数据赋能与多元共治:基于大数据应用的乡村治理现代化研究

陈 灏,钟锦宸,林润田

(1.福建商学院 金融学院,福建 福州 350016;2.福建师范大学 a.马克思主义学院,b.经济学院,福建 福州 350117)

“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新”[1],是现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署。作为国家治理的基石,乡村治理直接关系着国家治理现代化目标的实现。近年来,我国乡村治理在总体上呈现出乡镇政府、村两委、乡村社会组织、村民等多元主体共同参与治理的发展趋势[2],进入了政党中心统合、国家治理下沉、服务能力扩展、村治复合治理的“多元共治”阶段[3]。乡村治理场域内多元主体的共同在场已然成为共识,但当前乡村治理仍存在多元主体信息不对称、功能发挥不到位等问题[4],与“治理有效”的目标之间存在一定差距。虽然不乏研究者从治理机制[5]、行政化[6]等角度切入,分析既有症结并进行有益阐释,以期探寻因应之策,但仍对乡村多元共治的技术性问题有所忽视。必须关注的是,得益于数字信息技术的快速发展,以大数据应用为基础,发扬数据赋能优势,提升多元共治能力,正成为乡村治理现代化的必然选择。而如何精准对接乡村多元共治的迫切需求,拓展大数据应用的正面溢出效应,兼顾规避数字技术的潜在风险,则是亟须阐释的重要现实命题。因此,构建“数据赋能-多元共治”的理论分析框架,探讨大数据应用驱动乡村多元共治的价值意蕴,剖析其运行过程中面临的现实挑战,提出优化策略,将有助于推动乡村治理现代化不断走向深入。

一、理论基础与分析框架

大数据应用驱动乡村治理创新、促进治理范式现代化转型,需要及时完善治理理念。综合数字治理理论和协同治理理论,构建“数据赋能-多元共治”的分析框架,能够为大数据驱动乡村多元共治范式的转变提供理念指引。

(一)数字治理理论

数字治理理论强调应用前沿信息技术辅助公共治理,在组织层面突出多元主体的重新整合,在运行层面突出以需求为导向的整体主义,在技术层面突出治理的数字化运作[7]。数字治理顺应的是治理数字化改革的逻辑,其核心仍是“有效治理”而非“数字技术”。英国学者帕特里克·敦利威(Patrick Dunleavy)是数字治理理论的重要奠基人,他对公共治理领域中的大数据技术应用给予高度关注,尤其重视数字技术对组织制度、组织人员和组织文化的“辅助作用”,主张数字技术不能“喧宾夺主”,因为纯粹的数字技术是“无情”的,它虽然关键,但制度、组织人员才是数字治理改革得以实现的基本条件和保障[8]。数字治理理论既对多元治理主体的协同合作加以明确,又对公共治理所需大数据信息的精准应用加以强调,在当前我国的治理现代化进程中显现出了强烈的现实解释力。相较于传统治理,数字治理对社会网络化逻辑(networking logic)的把握更加深刻[9]。也就是说,不能将数字治理视为“信息技术决定论”导向下大数据应用与治理主体的机械拼接,而应将其看作多元治理主体联结而成的“数字化治理共同体”[10]。在中国乡村治理的背景下,数字治理理论的实践意味着通过大数据等先进技术推动农业现代化和乡村振兴。例如,一些地区实施了基于大数据的智能农业系统,该系统整合土壤湿度、气候变化和作物生长模式数据,通过高度精准的分析实现灌溉优化和病虫害管理。这一措施不仅显著提升了农作物的产量和质量,同时也减少了农业资源的浪费,展示了数据驱动的农业管理在提高效率和可持续性方面的潜力。在社区治理方面,数字化平台的应用,如基于移动互联网的村民意见反馈系统,有效增强了政府决策的透明度和民主参与程度。这种平台为村民提供了表达关切和参与决策的渠道,从而增强了治理过程的包容性和响应性。此外,数字技术在教育和医疗服务领域的应用也值得关注。远程教育平台和在线医疗咨询服务在一定程度上解决了乡村地区教育资源和医疗服务不足的问题,缩小了城乡在这些基本公共服务领域的差距。这些案例表明,数字化工具和平台在提升乡村治理效能、增强服务可及性方面发挥了重要作用。

