立法联系人民
——基于五个“国字号”基层立法联系点的实证研究

冯玉军

引 言

基层立法联系点制度是新时代我国立法制度的崭新创造，它站在人民群众和国家立法机关之间，被形象地称为国家立法“直通车”，把人民群众“原汁原味”的立法意见直接反馈给国家立法机关，是我国人民当家作主的生动体现。这项制度源起于2002年7月甘肃省人大常委会法工委将临洮县人大常委会确立为首批地方立法联系点，在实践中得到中央和全国人大常委会的高度认可，变成一项国家性制度。2014年10月，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要建立基层立法联系点制度的战略举措。2015年7月，全国人大常委会法工委将上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会等4个地方单位，设为首批试点单位。自此，一种全新的、立足基层人民群众直接参与国家立法的民主立法形式应运而生。(1)《基层立法联系点不断扩大数量生动践行发展全过程人民民主》，载中国日报网，https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202111/02/WS6180d237a3107be4979f610e.html，2021年11月2日访问。

2019年11月，习近平总书记考察上海市虹桥街道基层立法联系点，针对基层立法联系点的生动实践，强调指出，“你们这里是全国人大常委会建立的基层立法联系点，你们立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好、巩固好、发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式。”充分肯定了基层立法联系点制度在民主立法领域的有益探索和在发展全过程人民民主中的重要作用。(2)参见《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，载《人民日报》2019年11月4日，第1版。习近平总书记的重要指示精神，为基层立法联系点制度的进一步发展提供了强大动力。全国人大法工委分别在2020年7月、2021年7月和2022年8月设立了第二批、第三批和第四批基层立法联系点。(3)法工委在2015年首批设立4个点位进行试点，在2020年第二批设立6个点位进行丰富，在2021年第三批设立12个点位进行全面推广，在2022年第四批设立10个点位，主要集中在东北、西北、西南等边疆或少数民族聚居的省份，进行深化落实。其中的21个点位都设立在地方各级人大常委会，少数点位设立在街道办事处、镇“人大代表之家”、镇人大主席团、大学、科技城、公司等单位机构。截至2023年3月，基层立法联系点制度经历了首批试点、二批丰富、三批推广、四批深化的四大发展阶段，基层立法联系点的数量从4个增长到32个(4)截至2022年底，法工委共在各级地方设立31个基层立法联系点，并在中国政法大学设立1个立法联系点(由于中国政法大学属于中央高校，故不加“基层”二字)。本文为方便称呼，二者同时存在时，直接使用“基层立法联系点”而不作区分，特此说明。，辐射带动全国各地(省市级人大和司法行政部门)设立了5500多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动、全国31个省(区、市)全覆盖的工作格局。为贯彻落实党中央的决策部署和完善民主立法原则，2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正，以基本法律的方式明确了基层立法联系点的法律地位和作用。(5)《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第21条：“增加一条，作为第七十条：‘全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。’”

尽管如此，基层立法联系点的实际运行状况如何？体系定位是否清晰？职能发挥是否充分？运行模式是否合理？人员编制是否足够？财政支持是否充足？人民的立法意见在传递的过程中又有没有失真？制度在实践过程中又存在哪些困难和挑战？如何采取有效措施应对？仍是非常值得研究的学术课题。本研究以问题为导向，采取了文献检索与调研访谈相结合、理论模型设定与实践问题归纳相结合、一般研究与特色选点相结合的研究方法，对五个全国人大法工委(以下简称“法工委”)设立的“国字号”基层立法联系点进行深度实地访谈调研，把握其体系定位、运行模式、现实状况，明确存在问题及其成因，提出对策建议，冀望助力基层立法联系点制度实现更高质量地发展。

一、体系定位和运行现状

(一)对象选取

我们选取的五个基层立法联系点分处祖国的东西南北，有经济发达地区大城市情况的反映，有欠发达地区“三农”意见的代表，有东部沿海深化改革开放的先锋，也有中西部践行新发展理念探索高质量发展的典型，更有代表性法科高校，各有独特的点位价值，兼有特殊性和全国性、普遍性意义。具体情况如下：

1.北京市朝阳区人大常委会(法工委第三批基层立法联系点)

朝阳区，地处北京市，总面积470.8平方千米，人口约350万人，产业丰富齐全，经济活动活跃，区内发展不平衡，区情复杂，既存在远离北京核心的各类城中村、城乡结合部，又有繁华的金融区、CBD等。朝阳区境内法律活动频繁、法律资源丰富，朝阳区法院历年立案数量多，接待总量大；众多律师事务所设立在朝阳，注册律师数量多，立法意见征集的专业性强。总体而言，该区具有反映大型都市情况和法治建设意见的普遍性。

2.中国政法大学(法工委第二批立法联系点)

中国政法大学位于北京市，是我国著名的法律专业强校，拥有着众多法学专家学者和数万名在校学生。中国政法大学既是法工委设立的唯一的立法联系点，又是32个“国字号”基层立法联系点中唯一的高校，对加强立法机关同数量庞大的高校科研机构、企事业单位、社会组织等沟通交流有不可忽视的代表作用。

3.浙江省义乌市人大常委会(法工委第二批基层立法联系点)

义乌市位于浙江省中部，是浙江省辖县级市，由金华市代管，是浙江四大区域中心城市之一，常住人口为188.8万人。作为全球最大的小商品集散中心、著名的国际商贸城，义乌市外贸交易多，经济活动活跃；且外国人在义乌市流动频繁、停留或居住的情况十分普遍，故其具有突出的商贸特点和涉外特征，信息量极大，有助于立法机关统筹兼顾国内立法与涉外立法。

4.广东省江门市江海区人大常委会(法工委第二批基层立法联系点)

江门市位于广东省中南部珠江三角洲西侧，毗邻港澳，是全国著名侨乡，“侨”的资源非常丰富。而江海区又地处江门市东南部，常住人口37.47万人，户籍总人口18.54万人，流动人口占比大，且与江门国家高新区合署办公，拥有众多国家级高新技术企业和大型产业园。籍此把握对外开放立法需求，评估深化改革各项举措与规章制度的得失，极具价值。

5.甘肃省定西市临洮县人大常委会(法工委第一批基层立法联系点)

