“好”政策何以带来“好”服务?
——基于政府购买社会工作服务政策的量化评估

张 超,张亚利

(1.杭州师范大学 公共管理学院,浙江 杭州 311121;2.华东理工大学 社会与公共管理学院,上海 200237)

一、问题的提出

政府购买社会工作服务是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。2006年中共中央十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”,2012年民政部、财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》,此后中央和地方各级政府出台的一系列购买社会工作服务政策,给公共服务领域带来了一系列变革。此项政策的“初心”在于不断缩小中央提出的加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求与人民群众不断增长的社会服务需求之间的差距。至今政府购买社会工作服务政策实施已满10年,此项政策的初心目标是否实现?政策实施的过程和结果是否经受住了实践的检验?对此进行系统回顾和评估研究具有重要的理论和实践价值。

政策评估是社会政策研究的关键环节。政策评估的一个关键问题是考察“政策究竟带来了什么变化”[1](P.5)。具体而言,社会政策研究以政策的社会含义为研究对象,具体研究如何通过政策的制定与实施把国家、社会的作用纳入个人福利的组合中来。[2]政策评估的出发点是回应,本质则是共同构建。[3](P.96)评估结果既可以检验社会政策方案,也可以为监测社会政策实施过程提供数据支撑。[4](P.174)以往学界的相关研究重点关注“服务端”的政府购买服务项目的实施效果评估,相对忽略“政策端”的文本质量评估和“中间端”的执行过程探讨。对此,本文引入经济学领域常用的PMC指数模型方法对社会政策的文本质量进行量化评估,通过建构“政策质量-行政能力-服务效果”的分析框架探讨高质量社会政策转化为高效社会服务的过程机制,以从源头上回应社会政策研究中“效果偏差”这个经典问题。

二、政府购买中的政策与服务：一个文献回顾

综观已有文献,政府购买服务的相关研究在2013年后随着政策的推进不断升温,在2018年发文量达到高峰,相关研究聚焦以下三个层面。

第一,政府购买社会工作服务政策在多地出现效果偏差。虽然政府购买服务能够充分发挥政府和市场的各自优势,提高服务的供给效率[5],但在初期实践中出现了低成本动机下的道德风险、购买服务的“运动化”、购买程序关系化与购买行为内部化等诸多问题[6]。随着全国各地政府购买社会工作服务政策的快速推进,效果偏差呈现新的特征：一是“专业性不足”(1)参见朱健刚、陈安娜《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》,《社会学研究》,2013年第1期;郑广怀、张若珊《价值理念的本土化：三十年来中国社会工作发展的反思》,《中国研究》,2020年第2期。,无论是北京的“社区管理型的泛社会工作发展模式”还是深圳的“购买社会工作岗位模式”,抑或是上海和广州的“购买社会工作服务模式”都不同程度依附于政府资源,缺乏建立专业威望的能力[7];二是“选择性服务”。由于项目周期限制与专业性不足,社会工作机构往往会有选择性地挑选更容易介入、更“安全”的服务对象和服务领域。[8]选择性服务不仅弱化了社工服务和社工机构的专业性,也容易造成社会工作者的“惯性”思维,导致“形式化服务”盛行。[9]

第二,政策效果偏差的主要原因在于购买过程的不规范以及由此带来的社会工作机构的角色异化。凯特尔把在合同外包方面存在的导致市场失灵的缺陷区分为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。“供给方缺陷”是指向政府提供物品和服务的市场所存在的各种缺陷,如市场被一小股供应商把持,或市场受到额外的成本和效益影响等;“需求方缺陷”指作为买方的政府自身的缺陷,如政府无法克服委托代理关系中的信息不对称问题,或购买受到官僚政治的影响等。[10](P.27)在中国情境中,这两个缺陷有不同的表现。一方面,需求方存在不规范购买：其一,政府是为购买服务而购买,并没有考虑社会最紧迫的需要;其二,政府对与自己有特殊关系的社会组织,即使其缺乏接受委托的能力,但也会优先给予资助;其三,一些政府(团体)部门肥水不流外人田,变相自我购买、自我服务。[11]政府往往从技术治理逻辑出发,把购买服务看作是国家雇佣社会中的一部分成员去照看另一部分成员,并将社会照料置于行政权力管控中。在这一过程中,政府需要的不是来自专业机构的专业人员,而是需要能够彻底贯彻政府意志的行政辅助人员,由此可能造成社工机构的“劳务公司化”。[12]另一方面,作为服务供给方的社工机构存在“身份的合法性焦虑”,尚未获得充分的专业和职业合法性承认[13],难以提供高质量的服务。