(二)协同治理理论

协同学(Synergy Theory)的创立者赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)提出,系统表现出的整体性源于其各级子系统间的协同作用[11]。在此基础上,美国行政科学院院士柯克·埃默森(Kirk Emerson)等人发展了协同治理的理论架构。他们将与协同治理密切相关的领域(如跨部门协同、网络治理等)融合,形成了“协同治理体系”(Collaborative Governance Regime)的概念[12]。简而言之,协同治理理论强调异质性主体通过竞争与协作共同处理复杂的公共治理事务,以实现预设目标和产生超越单一效应的协同效益。其理论核心涵盖了不同参与主体的协作、组织结构的调整、基于共识原则的自组织方式等要素[13]。由此,协同治理理论的联结协作属性为不同治理主体提供了指引,帮助他们在挖掘自身优势的基础上构建协同治理模式,实现网络式全方位治理。与传统治理相比,协同治理更注重整合和集中逻辑。在中国乡村多元共治实践中,政府、企业、乡村社会组织及村民之间的合作对解决治理挑战至关重要。例如,环境保护项目中的协作机制体现了这些主体间的复合型合作。政府不仅通过政策和财政支持提供方向性引导,还确保项目与更广泛的乡村振兴战略相协调。乡村社会组织在此过程中发挥着项目规划和执行的关键作用,利用对地方特有环境和文化的深入了解,确保项目的实际适用性和社区接受度。而村民的直接参与,如垃圾分类和水资源保护等活动,不仅提高了项目的执行效率,也增强了他们在环境治理中的自主性和自觉性。这可以被理解为体现了协同治理理论中强调的自组织和共识原则。在乡村旅游和特色农产品开发项目中,政府通过提供政策引导和资金支持,使乡村当地企业或村民成为项目的直接受益者和参与者,不仅参与产品的开发和旅游服务的提供,还致力于经济多样性的提升和当地文化遗产的保护。协同治理理论认为,通过多主体的合作可以增强社区凝聚力。在这个例子中,合作机制的建立和执行,不仅提升了村民的经济福祉,还加强了他们对乡村治理共同体的价值认同,这是协同治理追求的一个重要结果。

(三)“数据赋能-多元共治”分析框架

“理论在一个国家实现的程度,总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”[14]近年来,学术界结合我国治理实际,围绕数字治理理论与协同治理理论的现实指导意义,作出了大量学理阐释与论述。

关于数字治理理论。目前对数字治理下公共治理模式的研究主要集中在四个方面。一是决策能力的提升,张楠提出多形态的公共衍生大数据能够促进政府的有效决策[15]。二是监管能力的提升,赵景华等通过对案例的经验研究,肯定了利用大数据创新监管方式的积极探索[16]。三是服务能力的提升,陶国根认为大数据应用在促进政府公共服务创新发展的过程中具有可观前景[17]。四是应急处置能力的提升,刘翔指出大数据技术的合理利用是城市公共危机案例库建设的核心环节[18]。

关于协同治理理论。在国家治理层面,于江和魏崇辉指出,党领导下的多元主体协同治理是当代中国国家治理现代化的重要内涵,应当进一步梳理政府、社会与公民之间的协同治理关系[19]。韩文龙和周文结合公共卫生应急管理的现实背景,认为应发挥政府、市场和社会多主体的协同作用,持续健全和完善“成体系、大格局和协作性”的国家公共卫生应急管理的协同治理体系[20]。在基层治理层面,吴素雄和吴艳以温州社区公共服务为例,主张在社区治理中建立跨单位、跨界别的协同治理体系后,持续开展社区治理工作者的教育培训,为基层协同治理丰富人才储备[21]。孙莹通过对四川省某县脱贫振兴案例的研究,提出唯有注重多元社会治理主体的制度保障,不断完善基层治理的法治保障,才能够向基层治理现代化的发展目标逐步靠拢[22]。