临洮县位于甘肃省中部、定西市西部，地处黄土高原与青藏高原的交汇地带，黄河上游最大的支流洮河穿城而过，是我国西北典型的农业县，在环境保护、黄河治理、“三农”问题、脱贫攻坚等方面具有代表性。临洮县人大常委会是基层立法联系点制度的发源地，彰显着人民群众实践全过程人民民主的首创精神。基层立法联系点制度从省级人大法工委到全国人大法工委，跨越20余年，经验丰富、地方支持度高。

(二)体系定位

在基层立法联系点覆盖全国31个省级行政区的情况下，这些基层立法联系点是否发挥作用同法工委在相关市、县(区)、街道(镇)单位的选点定位息息相关，而法工委的选点定位又在很大程度上取决于省市人大基于事业发展的选拔推荐。

1.“国字号”基层立法联系点的特殊定位

自2015年起，经过8年发展，法工委设立的基层立法联系点的布局已从“零星散发”推进到“多点开花”的状态。在工作开展过程中，法工委的布点理念遵循“有基础、有特点、有意愿”三点原则。(6)参见沈春耀：《加强和改进地方立法工作提升地方依法治理能力和水平 在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的小结(摘要)》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/d25cqgdflfgzzth/d25cqgdflfgzzth009/201911/t20191121_302418.html，2019年11月19日访问。意即在选择点位时，法工委充分考量各地区的担当意愿、特殊区位、工作基础和意见反馈代表性，之后也将基于其点位特殊性而有选择地下发立法意见征集任务。如临洮县基层立法联系点，参与了《乡村振兴促进法》的立法意见征集工作；设立在经济活动发达且乡村宴请活动数量较多的义乌市基层立法联系点，承担了《反食品浪费法》的立法工作。概言之，从某种程度上来说，在法工委设立的“国字号”基层立法联系点工作网络中，每一个点位都会因其特殊性而具有自己的独特“职责”，负责与其有关的法律的意见征询工作。

除特殊性外，这些“国字号”基层立法联系点还应兼具普遍性，即辖区内情况和我国宏观现状有相当程度的普遍性、相似性，对我国民众各类基本立法需求都能反映、具有代表价值。如朝阳区基层立法联系点的工作人员就表示：“选择朝阳区作为基层立法联系点一定程度上是因为朝阳区内既包含经济发达的中央商务区、也包含广大经济发展程度相对较低的农村地区，既有现代文明、也有乡土文明，是我国目前经济社会发展的缩影。”(7)引文均来自实地访谈调研，访谈对象：各调研地方人大常委会基层立法联系点负责同志。下同，不另注。故此，朝阳区人大常委会基层立法联系点参与了从《噪声污染防治法》到《民事诉讼法》《行政诉讼法》等非常宽泛的立法意见征集工作。

各个“国字号”基层立法联系点从纵向关系来看，是代表所在地方参与国家立法和信息交互的窗口，接受委托、完成任务之外，和法工委之间并无严格的领导隶属关系。从横向关系来看，由于多数基层立法联系点是在疫情爆发后才设立的，故而它们彼此之间主要以线上线下结合的征询经验、走访交流为主，相对缺乏紧密的互动或关系结合。

2.“国字号”基层立法联系点与省市级人大基层立法联系点的关系

法工委设立的基层立法联系点和地方省、市人大设立的基层立法联系点同样没有严格的从属关系。作为“联系点”，设立机构的区别只代表联系点能够直接联络的机构不同，而不代表联系点之间具有上下级的关系。《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》(以下简称《工作规则》)规定：“法工委指导和支持相关地方以联系点为窗口，借助本地立法联系单位……扩大联系本地司法机关、高等院校、科研机构、企业、律师事务所、村(居)民委员会、杜区街道等……放大联系点在听民声、察民意、聚民智方面的辐射效应。”(8)《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第19条。

由此可见，法工委设立的基层立法联系点理应通过省市地方人大设立的基层立法联系点加强民众的立法参与，扩大立法过程中的全过程人民民主。法工委设立的部分基层立法联系点在收到立法意见征集任务时，就存在向地方一级的基层立法联系点发函征询其意见的情况，后者一般还会被列为前者的信息采集点。如江海区基层立法联系点在接到对《农村集体经济组织法》的意见征询任务后，就向江门市市级的基层立法联系点发出了协助征集意见的请求。反过来讲，法工委设立的基层立法联系点对省市地方人大设立的“省字头”“市字头”基层立法联系点有着重要的参考价值和影响力。例如朝阳区人大常委会基层立法联系点就和同样设在朝阳区的北京市人大常委会设立的基层立法联系点开展了多次线上线下的经验交流工作，进行立法经验的探讨。

总结来说，对于“国字号”基层立法联系点的体系定位，其在法工委向全国铺开的基层立法联系点体系网络中承担着“征集特定领域相关法律意见”和“树立典型、渐次推广”的使命任务；“国字号”基层立法联系点之间及其与省市级立法联系点的关系，在互通信息、经验交流之外，还会提供工作和经验上的支持协助，以便切实反映立法需求，提高立法质量。

(三)职能发挥

基层立法联系点的主要工作职能是征集立法意见、开展普法活动和根据各地不同情况开展相关法律活动(见图1)。

图1 基层立法联系点的职能发挥

1.基层立法意见征集

作为国家立法“直通车”，基层立法联系点以对法律草案进行意见征集为工作总抓手，一端连接国家立法机关，另一端连接基层人民群众，为人民群众有序参与国家立法、表达利益要求提供现实有效的途径。截至2022年1月，由法工委设立的基层立法联系点先后就132部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见，获得建议11360余条，这些意见建议都得到国家立法机关的尊重和认真研究，其中2300余条意见建议被不同程度采纳吸收。(9)参见全国人大常委会法制工作委员会：《基层立法联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践》，载《求是》2022年第5期。最基层、第一线的人民群众对立法的想法、要求与看法，通过基层立法联系点，被“原汁原味”、及时准确地反馈给国家立法机关，作为研究吸纳的参考贯穿于法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程和各环节。