第三,实证主义和建构主义的互补和融合成为政策评估的主流范式。实证主义范式以工具理性为主导,强调科学、精确的数据支撑和逻辑辩证,建构主义范式则以价值理性为主导,强调评估中的“行为建构”和“协商共建”等核心元素[14],二者的结合是大势所趋。因此,政府购买公共服务绝对不是一项单纯的交易行为,竞争、效率并不是对其衡量的唯一标准,回应性、效率、经济性、有效性、责任、平等都是管制政府购买公共合同的重要标准。[15](P.61)在范式建构过程中,指标体系评价法成为最常用的评估方法。叶托、胡税根较早运用修正版的德尔菲法和层次分析法探讨建立政府购买社会服务的绩效评估指标。[16]徐家良、许源则将政府购买服务绩效视为公共政策绩效和公共服务绩效的综合体,采取兼顾合法性和有效性的原则设计指标体系。[3]故此,决策制定、过程控制和绩效结果等内容需要进行连续的、动态的评估,通过多个评估主体共同参与的综合性评估机制来确保评估结果的科学性和有效性。[17]

综上所述,已有研究大多从宏观的政社关系视角考察“服务端”的政府购买服务项目的实施效果及其成因,对于作为“政策端”的政策质量研究明显不足,尤其是对政策质量与服务效果之间的过程机制缺乏深度探讨。对此,本文尝试回答以下问题：已有研究反映的服务效果偏差问题是由政策质量还是执行过程引致的?进一步看,在政策质量较高的情况下,“好”政策如何转化为“好”服务?

为回应上述问题,本文采用“量主质辅”的政策评估策略,首先通过政策文本挖掘技术建立指标评价体系,运用PMC指数模型评价政策质量;其次结合已有文献中反映的政策效果问题,对政策质量与实施效果的联动机制进行探索性分析,借以考察政策转化为服务的过程机制;最后针对政策转化过程提出优化建议。

三、政府购买社会工作服务政策质量评估：基于PMC指数模型的分析

(一)PMC指数模型及其应用

PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型(PMC-Index)是鲁伊斯·埃斯特拉达(Ruiz Estrada)提出的一种新型政策评估方法,包括建立多投入产出表、设置变量参数、PMC指数计算等通用步骤,最初应用于经济政策评估。[18]张永安等国内学者将之引入[19],通过文本挖掘提取变量,对新能源汽车补贴政策进行量化评价[20]。此后,由于PMC指数模型具有变量设置全面、可以直观测量政策内部一致性水平和优劣势、同时实现单一指标评价和多维度评价等优势,其与文本挖掘相结合的方法在政策评估研究中得到广泛运用,逐步成为国内外政策评价的前沿方法。(2)参见胡春艳、张莲明《“好”政策的执行效果也好吗?——基于容错纠错政策的实证检验》,《公共行政评论》,2021年第3期;封铁英、南妍《公共危机治理中社会保障应急政策评价与优化——基于PMC指数模型》,《北京理工大学学报(社会科学版)》,2021年第5期。本文选用PMC指数模型,即是为了发挥其方法优势,在科学建构评估指标体系基础上检验政策内部的一致性水平,以科学评价政策质量水平。

(二)评估标准体系建构

1.数据来源与筛选

本文以“政府购买服务”“社会工作服务”“社会服务项目”“服务评估”等关键词在北大法宝、政策网、国务院及其各部委、各地政府网等官网上进行检索,将重复性文件进行合并处理,得到75份有效政策文件。(3)限于篇幅,此处省略75份政策列表,如需要请联系作者。筛选标准为：一是延续性,纳入从2012年至今的相关政策;二是地域性,政策文件涉及我国东、中、西部不同地域;三是系统性,所选政策包括政府购买服务及其配套政策。

2.变量提取与指标体系建构

本文将上述75份政策文件导入ROSTCM6.0软件,通过文件合并、分词和高频词处理等步骤,同时剔除“落实”“应当”等干扰性词汇,最终选出前300个高频词汇,整理的有效词汇及词频统计表见表1(篇幅所限,本文仅展示前60个)。

表1 有效词汇及词频统计(前60个)