笔者认为,有必要将数字治理理论和协同治理理论结合起来,应对乡村治理的复杂性。现有文献对数字治理的赋能效应以及协同治理的辐射功效展开了多方面的探讨,但缺乏一个系统思维框架将两者的合理内核相互融合,用以指引当前我国治理现代化的理论分析与实践探索。特别是现有文献的探讨主要集中在城市治理及社区治理等领域,对于如何在乡村治理中系统发挥数字治理与协同治理的积极作用涉及较少,亟须有益的理论补充。从有关政策文件来看,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,要实施数字乡村战略,做好整体规划设计,做好协同配合,形成乡村振兴工作合力。可以将之视为乡村振兴背景下乡村治理现代化高质量发展的远景规划,这为我们提供了一个基本的政策框架。

综上,当我们将这些理论应用于乡村治理的具体场景时,就出现了将理论概念转化为更具体、适用性更强的治理模式的需求。概言之,将“数字治理”具体化为“数据赋能”,体现了从技术导向到策略导向的转变。数字治理的初期更多关注技术的应用和它带来的直接改变。数据赋能则是一种策略导向,关注将技术的应用转化为具体的治理策略和行动[23]。它更重视数据赋予决策者更强大的治理能力,以期通过数据洞察来制定更有效的政策和干预措施。将“协同治理”具体化为“多元共治”,体现了参与协调到共同决策的转变。在协同治理模式中,各治理主体协调行动以实现共同目标,多元共治则更进一步强调各参与方在决策过程中的平等和共享权力,共同参与决策,共同承担责任[24]。因此,基于乡村治理现代化制度情境和现实运作,本研究提出了“数据赋能-多元共治”分析框架(见图1)。在这个框架中,“数据赋能”部分强调对海量数据的汇集、挖掘、共享与分析的重要性,旨在通过数据驱动的方式优化乡村治理决策过程。而“多元共治”部分则关注如何通过乡镇政府的规划与设计、村两委的政策执行、乡村社会组织的辅助支持以及村民的积极参与,共同推动乡村治理实现高效化和精准化。

图1 “数据赋能-多元共治”分析框架

二、大数据应用驱动乡村多元共治的价值意蕴

治理现代化的发展趋势是高效、协同以及精准[25]。合理应用大数据,可从技术的角度促使乡村多元共治逐渐改善治理主体参与不足的“主体困境”、治理合力难以形成的“合作困境”、治理机制尚待完善的“制度困境”[26],推动乡村多元共治的现代化发展。因此,大数据应用驱动乡村多元共治至少在如下三个层面呈现出独特的价值意蕴。

(一)高效化:驱动乡村多元共治从各自为战转向流程再造

多元共治不能各自为战,需要形成合力。跨地域、跨层级的数据互动是促进多元治理主体高效合作的重要方式。一方面,大数据的跨地域应用可以缩小多元共治的信息差异。当前,在乡村社会治理中部分乡镇政府作为资源优势方惯用传统行政方式,信息公开程度较低,致使多元主体之间信息不对称,一些村干部“私吞”部分信息,利用自身信息获取优势“内部消化”公共资源的情况也时有发生,这阻碍了乡村多元共治的健康发展。而乡村多元共治中的大数据应用能够以高效的线上数据采集和处理,完成跨地域信息的聚合分析和及时反馈,其中乡村治理的数字化信息也借助大数据技术的跨地域传递、低边际成本,增加了乡村治理的多元主体公平享有信息资源的机会。同时,信息共享范围和数量的扩大,也将使相关基层治理主体的信息资源数据库互联互通成为可能,统筹管理和综合利用跨地域资源可以减少乡村治理资源闲置、浪费和重复建设。另一方面,大数据的跨层级应用可以拓宽多元共治的参与渠道。在我国部分乡村中,多元共治的沟通与交流渠道受限造成普通村民缺乏参与公共事务的积极性。大数据应用的效用发挥使数据开放平台、交互平台等成为实现乡村共治的渠道载体,能够增强治理主体间的协作与配合,精简层级与改进分工[27],进一步织密治理主体网络。在此过程中,地理位置不同的治理主体被拉入同一“数据空间”,将方便各治理主体间及时进行沟通协调,基层治理部门得以改善与村民、乡村社会组织之间的合作关系,很大程度上提升参与结果的可接受性和政策执行的顺畅性。过去的单一垂直的治理方式,将朝着合作共治的方式发展。例如,社保、民政等部门可在数据平台内展开协作,与村民进行点对点的沟通交流,缩短问题解决周期,避免各自为战的孤立局面,更好形成乡村治理合力。