“上情下达”和“下情上达”是基层立法联系点立法意见征集的两种主要工作路径。“上情下达”是指法工委把即将或正在征求意见的法律草案选择性地下发至各个基层立法联系点，各基层立法联系点在学习研究相关文本后，将“法言法语”转换成“土言土语”，再依托各自的工作模式向基层人民群众进行意见征集。2022年1月，法工委在征求《公司法》的意见中，定向征求了10个基层立法联系点，共提出1083条意见建议；在征求《妇女权益保障法》的意见中，13个基层立法联系点共提出426条意见建议，其中朝阳区基层立法联系点提出52条，江海区基层立法联系点提出22条；在征求《黄河保护法》的意见中，定向征求了靠近黄河流域的2个基层立法联系点的意见建议，共提出27条意见建议，其中临洮县基层立法联系点提出19条。(10)参见全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平在“立法联系人民：基层立法联系点的实践与理论”研讨会上的发言。“下情上达”是指基层立法联系点有意识地收集、积累人民群众在日常生产生活中“急难愁盼”且“无法可依”的困难和诉求，再通过立法意见征集渠道上报，从而积极推动法律调解社会纠纷、完善基层治理的工具作用。浙江省义乌市鸡鸣山社区的居民来自74个国家，涵盖29个民族，生活习惯各有不同、差异极大，在日常生活中存在诸多纠纷问题。偏好在夜间播放音乐、举行聚会的外国居民和习惯在晨间伴随音乐、舞蹈健身的本地居民“互相指责”对方噪音污染的问题如何解决？义乌市基层立法联系点通过社区治理路径，邀请纠纷双方“坐下来、慢慢谈”，把各自的问题和要求整理成书面形式，融入到《噪声污染防治法》的意见征询中去，从而以和谐有效的法治思维、法治方法解决彼此的矛盾纠纷。

2.普法活动

实践中，基层立法联系点的职能以征集立法意见这一主要工作为中心不断向外拓展，逐步推动“参与立法、推动执法、宣传普法、督促守法”的法治全环节贯通。我国普法工作肇始于1986年。近四十年来，全国范围内系统性开展的普法工作让法律知识得到空前传播，法治对群众生活和社会运转的影响日益增大。但也有学者研究指出，我国的普法展现出多种知识与事实的二律背反：有官方不遗余力的外在灌输，而无民众真诚的内心皈依；有政府坚持不懈的豪情推进，而乏民众积极参与的实际回应；有法律精英立法定规的踌躇满志，而缺民众用法守法的内在动力。(11)参见赵天宝：《中国普法三十年(1986-2016)的困顿与超越》，载《环球法律评论》2017年第4期。如述悖论也并非是情理之外。根据德国法社会学者卢曼的“期望理论”，社会系统具有复杂性和偶在性，使得所有社会体验和社会行动都具有双重关联性：在一个层次上，是直接的行为期望，即某人对他人行为所持期望得以兑现或落空；但在另一个层次上，则需要判断某人自己的行为对他人的期望而言意味着什么。规范的功能——也就是法律的功能只能出现在这两个层次的结合中。(12)[德]卢曼：《法社会学》，宾凯、赵春燕译，上海人民出版社2013年版，第74页。传统的普法工作的确具有鲜明的自上而下和政府主导特色，“送法下乡”“送法到户”的同时也容易出现“理想与现实的鸿沟”：普者只知自身之期待，却不知受者之期待，更不能在受者的期待基础上创造新期待，从而不可避免地出现普法手段的雷同以及普法受体的疲态。(13)参见张志文：《组织社会学视角下的普法策略分析》，载《法学论坛》2022年第5期。对此困境，习近平总书记强调：“要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动”(14)习近平：《在中共中央政治局第四次集体学习上的讲话》(2013年2月23日)。，要让全民普法教育脱离出过去“照本宣科”“被动灌溉”的局限，与法治实践进行生动紧密的结合，激发人民群众在普法教育中的主观能动性。

基层立法联系点正是我国全过程人民民主在法治领域的生动实践，广大的人民群众、机关单位、协会组织在参与立法意见的征集过程中自然地自觉地会做到“征集前主动学习法律”“征集中积极研读法律”“征集时深刻体会法律”“征集后更加信赖法律”，从而有所建言、有所思考、有所感悟、有所遵守。基层立法联系点以立法活动为工作抓手，让人民群众不再是过去普法活动中的“看客”，而成为具有主人翁意识的“参与者”，主动地参与到法治链条的各个环节，形成自我激励并深化对法律的信赖程度，从而做到知法懂法守法用法。“参与式普法”既满足普者之所想，亦照顾受者之所需，更助推二者共同参与新期待、新价值的合力创造。

3.对外宣传、法治人才培养等活动

基层立法联系点除在立法、普法方面大放光彩外，在对外宣传、人才培养等多个领域也发挥着重要作用。

基层立法联系点现已成为对外宣传中国新时代民主、讲好中国民主故事的一个重要窗口。例如，广东省江门市是全国著名侨乡，自2020年设立为“国字号”基层立法联系点以来，江海区人大常委会主动为侨胞群体反映意见创造条件：和江门市侨联建立起联系机制，通过调查问卷了解侨胞的法律需求、政策需求，及时向法工委反映，参与推动一系列侨胞问题的协调解决。又如，上海市虹桥街道和义乌市鸡鸣山社区的外籍人士数量多、外贸经济活动发达。故有许多的外国嘉宾、外国友人到当地的基层立法联系点进行参观、访问、学习，深化对中国新时代民主形式的理解，高度评价中国践行全过程人民民主的工作机制，大大增强了中国式民主在国际上的说服力。

基层立法联系点也是青年法治干部和青年法科学生的锻炼平台、学习基地。调研中发现，多数“国字号”基层立法联系点都有来自中央国家机关特别是法工委的年轻骨干力量前来挂职，挂职期限一年到两年不等。挂职过程中，来自法工委的立法干部一方面能够增长自身实践经验和知识才干，另一方面也能增进对基层立法联系点情况的了解，并显著拓宽地方立法机关和中央立法机关的沟通渠道。再比如，临洮县基层立法联系点与兰州大学、西北师范大学等高校共建了立法实践实训基地，给法学院校的青年学生们提供法治工作一线的基层实践实训机会。

(四)运行模式

2020年，法工委对《工作规则》做了修订，对基层立法联系点的具体职责予以规定，但未规定具体运行模式，第7条仅“鼓励”其采取多种方法来充分发挥职能。(15)《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第7条。因此，各基层立法联系点在实际工作中往往采取不同的运行模式、搭建起不同的工作架构。笔者通过理论模型的预先设定及实地调研检验发现，基层立法联系点的运行模式本质上都采取“法工委-基层立法联系点(立法联络站)-立法意见征询对象”的三级架构(如图2)，当然，区分各地情况之不同，也会产生差异化的组织结构与模式外观。以下区分三种工作模式：