变量提取和指标体系建构是PMC指数模型运算的关键环节。本文参照鲁伊斯·埃斯特拉达提出的政策评价模型和张永安、郄海拓等对PMC指数模型的修订[21],在对300个高频词进行两级编码和政策文本挖掘的基础上提取变量和建构指标体系。

首先,通过Nvivo12软件对300个高频词进行初级编码,结合相关文献和政策文本内容提取了“核心性”等17个二级变量。根据政府购买社会工作服务政策的特性,变量提取以事实标准为主、价值标准为辅,即主要通过核心变量对社会政策方案进行事实分析,同时也设置了“服务满足”和“重点人群”等相关变量用来衡量社会政策中农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众等重点困弱人群的服务需求满足状况,对政策方案进行价值评价。

其次,对17个二级变量进行二级编码,形成政策主体、政策客体、政策功能、政策内容和政策工具5个一级变量。具体包括：第一,“核心性”与“联动性”两个二级变量构成“政策主体”一级变量。作为政府购买社会工作服务的政策主体,民政部门和财政部门是核心部门,其他相关部门是联动部门。核心性用以评价两部门的主体地位,联动性用以评价是否涉及核心部门与其他部门的合作。第二,“精准性”与“基层性”两个二级变量构成“政策客体”一级变量,包括基层政府和社会工作机构。精准性体现在是否能明确定位,基层性体现在是否聚焦基层政府、基层组织或城乡社区。第三,“政府改革”等5个二级变量构成“政策功能”一级变量,包括促进社会工作人才队伍建设、支持社会工作机构发展、满足重点人群的多元化服务、促进政府部门自身改革和职能转移等。第四,“管理办法”等4个二级变量构成了“政策内容”一级变量,包括购买办法、发展规划、组织培育和重点服务人群。政策功能和政策内容指标均考察是否围绕城市对象个性化、多样化的社会服务需求。第五,市场性工具等4个二级变量构成了“政策工具”一级变量。[22](P.158)

最后,根据社会政策评估的必要性、有效性与可行性等三项核心标准[23](P.178),本文参照已有研究中的指标设计,增设了政策级别、政策性质、政策时效、政策公开与政策评价等5项一级指标,以评估相关异质性变量对PMC指数模型的影响。由于高频词的限制,以上指标难以从政策文本中直接提取,需要结合政策背景进行评估判断。例如,政策级别需要结合发文部门的级别判断,政策性质需要综合评价。据此建立的评估指标体系如表2所示。

表2 政府购买社会工作服务政策评估指标体系

(三)基于PMC指数模型的量化评估

1.选取评估样本

本文从75份政策文件中,按照20%比例遴选出15项政策文本作为评估样本(见表3)。遴选标准为：第一,政策级别。兼顾国家级、省级、地市级三个层次,包括国家级5项、省级7项、地市级3项。第二,时间跨度。为测量政策创新扩展和动态调整效果,时间跨度涵盖2012年至今仍有效的政策。第三,实施区域。覆盖全国各地区,包括全国性政策5项,东部3项,中部3项,西部4项。

表3 政策评估15份样本表

2.计算PMC指数

PMC指数模型计算按以下步骤进行：第一步,按照公式(1)和(2),根据指标体系对样本政策的二级变量进行评估和赋值,构建多投入-产出表(4)限于篇幅,此处省略政策多投入-产出表,如需要请联系作者。,使用二进制0与1平衡所有变量,所有变量服从[0,1]分布。只有当指标内容在政策文本中被清晰描述且占有一定篇幅时,才会给予相应赋值。第二步,依据公式(3)计算各样本政策的一级变量值。其中,Xt表示一级变量,Xt：j表示二级变量,n和T表示一级变量中二级变量的个数。第三步,依据公式(4)将各样本政策的一级变量值加总计算出PMC指数,并划分质量等次。

X～N[0,1]

(1)

X={XR：[0v1]}

(2)

(3)

(4)

本文通过PMC指数分值对政策质量作出评价,根据埃斯特拉达的评价标准,借鉴国内研究成果,将政策等级划分为五等：指数0.00-2.99为“不良”,3.00-4.99为“可接受”,5.00-6.99为“良好”,7.00-8.99为“优秀”,9.00-10.00为“完美”,得出样本政策PMC指数表(见表4)。