(二)协同化:驱动乡村多元共治从分散治理转向协同治理

所谓“分散治理”,是指虽然当前多元主体对乡村治理各有某种程度的参与,但在参与行动中缺乏协调性,在资源投放上缺乏整合性,导致在参与成效上未能形成合力。而通过数据共享、数据分析和数据挖掘,大数据应用将赋予乡村多元主体更大的治理参与效力,驱动乡村多元共治从分散治理转向各参与主体有序合作的协同治理。在数据赋能“共商-共建-共享”的全治理主体方面,首先是“共商”,借助“点对点、端到端”的有效数据传送,将常态化的公共事务协商、制度化的政策信息分享“互嵌互补”,构建线上“说、议、办、评”的常态机制,为乡村多元治理主体更新议事渠道,一定程度上可以缓解乡村多元共治协商不便、资讯闭塞的问题,形成“网格-线上-现场”共商的有机结合。其次是“共建”,通过数据资源的跨场景应用,带来实际利益、满足现实需要的大数据技术,将增强基层公务人员与村民利用数字技术的共治意愿,以及政府、社会、企业等主体共同发力维护数字治理渠道的共建意识。最后是“共享”,通过数字平台为村民各类诉求的有效表达提供智慧化技术手段,降低村民参与治理的门槛,助力政府治理与村民自治良性互动的协同治理。在数据赋能“自治-德治-法治”的全治理过程方面,通过大数据技术赋能和赋权,建立人与人、人与物、人与组织的有效连接,更好实现基层多元治理主体的全面联系、联动,提升乡村多元共治进程的可预见性、治理流程的可协调性、治理主体的可参与性,改善乡村“自治”与“法治”能力。例如,在某些村镇推行的“乡村眼云共治”模式中[28],“乡村眼”是前端现有监控点位的实时监控,“云”是获取大数据后的节点分析,实现了大数据应用与“微域自治”管理相结合。同时,借助对“乡贤能人”数据库的建设、对“以德治村”理念的云端学习与践行,引入了促进乡风文明的“源头活水”,有效提升了乡村“德治”能力。

(三)精准化:驱动乡村多元共治从基于经验转向基于数据

在乡村多元共治实践中,公共事务本身的复杂性与日俱增,传统“基于经验”的决策模式已经难以应对时代挑战。大数据广泛的信息来源、强大的归纳推演能力以及精准的预测演练模型,能够有效助力乡村多元共治“基于数据”合理决策的制定。同时,大数据应用使多元共治的主体依托“云端”紧密联结,合理分配治理事务,不断增强乡村公共服务能力。一方面,“数据+预测分析”促进多元共治的决策更加科学。规范完善决策方式,增强决策的科学性是乡村多元共治的现实需求,而合理决策的生成依赖长时间、大范围内采集到的高质量数据。当前,乡村多元共治的决策方式倾向于“事后被动应对”,难以做到“事前提前预判”。各类主体作出的决策不确定甚至相互冲突,使得乡村矛盾纠纷、突发事件往往已经造成了实际损失,而多元主体的合理诉求却无法得到充分关切和保障。大数据赋能乡村多元共治可以及时、精确地汇聚各类涉及村民生活、农业环境、福利政策、市场信息、人口变化以及紧急事件等多方面的全样本数据,为乡村多元共治决策的“前瞻预判”提供完善的数据支撑。另一方面,“数据+云端联结”促进多元共治的运行更加有效。乡村多元共治的主要事务可以细分为民生类事务和行政类事务,前者关涉村民的切身利益,更加强调灵活性,而后者要求行政体制机制的有效衔接,更加强调规范性。基于此,大数据技术推动“云、网、端”加速融合,既为多元主体提供了联结互动的平台,又可以对汇集的丰富治理数据加以识别、判断,给出分析结论和有价资讯,探明治理数据与反映公共事务两者间的关联,有助于公共事务向各类主体的精准推送与分配。同时,依托“数字服务网点”,乡村治理中的部分事务受理程序可以被精简为“云端办理”,进一步提高办事效率,缩短政务办理与村民诉求之间的距离,提升村民对于公共服务的满意度与获得感。可以说,大数据技术赋能乡村多元共治,将推动乡村多元共治的公共事务从“粗放覆盖”向“精准对接”转变。