图2 基层立法联系点本质的“三级”运行模式

图3 中国政法大学立法联系点内部聚焦运行模式

1.内部聚焦模式

以中国政法大学为典型代表。中国政法大学立法联系点专门负责的工作人员在收到法工委下发的立法意见征集任务后，充分调动校内各类学术机构(如学院、研究中心、学生社团等)的积极性，或者通过这些机构对相关领域的专家教授、青年学者学生进行意见征集，而后再对征询意见进行整理、汇总、上报。由此形成“法工委-中国政法大学(校内各机构单位)-被征询人”的内部聚焦运行模式。

中国政法大学立法联系点的运行模式凸显出其他点位少有的简单直接和封闭聚焦特点。直观地看，这种运行模式的形成显然与法科高校专业性强的两大特征——管理扁平化和机构半封闭——密不可分。一方面，在法科院校中，人才密集且分散在各个二级机构当中，如果仅为征集立法意见就另行构建并维持某种严格的科层制管理制度以及高效紧密的组织网络，显然成本过高，且没有必要。另一方面，法科院校专业性强，自成体系，各种法律草案均具合适的意见征询对象，勿需目光向外通过交流引智解决问题，故此具有内部聚焦、封闭运行的特点。

2.扁平发散模式

朝阳区人大常委会基层立法联系点、江海区人大常委会基层立法联系点等依托政府机构和社会组织而呈现为一种扁平发散的制度运行模式，形成某种“天女散花”式的外观。

朝阳区基层立法联系点共设立了43个立法联络站、61个立法意见征询单位，并以现存的232个基层人大代表工作站为依托。其工作流程是：接到法工委下发的立法意见征询任务后，朝阳区基层立法联系点先向朝阳区内的立法联络站和立法意见征询单位下发任务，再由立法联络站征询区域内各单位和社区，全面收集立法意见。立法意见收集完毕后，立法联络站对立法意见进行初步整理，上交给朝阳区基层立法联系点。朝阳区基层立法联系点对各立法联络站上交的意见进行二次整理汇总，上报法工委。具体而言，朝阳区基层立法联系点的立法联络站包括朝阳区律师协会等行业协会与行业自律组织、朝阳区市场监督管理局等政府部门、各街道办事处等各领域、各类型的组织，立法意见征询对象也涵盖了律师、企业、政府机构等各类主体(见图4)。

图4 朝阳区人大常委会基层立法联系点扁平发散运行模式

江海区人大常委会基层立法联系点采取了类似的工作模式。作为江门市唯一的“国字号”基层立法联系点，江海区基层立法联系点在依托辖区内59家基层立法联系单位和350名信息员的基础上，还构建了由118名全市各领域专家组成的专家队伍，对征集到的立法意见进行把关，决定“能不能报”“可不可报”“要不要报”。除此之外，江海区基层立法联系点还依托江门市政府建立的市级资源共享平台，能够向全江门市的联系单位进行立法意见征集(见图5)。

图5 江门市江海区人大常委会基层立法联系点扁平发散运行模式

概言之，以朝阳区人大常委会和江海区人大常委会为代表的基层立法联系点的运行模式是：基层立法联系点牵头，在所在地区设立多个立法意见征询单位与立法联络站等组织，经由这些组织对征询对象进行立法意见的征询和初步整理，之后再把汇总意见经二次整理上报法工委。因其在人大常委会之外设立或选择的“中间环节”组织数量较多，类型丰富，并不统一，也没有严格的上下级关系，多为平行关系架构，故形成“天女散花”式外观的扁平发散模式。

采取扁平发散模式的基层立法联系点，多以对立法建议的定点征询为主：如对某一部具体的法律草案，立法建议的大部分来源均为所在地区的利益相关企事业单位、政府部门、司法机关、律师协会、律师事务所或政府聘任的专家、法律顾问和律师。以朝阳区为例，该区拥有高水平的法治队伍和极为丰富的法律资源，上级下达立法征询任务后，基层立法联系点按照工作规程，指导相关单位进行意见征询。该种运行模式简单有效，依托相关单位，带动法律专家，充分发挥他们的积极性，确保立法意见的高质量反馈。

3.垂直贯通模式

义乌市人大常委会基层立法联系点依托疫情防控期间建立的社区微信群等上传下达的社会治理体系，形成了信息逐级传递的“金字塔”型垂直贯通运行模式：通过15个联络站和传达防疫信息的微信群，将立法意见征询的消息传达到每一个社区、楼宇和居民，自发反馈意见的居民也可通过“触手可及”的意见征询渠道将个人意见反馈至义乌市基层立法联系点转达法工委(见图6)。

图6 义乌市人大常委会基层立法联系点垂直贯通运行模式

相比于扁平发散运行模式，义乌市的垂直贯穿运行模式更注重立法意见征集信息的民众可及性和到达率，经过新冠疫情防控检验、能确保100%到达率的微信群聊传递立法意见征询信息，从而保证民众全知全晓，提升其参与立法的广度和积极性。此外，义乌市还选拔聘用同社区民众联系密切的乡贤和知识分子，组成“专家咨询库”，为民众提供基础普法、法律解读与纠纷调解服务，大大降低民众参与法治建设的门槛，提高了民众的立法参与率。

综上所述，在法工委没有硬性要求和明确规定的情况下，各地“国字号”基层立法联系点因地制宜、因事制宜，创造性地发展出了多种组织结构不同、运行状态各异的制度模式。而根据运行模式的不同，各基层立法联系点也由人大常委会法制办公室负责同志、联系点办公室负责同志、科研处负责同志等不同职位和角度的干部担任具体负责人。