表4 样本政策PMC指数表

(四)评估结论：“好”政策的执行过程尚有优化空间

由表4的比较分析可以看出15项样本政策的PMC指数特征。15项政策中14项为“优秀”,1项为“良好”,PMC指数均值为7.85。虽然没有达到“完美”标准,但总体上都属于优等的“好”政策。从一级指标变量PMC值看,15项样本政策在政策性质X1、政策公开X4、政策主体X5和政策评价X10等4项指标上均获得“满分”,说明样本政策普遍具有多元性、公开性、科学性等特征,政策目标和主体责任部门定位精准,政策主体较好地体现了“部门联动性”,政府购买社会工作服务的政策设计逐步改变了民政部门“剃头担子一头热”局面,从单部门设计向多部门协同设计和组团购买服务转变。此类部门联动协同购买服务的政策近年来已在广东等地的服务实践中获得了积极效果。

15项政策的PMC指数由高到低排序为P1>P3>P11=P14>P2>P15>P5=P7>P8=P13>P4=P10=P12>P6>P9。由于P1到P15是按照发布年份排序的,理论上讲,随着政府购买服务的推进,后续出台的政策都应在前面政策的基础上进行调整和优化。然而,从评估结果看,后续政策并没有比前面出台的政策质量更高,部分政策质量反而出现了不同程度的下降。这说明相关政策的动态调整尚有优化空间,各地政府应注重政策的推广学习和创新联动。同时,从单项指标评估和多维比较看,社会政策的“社会性”功能等过程指标的实现仍有局限,下面将对此进行具体分析。

四、从“好”政策到“好”服务：社会行政能力视角的分析

(一)“好”政策转化为“好”服务的影响变量

从单项指标分析看,虽然政府购买社会工作服务政策在总体上属于高质量的“好”政策,但10个一级指标中仍有4个一级指标低于均值0.78,尤其是“政策功能”指标是相对的弱项,“满足重点人群的公共服务需求”“明确体现人才队伍建设”和“支持社会服务机构发展”等功能未能充分发挥。

从优秀组和良好组的指标比较来看,二者在政策客体、政策功能和政策工具等几项指标上的差异相对较大。具体来说,良好组P9在政策客体(X6)中缺少“基层性”,没有体现基层政府和城乡社区;在政策功能(X7)中没有涉及促进专业发展与人才队伍建设、机构发展以及项目评估,失分最多;在政策工具(X9)中缺少市场性工具和社会性工具。这些都说明政策转化为服务的过程变量存在问题,最终影响了政策转化为服务的绩效。

从政策级别比较看,从中央政策到地方政策,政策质量水平出现了一定程度的“衰减”(见表5)。国家级政策、省级政策、地市级政策的PMC指数均值分别为8.09、7.84和7.49,国家级政策指数>省级政策指数>地市级政策指数。虽然单项政策区别不明显,但总体均值有一定差异。具体而言,地市级政策的“基层性”和“社会性”等指标表现偏弱：政策客体没有凸显“基层性”;政策功能和政策内容没有凸显重点人群服务;在政策工具运用中没有充分重视志愿服务、公众参与、社区治理等社会性工具。

表5 政策级别评估比较表

从地域比较看,政策质量无明显差异,全国性政策和东、中、西部政策在质量方面大体接近,都具有较高水准(表略)。综合而言,已有研究中显示的各地政府购买社会工作服务政策的实施效果的差异,主要原因不在于政策文本的质量高低,而在于政策功能与政策工具等过程指标的实现程度。

(二)“好”政策与“好”服务之间：“社会行政能力”的催化作用

从政策实施过程看,一项社会政策从问题确认到落地实施,需要经过议程设置、政策形成、政策制定、政策执行和政策评估等5个环节。[24](P.12)在政府购买社会工作服务过程中,议程设置、政策形成和政策制定主要关乎政策质量,政策执行则主要是通过社会行政。社会行政是实施社会政策的行动,是将社会政策转化为具体的社会工作服务的过程。[25](P.30)这一过程既包括政府作为服务购买方进行政策制定和行政管理的宏观行政,也包括社会工作机构作为服务承接方进行机构管理和社会服务项目管理的微观行政。因此,社会行政能力是隐含其中的中介变量,社会行政能力是指包括政策智慧、分析能力和管理技能在内的一系列行政能力要素,是关乎政策执行过程是否顺畅并达成预期目标的核心要素。