三、大数据应用驱动乡村多元共治的现实挑战

从整体上看,以大数据应用助力乡村多元共治提质增效虽然是发展趋势,但从具体治理过程的“前-中-后”三维视角来看,当前和今后一段时期,大数据应用驱动乡村多元共治仍面临着保障支撑需要强化、统筹协调需要深化、监管规制需要细化等突出问题。

(一)前搁置:乡村多元共治的大数据保障支撑需要强化

大数据应用为乡村多元共治奠定了坚实的技术基础,但在一定程度上也日益显露出其技术特性与乡村治理实际环境的适配性问题。一是乡村数据治理思维有待提升。在个体维度上,在经济发展水平较高的地区,村民更加熟悉数字技术,能够更主动地参与数字治理。而在经济欠发达地区,村民缺乏必要的数字技能和资源,导致他们有时只是承担被动数据供给者的身份,缺乏数字治理参与的主动性,有悖于多元主体协同治理的理念要求。此外,受当地教育水平和技术支持的影响,部分乡村治理工作者尚未完全转变旧的治理思维,对乡村多元共治的大数据改革抱持“消极应付”的态度,表现为数据收集意愿不足、数据分析能力欠缺等。在组织维度上,数据应用场景的建设通常由各个部门分散式实施。这种分散式的实施方式使得乡村多元共治的大数据改革难以按照“一张蓝图”进行推进和落实。由于各部门之间的数据标准和流程存在差异,导致数据整合和共享存在困难,从而影响了大数据改革的整体效果。二是乡村信息基础设施略显薄弱。信息基础设施对乡村地区的数据采集效率、数据处理能力起到根本的保障作用[29]。但是,信息基础设施的建设水平在不同地区差距明显。发达地区拥有更完善的网络覆盖和数据处理能力,而部分乡村的基础设施与技术储备较为薄弱,导致“数字鸿沟”无法在短期内消除。这种差异不仅体现在网络覆盖上,还表现在数据处理能力上。发达地区的网络设施先进,数据处理能力强大,能够快速、准确地处理大量的信息。而部分乡村地区数据处理能力有限,无法满足复杂治理场景中对信息处理的需求。据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》,截至2022年6月,全国城市区域网络覆盖度达到82.9%,而乡村区域网络覆盖度仅为58.8%[30],这是乡村信息基础设施建设不足、城乡及区际数字资源差异的显著体现。三是乡村数据人才队伍建设滞后。大数据技术在乡村多元共治中的有效利用,需要多层次、多领域的专业数据人才。经济发达地区通常有更多的高等教育机构、研究机构和科技公司,提供更多的培训和学习机会,以及更好的职业发展前景。相比之下,经济欠发达地区则面临人才短缺问题。由于缺乏政策保障体系与长效激励机制,这些地区的数据人才往往无法获得足够的支持和培训,也缺乏职业发展的机会。此外,教育资源的匮乏也使得这些地区难以培养出足够的数据人才,进一步加剧了人才短缺的问题,各类数据人才“难培、难引、难留”的问题尤为突出。同时,乡村大数据应用缺乏“示范引领”者,即能够运用数字技术提升乡村多元共治效率的引领性人才,难以发挥人才队伍的“头雁”效应。