二、面临的挑战

(一)制度设计方面的挑战

1.“以点带面”作用发挥有待进一步彰显。从全国范围看，当前基层立法联系点基本上是按行政区划设置，31个省、自治区、直辖市各有一个，呈点状分散分布。尽管从法工委的角度，可以全面统筹、随时指导各联系点的相关工作，但各联系点彼此之间的横向关系和各联系点与所在地方法治部门斜向关系的发展仍然参差不齐，“信息互通、资源共用、全面布局”的紧密工作网络尚未完全形成，法工委借“有特色选点”兼顾不同方面群众的诉求并产生“以点带面”、带动全国立法工作的效果还需深入挖掘。法工委办公室主任孙镇平在接受采访时表示：“在义乌市设点，主要是考虑外国小商品经营者聚集；在江门市江海区设点，主要是考虑毗邻粤港澳大湾区和地处中国最大的侨乡；在临洮县设点，主要是考虑乡村振兴工作的特殊区情等。选取各个‘特色’区域设置为基层立法联系点，初衷是既能彰显所在区域的人民群众的个性特色，也能起到分析的代表作用，通过建立一个点，‘以点带面’，反映全国工作中的诸多情况和问题。”(16)参见张炎良：《从4到22，基层立法联系点开启国家立法“直通车”》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/29be8e60f93b43ff8c4f73e1f77b0f57.shtml，2021年11月4日访问。从法工委的宏观角度看，此项任务应该说完成得很不错。但在基层实践中，各点位之间的横向交流仍以考察调研、走访学习为主，实质性的工作交流和信息资源共享还未完全做到，对周边地区的示范辐射作用发挥还不够。有学者从创新型城市试点建设的视角检验“以点带面”这一中国特色的改革举措产生作用的过程与机理，研究发现政策导向的区域设点的“示范效应”具有空间差异性，东部地区显著，西部地区较差；并且“示范效应”都具有动态波动性，随时间变迁起伏变化，往往达到效果高峰后便持续减弱。(17)参见晏艳阳等：《创新型城市试点建设的“以点带面”效应研究》，载《科研管理》2022年第7期。由此可见，“国字号”基层立法联系点设立后“以点带面”的示范效应不可泛泛而谈，仍需进一步严谨科学的方案论证和工作上的持续推进指导。

2.立法意见征集职责有待明晰，网络化工作体系有待完善。法工委综合考虑各个点位工作的繁重情况和立法意见的代表性、贴合性之后，下发法律草案进行意见征集。这一举动内含着法工委对各基层立法联系点实际上存在“每一个基层立法联系点负责相关领域的立法意见征询任务”的期待。但在访谈中，各基层立法联系点对自身特殊性的认识较为单一，对法工委有可能的细化“分工”并不十分明晰，基本上就是来什么任务完成什么，比较被动，缺乏强化专业知识培训和预做充分准备的主动性。反过来，法工委在交付立法意见征集任务时，对各基层立法联系点的认识也容易标签化，对全面深化改革中联系点所在地方经济社会发展的新变化、新特点不甚了解，从而产生立法意见征询的供求障碍，需要的提供不了，提供的用不上，出现意见遗漏或重复的情况。比如在《突发事件应对管理法(草案)》的意见征集过程中，某地联系点拥有一个大型的应急产业园，对此立法草案有丰富的基层经验和建议，但却未得到法工委下发要求意见征集的函件。且在分工定位不明晰的情况下，即使联系点能注意到未下发的法律草案并主动上报意见，但在对接、询问、上报各环节的主体对象不明的情况下，自主上报仍存在诸多困难和阻碍。

3.事业经费和软硬件支持力度还需加强。根据《工作规则》，法工委有义务每年为联系点提供必要的经费支持和物质帮助，定期向联系点寄送法律书籍、立法工作资料和法制信息材料，为联系点开展相关工作提供相应保障。(18)《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第25条。2018年，国务院为进一步细化和确定中央与地方共同财政事权和支出责任划分，发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了中央和地方共同承担的八大类18项基本公共服务内容，基层立法联系点相关事项并不包含在内。换言之，尽管基层立法联系点在工作层面属于全国人大常委会的联系单位，但也很难获得中央切实的经费支持，联系点相关经费仍要依靠地方财政体系。如此一来，上海虹桥街道办事处、苏州昆山市人大常委会在地方财政大力支持下，经费相对充裕，但在地方财政紧绷的中西部省区，联系点的工作必然受到经费的限制。甘肃省临洮县基层立法联系点由全国人大常委会法工委(2015年)、甘肃省人大常委会法工委(2002年)、定西市人大常委会法工委(2016年)三级挂牌设立，法工委特意赠送了电脑设备、法律资料等，其基本经费就是甘肃省人大常委会法工委按年划拨的五万元工作专项经费，和联系点开展的工作相比尚有较大不足。经费之外，软硬件支撑也是旱涝不均，各地差别比较大。

(二)运行模式方面的挑战

1.运行体制机制难以常态化、稳定化。在我们的调研中，不少基层立法联系点的运行模式存在动力不足和状态不稳两大问题。一是工作动力不足。如前所述，法工委对各基层立法联系点只有名义上的“挂牌”关系，各基层立法联系点及其下设信息采集点(联络站)、联络员，缺乏行政力量的推动，在没有固定编制和充分经费的情况下，联系点运转依靠“自觉性”“荣誉感”，持续性较差。二是工作状态不稳定，缺乏纲举目张的工作主线。联系点的工作主要表现为法工委下发任务定向征求立法意见，而法工委的任务下发并不是按时按量的，客观表现为联系点上报的立法意见时而过多、时而过少，民众在意见征集时提不出、不征集时又想提等问题。

2.运行实效各有所长、也有所短。各点位差异化的运行模式既体现出因地制宜的智慧，也带来了各自在不同方面、不同层次的不足之处。如在科研机构和高校设立的基层立法联系点，作为法工委意见征集对象的法学教师群体，多是法学理论和各部门法领域的专家学者，即使没有基层立法联系点，他们也会通过提出立法建议、参与法律起草、提供法治咨询、开展立法评估等方式深度参与国家和地方立法。相较而言，通过基层立法联系点方式反而不是他们参与立法的主渠道。由此如果把发布在所有渠道的立法意见全都堆砌到立法联系点渠道，就会混淆或迷失联系点的独特作用。另外，科研院校和市县人大、街道办事处相比，“基层性”相对不足，立法意见缺乏外部的体验感和实践性，反而体现出聚焦内部和封闭性特点。

(三)队伍建设方面的挑战

1.队伍建设时间短、实践经验不足。1986年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立“较大的市”具有地方立法权；2000年，《立法法》对此进一步确认；2015年，《立法法(2015修正)》将地方立法权的主体范围进一步扩大到“设区的市”。(19)根据有关资料统计，2015年《立法法》修正之前，已有49个设区的市有立法权，包括省会所在的市27个、国务院批准的较大的市18个以及经济特区所在地的市4个，全国还有233个设区的市没有立法权。但在2015年《立法法》修正之后，设区的市立法权相继得以落实。地方立法权的诞生与发展不过三十余年，对于“设区的市”这一覆盖范围大得多的主体而言，也仅有八年的历史。大部分“设区的市”自主开展立法工作的起点低、时间短、缺乏经验，在立法队伍建设方面，存在新增编制不足、高素质法治人才短缺等困难。更有甚者，许多基层立法联系点设立在区(县)、街道(镇)等并不具备地方立法权的行政层级，对立法工作存在一定隔膜和陌生感。短期内要建立起一支熟悉立法流程、精通立法业务、精通法言法语的高素质法治工作队伍尚有困难。