从社会行政能力视角看,当前政府购买服务中的效果偏差问题,主要原因在于政府部门和社会工作机构之间围绕服务供给所生成的社会行政能力较弱。对于处于主导地位的政府购买方而言,如果政府缺乏互为主体性的思维,把专业社会工作当作工具,例如把社会工作专业人员当作志愿者,把社会工作当作维稳的工具,社会工作事业也不会在那个地区健康、有序地发展起来。[26]对于处于依赖地位的服务提供方而言,如果社会工作机构的项目管理不是为提供专业服务,而是为了汲取资源[12],则其服务能力及效果会不可避免地出现“悬浮”。因此,政社互动塑造的社会行政能力在高质量政策转化为高效服务过程中具有重要的催化作用,好政策只有通过强有力的社会行政能力的推动,才可能指向高效的社会服务。

(三)“好”政策转化为“好”服务的理想类型

如前所述,虽然相关政策总体质量较高,但政策实践中仍出现了如服务形式化、内卷化等效果偏差问题,好政策未能充分地转化为好服务,具有催化功能的社会行政能力是连接社会政策和社会服务的关键环节。为此,以社会政策质量和社会行政能力两个变量为依据,则可形成社会政策转化为社会服务的理想类型框架(见图1)。

图1 社会政策转化为社会服务的理想类型

图1显示了社会政策质量、社会行政能力和社会服务效果三者之间的联动机制。在政策质量与社会行政能力的交互作用下,政府购买社会工作服务的效果会呈现四种不同的理想类型：在“政策质量高”和“社会行政能力强”兼备的条件下,“好”政策才能转化为“精准型”服务(T1型);政策质量高,但行政能力弱,导致好政策难以落地,形成“悬浮型”服务(T2型)。“好”政策是“好”服务的前提,如果政策质量低,则无论行政能力如何,都会导向“差”服务。政策质量低、行政能力弱,形成“停滞型”服务(T3型);政策质量低、行政能力强,则会形成“无效型”服务(T4型)。据此,以往研究中的政策效果偏差问题,可归结为因“政策质量高、行政能力弱”而形成的“悬浮型”服务,弱行政能力导致好政策难以落地是其主要症结所在。好政策转化为好服务,不仅需要高质量的社会政策,同时需要较强的社会行政能力贯穿执行过程。

五、结论与启示

本文通过综合评估发现,社会政策质量和社会行政能力都对政策转化为服务具有重要影响。在当前政府购买社会工作服务的政策质量不断优化的情况下,经由政社互动型塑的社会行政能力是关键影响因素,应将社会行政能力建设作为重要政策工具。

第一,在推进“放管服”改革进程中注重优化中央到地方政府的宏观社会行政能力。加快推行从中央到地方去中心化的权力下放,中央政府担任协调者的角色,掌控政策制定、监督执行、设置和实施基本的政策标准、提供技术协作,并为地方政府的政策能力建设提供有效激励。[24](P.124)倡导基层政府和社会工作机构发展合作共治型的社会行政模式。基层政府宜重视政策的学习借鉴和动态调整,吸收社会工作实务领域在地化的实践智慧,根据服务实践中反馈的问题,及时完善和修订政策。

第二,通过主体性的实践建构和专业能力建设提升社会工作机构的微观社会行政能力。以建设不可替代性和资源多元化为核心目标[12],发挥社会工作在政府购买政策制定中的专业引领作用,充分消化政府购买社会工作服务的制度红利,围绕社会承认与政府部门而开展活动和互动、促进共识形成、使社会工作落地和制度化[26],从而筑牢政治和社会合法性基础。

第三,在政策实践和研究中重视社会政策的“过程-能力”视角和“社会性”特征。[27]一方面,在多方需求动态平衡基础上优化政策到服务的落地机制,在政策执行过程中将如何合作视为最为重要的议题,并充分考虑各个利益相关方的合作需求,彻底明白他们的利益、资源和感知。[10](P.131)尤其应坚守政策初心,注重发挥社会政策的“发展”功能,加强社会行政过程对于困弱群体需求回应和社会保护,围绕“国家、社会组织、公民个人如何通过协同达成社会自我保护过程”[28],使困弱群体的服务可及性和获得感最大化。另一方面,在研究范式上整合实证主义与建构主义,在研究议题上整合社会政策评估与社会服务评估,将提升社会行政能力、改进政策结构、加强社会政策实施的科学性和参与性、关注社会政策的社会性效果作为优先课题,以推动建立中国特色的社会政策理论和实践模式。