(二)中梗阻:乡村多元共治的大数据统筹协调需要深化

促进治理数据的融合、交换及流通,是提升协同治理实效的有效途径,而乡村多元共治实际运行过程中的诸多制约性障碍,则使得海量治理数据难以得到有效统筹协调。一是存在大数据应用供给不足的“信息缺失”问题。数字资源分散,“天-空-地”一体化数据获取能力不强、覆盖率低,乡村数据要素效用挖掘仍然具有硬性制约,有些乡村大数据采集站点依旧没有解决数据汇总不完全、处理低效率的既有问题。特别是在乡村多元共治数据服务的“最后一百米”,一般无法满足直接与中小农户合作的基层涉农服务企业的农业大数据算法优化和大数据全效采集等现实需求。二是存在大数据应用效度不高的“信息受限”问题。目前,大数据平台在乡村多元共治中的利用率不高,涉及乡村经济社会各领域的“广面向”大数据平台尚未形成。缺乏集政策宣传、网上村务、惠民服务、资源共享和大数据分析等功能于一体,聚合乡村经营、乡村环境等版块的网络信息系统。此外,乡村数据传输的“壁垒”有待突破,个别个体或组织固守“于我有利、数据独占”的原则,难以满足乡村多元共治的大数据应用需求。三是存在大数据应用流通不畅的“信息孤岛”问题。数据的高效利用建立在数据聚合、传输、分析、共享的前提之下[31]。乡村地区的大数据整合平台以及各类辅助平台的缺失,导致各产业、各部门的双向数据传送面临困难,在协同的层面阻碍了乡村多元共治数据的收集与分析。而数据的零散化、数据链路层传输协议的差异以及数据分享标准流程不明确等问题,则直接阻碍了数据跨产业、跨部门的交流汇聚。

(三)后搁浅:乡村多元共治的大数据监管规制需要细化

《数据安全治理白皮书》将数据安全治理视为“以保护数据及其价值实现为目的而采取的风险评估和安全管控行为”[32]。乡村多元共治的大数据应用亟须进一步明确数据监管方向、数据标准管控及数据管理机制。一是大数据应用的数据泄露风险不可忽视。依托大数据应用聚合和留存的乡村多元共治数据,在运用流程中存在数据泄露的安全隐患[33]。如果这些治理数据遭到泄露,将会影响农业生产经营、涉农部门管理决策等,导致乡村多元共治场域中各主体利益、乡村公共安全、基层公共利益受损的后果。此外,近些年持续推动的数据整合开放共享工作更是增大了重要数据的“风险敞口”。二是大数据应用的数据滥用现象屡屡出现。县乡基层政府职能部门借助大数据平台获取了大量信息,包括村民行程信息、家庭收入与日常开支信息、农业生产信息等各类范畴。然而,受制于对来源复杂的数据针对监管的技术储备不足,对关键和机密数据的查看与使用授权方式不统一,数据网安方面的专业技能工作者素养参差不齐,或是非法数据库窃取等原因,可能造成“违规收集个人信息”“个人信息随意使用”“索取职权范围外的个人信息”等大数据技术不当应用问题。三是大数据应用的数据监管协同条块分割。目前,乡村基层数据监管具有“单向交流、低效协作”等缺陷亟待解决[34]。在“大综合一体化”改革背景下,乡村综合执法部门与业务主管部门无法通过既有平台进行跨部门数据共享、证据互认、执法联动,面向数据监管协同的“1+X”执法联动平台有待建立。

四、大数据应用驱动乡村多元共治的优化策略

大数据应用驱动乡村多元共治不是“技术中心主义”,而是“数据+协同”的双向互动。其优化不能只考量既有基础设施和治理手段的数字化、信息化改造,而应当以乡村多元共治现代化目标的达成和需求的满足为建设起点,从基础保障、集成平台、安全监管等方面推动技术与组织的相互建构,确保乡村多元共治富有成效。

(一)由“数技”到“数基”:夯实乡村多元共治大数据基础保障的“支点”

大数据应用基础保障的完善是实现数字技术与乡村多元共治良性互嵌的先决条件,因此,应从数据治理理念、配套信息基建与数据人才队伍等方面入手,实现乡村各地区间数据信息的有效互联,建立起良好的“数字治理生态圈”。

第一,“破旧-立新”扎实有力,树立数据治理理念。一方面,参与者需要更新他们的思维方式,突破认识上的局限,深刻理解大数据在乡村多元共治中的关键作用。为此,需要针对不同地区的实际情况,组织针对性的数据观念教育和数据技术普及活动。在技术发达的地区,这种教育更加侧重于高级的数据分析和智能化决策。而在技术较为落后的地区,则更多关注基础的数据认知和应用能力的提升。通过这样的差异化培训,可以确保各地的乡村治理工作者都能有效地利用数据进行决策,通过“干中学”的方式掌握乡村多元共治智能化决策要领。同时,根据不同地区的特点建立相应的数据质量控制和评估机制也十分重要。例如,在信息基础设施较完善的地区,可以实施更为复杂的数据研判机制,如“周监测、月通报、季分析”。在基础设施较弱的地区,则更需要注重数据的基础收集和管理。另一方面,大数据在村民自治中的应用也需因地制宜。在技术较为成熟的地区,可以鼓励村民积极参与数据的收集、甄别和管理,从而提升自治的效率和质量[35]。而在技术水平较低的地区,则需要先从增强自治主体的基础数据能力开始,逐步引导村民了解和使用大数据。