2.机构设置和人事编制供给不足。如前所述，地方立法起点低、时间短、立法队伍建设困难。而与之直接相关的体制化问题是：在当前我国“人大主导”式的立法格局(20)对于“人大主导”式立法格局，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”；《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”；党的十九大报告指出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。中，市级人大及其常委会承担着较重的“立法任务”，但其机构设置尚待完善、人事编制严重不足。全国人大及其常委会经过了近70年的制度建设，机构设置较为稳定，编制较为完整，人员配备也较完善。省级人大及其常委会的机构设置与人员编制也较为完善。但设区的市，除省会所在地的市以及国务院批准的较大的市外，绝大多数设区的市仅有8年立法经验，机构设置和人员编制供给不足。据学者在2017年对山东省设区的市的人大机构的考察调研，除立法时间稍长的济南、青岛、淄博三市机构相对健全，立法经验较为充分外，其他设区的市的人大机构设置和人员编制偏少，存在机构和人员“一身兼多任”现象。(21)参见汪全胜、卫学芝：《设区的市人大主导法案起草的困境与出路——基于山东省设区的市的考察》，载《河北法学》2018年第11期。因为多数基层立法联系点的日常工作人员多系市县和乡镇街道的人大工作人员兼任，如此机构设置不仅限制人大功能的发挥，势必影响到额外服务于基层立法联系点的相关工作。

(四)反馈激励方面的挑战

1.法工委和上级部门对基层立法联系点的信息反馈和工作指导还需加强。根据《工作规则》，法工委有关科室应当把(对各联系点提出的意见建议的)研究采纳情况通过一定形式予以反馈。(22)《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第18条。实际工作中，由于人手不足、内容不易细分、信息敏感等多种原因，法工委对各基层立法联系点的意见是否被采纳以及哪些意见被采纳(或被驳回)，缺乏反馈。基本上，各个基层立法联系点都是在相应法律正式出台公布后，再安排工作人员比照收集意见时的留档材料，逐条比对，从而梳理出本单位被采纳的立法意见建议和提出者。

2.基层立法联系点缺乏对一线工作人员和参与群众的激励。基层立法联系点虽然通过设立征询单位、建立信息采集点(联络站)、充实专家库等方式，聘请到一大批的信息员、采集员，并与辖区群众建立了较为紧密和直接的联系，但想要保证一线工作人员的工作热情和激发群众主动参与立法、提出立法意见的内在驱动力，仍需采取长期有效的激励举措。当前，基层立法联系点对于一线工作人员和参与群众的激励手段主要包括“作为正面形象出现在新闻宣传、收到感谢信、在表彰大会被集体表扬的荣誉感”(23)事实上，据实地访谈调研，部分基层立法联系点提出“作为一个地方机构，其也希望得到来自法工委专门的荣誉性表彰，以彰显对其工作的认可”，但似乎极少有基层立法联系点能获此“殊荣”。“群众能够民主参与中央立法的获得感(一线工作人员对其工作的认可度和自豪感)”“生产生活问题和纠纷处理解决的需要”。总体上看，一线工作人员多是义务性质或志愿者性质，参与群众也主要是受精神激励。但精神激励显然不具有长期的可持续性，况且媒体报道、公开表彰等荣誉宣传，往往只能覆盖少数人，激励的主体对象范围较小。需要指出的是，囿于地方财政制度的严格控制，基层立法联系点往往不能或只能对一线工作人员和群众提供数额很少的误工费补贴或物质奖励。实地访谈中，不少基层立法联系点的负责人都对此表示深切的担忧。

(五)社会公众参与方面的挑战

1.参与渠道相对单一，信息可达性不足。除了义乌市基层立法联系点等少数的点位以互联网大数据、社区微信塔群等手段实现了与所直接联系的征询单位、联络站、专家库等的信息交互和实时传播，多数点位的立法信息传播和工作沟通仍以定向征求立法意见为主，全面普遍且固定持续的立法意见收集渠道和宣传手段仍有欠缺。即使在当地人大或者政府官网进行公示，对社会公众而言也往往缺少信息可达性。如此一来，社会知名度不够广泛，群众日常联系松散，公民参与立法的引导机制欠缺，就难以发挥基层立法联系点“民意直通车”“立法直通车”的功能，也容易导致立法意见征集向精英立法滑坡，而普通居民群众参与缺位。

2.参与时长和意见征求质量还需提高。根据访谈调研，部分基层立法联系点对收集意见的处理情况不够明确，征求意见的方式也有待优化，征求意见期间制度执行不严格，使征求意见参与者缺乏充足的研究思考时间，对参与者的法律素养及培训教育不到位，导致征集的意见质量不高、作用不明显。

三、对策建议

基层立法联系点制度诞生于中国特色社会主义民主实践，在经历地方最初的草创阶段后，又被中央纳入总体制度规划，并在习近平总书记于虹桥街道基层立法联系点考察时首次提出“全过程人民民主”后进入创新机制的第三个阶段，即“深化拓展”阶段(24)参见杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，载《公共管理学报》2008年第1期。，成为了中国特色社会主义民主理论创新的重要实践载体。作为新生的社会主义治理机制，基层立法联系点制度如何解决实践中遇到的挑战难题，如何优化现有制度设计，归纳内蕴理论价值已成为重点研究话题。对此，本文提出以下五方面的对策建议。

(一)坚持习近平法治思想引领，彰显基层立法联系点独特价值

价值取向决定着基层立法联系点运行制度的设计及发展方向，运行制度决定着基层立法联系点的运行方式，而运行程序的要求必然体现在价值之中。(25)参见林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，载《学术月刊》2003年第4期。要坚持习近平法治思想的引领，在基层立法联系点制度构建、实践、创新的全部环节贯彻落实全过程人民民主理念，彰显独特制度价值。(26)参见冯雷：《全过程人民民主理念下基层立法联系点的实践探索与制度完善》，载《中国司法》2022年第9期。习近平总书记指出：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”(27)习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《求是》2022年第4期。基层立法联系点制度在实践中必须维护好“原汁原味”的基层立法发声渠道的初衷，让基层人民群众的意见直达中央立法机关，直接参与民主立法决策，实现听民声、知民情、聚民智，提升立法的民主性和科学性。

