一是可探索建立更为严格的专家考评机制。坚持对评标专家高标准筛选入库,制定基于末位淘汰的考评机制,严格评标专家考核,强化评标人员管理,建立健全专家违规处理制度。持续补充完善评标专家资源库,吸引各专业线条的高水平技术人才积极入库,对库内评标专家实施定期考核,强制淘汰,不断提升评标专家的公正性、严谨性。二是灵活运用评标专家的考核结果。可在综合考虑评标专家的专业、学历、职称、业务素质的基础上,通过系统设置,对考核排名靠前的专家在大型、重要的招标项目优先推送。使评标委员会组建更加合理,涵盖能源化工及相关行业中所需具有较高理论素养和丰富实践经验的专业人员。三是加强评标专家的业务培训。可采取线上、线下相结合的方式,使评标专家熟练掌握国家有关招标投标的法律、法规、政策和石油化工有关的管理制度,使之具有与招标投标业务相关的理论水平和实践经验,进而熟知石油化工行业的新标准、新规范,能够对石油化工项目在招标投标过程中出现的技术或商务问题作出正确判断。 四是定期开展在库专家的廉洁教育。督促评标专家遵守评标工作纪律,坚守廉洁自律底线,主动回避与投标单位有利害关系的项目,自觉拒绝收受投标单位财物,严格保守开评标环节按规定不适合公开的秘密。五是评标专家库实行信息化管理。探索评标专家和评标专家库实行统一管理、集中维护、差异化使用的原则,确保专家库满足异地抽取、随机分配评标专家的需要。确保入库专家具备相应履职能力,督促评标专家真正保持责任心、公正度,切实提升石油化工行业工程建设项目的评标质量。

5.4 加强招标代理机构的管理

在严格遵守招投标业务法律法规的基础上,结合行业招标的特点和本企业招标实践经验,出台适合石油化工企业的“招标代理机构管理办法”,加强对招标代理机构的规范化管理,尤其需对招标代理机构因技术“拿不准”、政策“吃不透”、尺度“不一致”的情况,统一标准、明确原则,确保各代理机构尺度一致,流程规范。

在此基础上,围绕廉洁从业、实施时效、责任担当、专业性、公正性等方面,建立考核奖惩机制,定期组织对招标代理机构进行多维度考核。对违反相关要求的单位,处以书面警告、暂停代理资格、解除代理合同等处罚,督促招标代理机构提升责任感和专业性。

6 结束语

招投标管理制度体系经历了数十年的发展,已经日趋成熟。但是,由于石化行业危险的作业环境、石化工程建设项目较高的安全要求以及建筑市场整体发展迅速等原因,在石化建设项目的招投标领域仍存在些许尚待完善之处,给围标串标行为以可乘之机。随着法律法规更加健全,大数据、电子信息更加广泛应用,围标串标行为必将得到有效遏制,石油化工领域工程建设项目的招标环境将得到根本性改善。