第二,“瞻前-顾后”举措有方,加强配套信息基建。一方面,关注前沿领域,特别是数字孪生技术领域,该技术的应用可以为乡村治理提供高度真实和可感的信息展现。在有条件的乡村,可以试点建立乡村信息模型(VIM),将不同治理主体的数据和视角集成到一个统一的平台上。这种集成不仅使实体乡村得以在数字空间中全息投影,还增强了基层多元共治的灵敏感知、快速分析和迅速处置能力。经济较发达或技术基础较好的乡村应优先实施这类高端技术应用,以提升其多元共治的水平和效率。另一方面,兼顾基础领域,特别是在技术基础薄弱的乡村地区,要适当增加数字乡村建设的硬件、软件和服务等信息设施的投资,进一步推进“信息进村入户工程”,这对于提升乡村整体信息化水平至关重要。同时,对传统乡村基础设施进行现代信息技术改造也是关键,如在“智慧农场”中安装物联网(IoT)设施,包括智能气象站、土壤墒情仪和虫情测报系统等。这些终端设备可以通过5G网络将数据传输到管理平台,为多元共治中关于生产的决策提供关键数据支持。

第三,“内培-外引”推进有序,建好数据人才队伍。一方面,有序有谋“育才”,要根据不同地区的特点和需求采取不同的措施。例如,在技术基础较强和教育资源丰富的地区,可以依托乡村多元共治大数据平台试点,将“我要培训”模块集成进“善治宝”等综合集成应用中[36]。对于这些地区,还可以通过“产学研”合作模式,与高校和研究机构联手,建立以“合作+聘用”和“基地+孵化”为模式的乡村多元共治数据人才工作站,培养具有高级技能的数据专家。对于经济欠发达或技术基础较弱的乡村地区,可以考虑实施配套政策支持本土化的乡村多元共治人才团队建设,如通过“乡土专家”长期驻村指导,提供有针对性的培训和支持。这些都有助于加强当地人才的数据治理能力,并促进当地多元共治实践的发展。另一方面,高质高效“引才”,在激励标准、成果考评、组织模式等维度进行改进。既要用政策“交心”,不断完善以实际贡献、业务水平等为核心的乡村多元共治数据人才评价体系;又要用氛围“留心”,定期开展“最美乡村数据人才”等推优宣传活动,在主流媒体推广优秀数据人才的典型案例。

(二)由“数据”到“数聚”:打通乡村多元共治大数据集成平台的“堵点”

要打破不同地区、不同产业间的“数据壁垒”,就需要完善乡村信息服务数字化体系,使其成为乡村各类治理主体信息、各产业要素信息的“聚合体”,以此构建数据信息交流、产业协同、培育乡村新型业态的“结点-分布-集成”多元共治大数据平台。

第一,构建以信息管理平台(结点平台)驱动的“以点串线”链路。通过设立并完善农户信息管理平台,以核算农户家庭平均年总收入为重心,以全国农户家庭平均年总收入为标准,厘清并收集成员技能、文化水平、成员数量、男女比例、年龄结构、从业情况、乡村资源占用、相关政策与措施等影响因子数据,将原有零散信息串线归类,及时传送,合理运用。有效利用乡村多元共治涉及部门的数据资源和技术储备,将乡村环境中的海量数据整合为包含大数据应用于教育事业、养老保障、医疗服务等方面的精准信息的“数据包”。进而,以数据传送与分析给出如农户家庭平均年总收入的落地区间等数据,为基层干部有针对性地指导、帮扶农户增收致富提供有力的数据支撑(见图2)。