基层立法联系点制度还应补充过往机制的不足，力求产生“民主增量”，避免制度冗余。在过去的民主立法体系构建中，我国专注于依靠人大代表联系本选区公众、召开座谈会、听证会、论证会征集意见，向有关部门和地方发函征集意见，在网络上公开征询意见等“平面化”的现有制度。(28)参见严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期。但已有不少研究指出，这些方式的参与者主要是专家学者、理论工作者和行政官员。(29)参见李高协、訾晓辉：《建立地方立法联系点之探索》，载《人大研究》2009年第2期。因此，基层立法联系点制度必须广泛征集民众声音，扭转所谓“精英立法”趋势，并作为全过程人民民主的重要一环，深度参与民主治理的全过程全环节，发挥自身独特价值，产生“民主增量”。

(二)明确基层立法联系点的体系定位

要总结试点制度的经验，完善制度体系，避免维持草创时期行先于思、缺少规制的状态。当前，可以通过制定《工作规则》，详细规定相应程序和注意事项，实现“五个明确”。一是要明确法工委与32个国家级基层立法联系点的关系，也就是要明确法工委以何种方式管辖联系点，管辖到何种程度的问题。另外，某些国家级基层立法联系点同时也担任省级和市级的基层立法联系点，对此又该如何进行体系定位和理论阐释，最好有较为明确的规划与指导。二是要明确国家级基层立法联系点与其他基层立法联系点的关系。这既要明确国家级基层立法联系点之间的关系，也要明确国家级基层立法联系点与其他地方级基层立法联系点的关系。三是要明确各基层立法联系点工作职责范围，比如对于法工委下发的草案意见征集工作，是否要向周边行政区征集？又如对于法工委没有下发的草案，联系点是否可以自我征集上报？四是要明确国家级基层立法联系点在立法联系点体系里的定位，即本联系点对哪些类型的法律更有发言权？这不仅是联系点自身应明确并上报的，更是法工委应实地考察和确认的。五是要明确基层立法联系点下接的多元主体的定位。各基层立法联系点为进行立法意见征集工作设立了名称不同、形式各异的联系单位，包括政府机关、街道办事处、村委会、企业和律所等多元主体，而在某些主体下又可能派遣或有原单位兼任的联络员或信息采集人员，再由这些人员去与基层群众联系。因此，在这一层面，第一步是要从设立目的出发，梳理这些主体和基层立法联系点的关系，包括明确立法意见征集工作中参与人员的遴选标准、未被纳入立法意见征求范围的其他主体是否可以主动申请参与等问题；第二步则是要厘清不同层级多元主体间的上下关系，保证群众声音在传递中不失真、不变味。

(三)完善具体工作机制

要从统一和优化运行模式、完善反馈跟进机制、将创新力量融入法治建设三方面完善基层立法联系点的具体工作机制。

第一，要推进运行模式的全国统一优化。完善有效的运行模式是制度长期可持续性建设的重要保障，也是推进制度科学化、规范化的重要举措。一方面，可以跨学科地利用部分信息学、数字化的知识，建立全国适用的统一的信息学优化模型，如依托于数字化平台的五级联动正向反馈运行模式模型(30)参见王运红等：《自然科技资源信息共享与实物服务的互动过程模型研究》，载《科技管理研究》2011年第17期；王志红等：《面向过程的信息交互模型比较及启示》，载《情报学报》2022年第9期。(见图7)。另一方面则可以建立普遍适用的动态运行与静态修整(31)参见姚聪聪：《基层立法联系点运行制度的完善 ——基于22个“国字号”基层立法联系点运行现状分析》，载《人大研究》2022年第12期。的双阶段运行规范，即在接到工作任务后动态开展相关工作和未接到工作时主动开展普法活动、工作会议以及回应基层群众主动提出的立法意见。

图7 基层立法联系点理想状态的五级联动正向反馈运行模式

第二，要完善反馈跟进机制。首先，要建立法工委对各基层立法联系点工作情况的评价机制。这种评价机制不能单纯以基层立法联系点提交的或法工委最终采纳的立法意见数量的多少为指标，以免导致各个点位陷入盲目追求数量而忽视听取人民声音的本质职能的误区。其次，应当建立两次立法意见征集过程间的跟进机制。作为全过程人民民主的重要环节和实现民主立法的具体途径，基层立法联系点的工作机制应将民主协商和民主监督贯穿民主立法的全流程。(32)参见张明军：《全过程人民民主的鲜明特色》，载《光明日报》2022年5月26日，第6版。一方面要让基层立法联系点制度成为一种在决策之前收集意见的立法协商制度，不仅关注群众对立法草案、法律规划的具体意见，还关注群众对法律实施阶段的意见；另一方面要让这一协商的理念贯穿实施和反馈的全过程，发挥基层立法联系点制度民主监督的重要作用，关注法律法规从制定到实施是否符合人民群众的意愿、是否达到了立法决策者的预期。(33)参见周天鸿：《深化基层立法联系点建设：理论预设、现实问题与应对路径》，载《决策与信息》2023年第3期。这一跟进机制既能充分保障人民当家作主、深度持续参与政治生活的权利，又能避免基层立法联系点工作队伍产生上报完收集意见就“躺平”的情况，旨在推动基层立法联系点工作队伍在一次又一次的工作循环中不断提高工作水平，增强专业能力。最后，要建立对基层群众立法意见采纳情况的反馈机制。对于提供立法意见的基层群众，不管是否采纳，都要对其出具采纳情况说明，具体应包括公众意见概述、被采纳情况及采纳与否的理由；对于意见确被采纳的群众，还可酌情发放奖状或证书，激励参与热情，防止群众积极性被一次次的零回复贬抑和消损。(34)参见杨海涛、李梦婷：《基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路——以上海市嘉定工业区管理委员会为例》，载《人大研究》2021年第9期。

第三，则要将创新力量、新兴科技融入法治建设。加快打造线上化立法意见征集通道，推进立法意见征集全流程智能化改造，为信息采集员、联络员配备科技设备，让科学技术助推基层立法联系点制度建设。

(四)凝聚基层立法联系点制度全环节合力

要凝聚从法工委下发草案征集意见任务，到各联系点开展立法意见征集工作，再到各联系点下以基层群众为主的多元主体提交立法意见的全环节合力。在基层立法联系点制度的上游环节，法工委可从立法意见征集草案解读和立法工作队伍培养两个方面用力，为基层立法联系点工作做好保障和助推作用。一方面，法工委可设立常态化机制，向基层立法联系点下发立法草案时配备解释说明：一是要将“法言法语”转化为贴近生活的熟语常语，将立法草案中专业化、学术化的内容和方针进行解读，便于基层立法联系点进行工作；二是要对立法草案进行目的解释和方向解释，让联系点体会、领悟到立法和征集立法意见的精神和目标，并标注出草案中最不明确、最有争议和基层立法联系点所在地最息息相关的要重点修订的内容，让联系点工作有的放矢，避免工作广而不精，泛泛而谈。(35)参见严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期。另一方面，法工委可加强对基层立法联系点工作队伍的指导帮助，综合利用线上培训、常态派遣等多种途径提升各联系点工作人员和下属的信息采集员、联络员等与人民直接接触、密切相关人员的法律素养和专业技能，带动提升群众对基层立法联系点制度的信心和参与的热情。在主体环节，即各基层立法联系点自身所处的环节，各主体应加强交流互鉴，分享实务经验，组织交流学习，互通有无，交换资源，共同构建“以点带面，连点成片”的基层立法联系点大格局。在下游环节，重点则是构建多元主体互动共建的动态化征集网络和层级间有机联系网络，力求让群众声音在传递中不变味、不失真，群众在发声时不困难、有路径，实现基层立法联系点工作效率和质量双向提升。

(五)全面融合基层民主平台，深度贯彻全过程人民民主

要使基层立法联系点制度成为全过程人民民主中血肉相连、不可脱离的环节，则既要扩大本制度在民主立法环节的已有成果，也要深度参与到民主决策、民主协商、民主监督等过程中。

首先，基层立法联系点要积极参与社会治理的重大工作决策。2017年，中共中央办公厅出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向各级人大报告的实施意见》(中办发〔2017〕10 号)的规定文件，为基层立法联系点参与到重大工作决策之中提供了政策上的可能性。在未来，可以让人大常委会接到政府报告的重大决策后委托基层立法联系点向群众征询意见。一方面，使人大常委会能够向地方政府提供更加基层性、群众性的意见；另一方面，也有利于保障这一阶段的民众参与，落实全过程人民民主。事实上，基层立法联系点参与重大工作决策已有实例。(36)《这个基层立法联系点，首次参与区政府重大行政决策意见征询》，载澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13046862，2022年6月8日访问。这样自发的地方做法也验证了此发展方向的可行性和重要意义。当然，是否要将基层立法联系点制度的功能拓展到这一层次，还是建立其他更多的全过程人民民主机制，还需要在实践中检验。

其次，基层立法联系点要加快融合原有的社会治理体制。基层民主是治理体系和治理能力现代化的体系，也具有提升公民民主参与能力、法治水平，丰富公民精神等重要功能。我国基层民主制度分别落实于村委会、居委会和职工代表大会三个平台(37)参见黄卫平：《中国基层民主发展40年》，载《社会科学研究》2018年第6期。，但随着各地方公共治理水平的不断提高，包括地方人大常委会在内的治理主体也开始打造形式更多样的公共事物参与平台。(38)参见徐勇：《基层民主：社会主义民主的基础性工程——改革开放 30 年来中国基层民主的发展》，载《学习与探索》2008年第4期。基层立法联系点制度可以作为丰富民主平台，提高基层治理能力的一个重要补充；反过来看，基层立法联系点制度与社会治理体系相融合，也更有利于征集基层群众立法意见；同时，这也是贯彻全过程人民民主，落实民主决策、民主立法的重要举措。

最后，基层立法联系点要和民主教育基地、法治教育基地建设相辅相成，形成合力，共同推动公民教育体系的发展。从已有模式看，学校对初高中学生的公民教育明显不足，居委会、村委会也没有成熟、完善的体制对青少年进行公民教育。而对基层立法联系点而言，一是制度的基层性、民主性使其具有成为优秀实践基地的潜力和较低的参与门槛；二是可缓解制度运行中人手紧张的现状；三是可以将民主教育的范围扩大到青年大学生，为基层立法联系点制度注入更多活力。事实上，进行普法教育活动本身就是基层立法联系点的工作职能之一，对未成年人保护、教育法等相关领域的立法意见征集，就已经为青少年学生提供了学习和实践的机会。(39)《虹桥街道基层立法联系点走进校园，未成年人保护法意见征询倾听“他们”的声音》，载澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8777067，2020年8月18日访问。

结 语

基层立法联系点贯彻体现全过程人民民主的理念和要求，已经成为在立法中倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主的重要平台和载体，具有助益立法工作、提升国家治理效能的重要意义。(40)参见冯玉军：《高质量立法为良法善治奠基——兼论〈立法法〉再次修改的理由和要点》，载《法学杂志》2022年第6期。对基层立法联系点制度进行深入分析和总结，能够提炼出其内蕴的四重民主与法治逻辑：一是历史延续性逻辑，基层立法联系点的精神思想是中国传统思想中民本思想和古典政法传统中民为邦本思想(41)参见黄文艺、邱滨泽：《论中国古典政法传统》，载《中外法学》2022年第1期。的创新性发展和创造性转化，其诞生体现出贯穿改革开放历史进程的人民群众“首创精神”(42)党的十八届三中全会在总结改革开放历史经验时强调，要坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展。习近平：《在十八届中央政治局第十一次集体学习时的讲话》(2013年12月3日)。，其发展沿袭着人大制度嵌入的历史脉络。二是实质价值性逻辑，基层立法联系点是全过程人民民主的生动实践，根植于中国的国家根本性问题与发展阶段(43)参见张文显：《论中国式法治现代化新道路》，载《中国法学》2022年第1期。，作为承载基层民意的崭新民主形式，有效克服了西方民主重少数轻大众、精英民主与社会参与民主尖锐对立的缺陷。三是现实合理性逻辑，基层立法联系点制度建立了基层人民群众参与立法的有效途径，拓宽了人民直接参与国家立法的深度和广度，保障中央立法能够反映民情、倾听民意、汇聚民智、符合民心，使立法更接地气、更具实效。四是显著功能性逻辑，建立健全的立法项目征集制度和立法前评估制度能够完善法案形成前的民主机制，提升立法质量(44)参见李店标：《地方立法评估指标体系研究》，载《求是学刊》2020年第4期。，基层立法联系点以搭建民意“直通车”的方式，深入挖掘、吸纳、整合基层民意并及时反馈，便于集中立法资源，提高立法质量和效果。