图2 信息管理平台(结点平台)“以点串线”数据传送路径图

第二,构建以监测管理平台(分布平台)带动的“以线铺面”链路。将乡村自然资源、文化资源、公共基础设施设为分类标准,其中自然资源包括土地(含林地、山地和耕地)、水资源、空气等,文化资源包括历史遗迹、民间非遗、传统手艺等,公共基础设施资源包括道路设施、信息网络设施、教育教学设施等。通过对相关数据的收集、整理、转化与分析,实现乡村各项资源有机整合、高效利用和协同发展。同时,以乡村三大产业为主要监测对象,在对产业发展相关数据进行分析的过程中,总结产业发展特点,助力扬长避短,关注产业间关联关系,支持融合发展。多个结点平台以类似方式进行原有零散信息的串线归类,及时传送并合理运用,最终在治理层面上达到“以线铺面”的效果(见图3)。

图3 资源监测平台(分布平台)“以线铺面”数据传送路径图

第三,构建以综合治理平台(集成平台)联动的“以面立体”链路。由上级政府部门统筹协调的大数据综合治理平台将乡村多元共治工作各类数据进行分组,采用“App+网站+后台”的聚合型载体,整合乡村产业、党群在线、基层办公、法律服务、应急管理、涉农服务、综合治理等模块,通过结点平台及分布平台“并网”接入集成平台之中。基于该平台,让以往的“数据孤岛”连成一片,人、事、物、组织等数据一目了然,突破跨层级、跨部门、跨业务联动硬件障碍,做到数据“一次采集、多方利用”。进而建成覆盖乡村的“一云一网一中心”,构筑起以集成平台为治理“核心”,以分布平台为治理“重点”,以结点平台为有效补充的“以面立体”全方位乡村多元共治数据体系(见图4)。

图4 综合治理平台(集成平台)“以面立体”数据传送路径图

(三)由“数字”到“数治”:聚焦乡村多元共治大数据安全监管的“难点”

“管理”与“治理”互为一体,在大数据应用驱动乡村多元共治的过程中,需要不断完善数据采集、储存、赋权的相关规章制度,推动数据安全监管机制趋向合理化、实效化,及时消弭数据安全风险。尤其是在乡村多元共治“数据化社会形态”下,要厘清场域中各行动者的角色和责任,塑造理性有序、规范运转的数据治理网络和生态。

第一,数据安全隐患防治要进一步“做准”。在运行层面,乡村多元共治数据在全生命周期中的访问、使用、计算、提供等过程需要做到精细粒度的动态安全防护,尤其是对于特定类型数据和高敏感数据要满足“专数专用”“高敏高保”等更高级别的安全要求,在保障数据安全前提下促进数据应用,挖掘数据价值。在技术层面,可以通过“API安全+生态数据”联动,提升乡村多元共治数据安全“闭环”能力。其中,乡村数据安全联动采用安全编排自动化与响应(SOAR)技术,当发现安全风险时将激活对应的API安全网关,形成大数据平台间的安全策略调用。同时,通过日志审计监测提供日常风险监测,对于突发性数据安全危害事件,自动触发安全预警并及时应急响应。

第二,数据安全责任制度要进一步“做强”。应持续加强乡村多元共治数据安全监管的相关政策制定及执行工作,从政策层面进一步落实制度设计,扫清影响数据安全的制度障碍,促进乡村多元共治大数据应用有序开展。持续优化问责与激励机制,注重乡村数据安全治理部门间的权、责、利相统一。“他组织”和“自组织”要相互结合,推动治理数据的专项管理或监管部门转化为数据治理统筹管理部门[37]。例如,将数据安全防控权责纳入“乡村大数据治理平台”统筹,就要求对网安、工信等进行职能明晰,对管理对象、业务流程等进行精细化制度设计,以数据安全监测结果和数据安全评估报告为依据,通过数据治理安全环节的串联、互补、联动与反馈,对数据安全责任清单不断改进。

第三,数据安全协同治理要进一步“做活”。引导数据安全协同治理全面推进,一方面要加强乡村多元共治数据监管总体规划,将乡村数据安全治理置于经济社会数字化转型的大局之中,推进乡村数据安全监管在业务体系、保障机制等方面统一部署,使数据调控手段从单一的“压力传导”拓展到乡村多元共治所需的协作机制等。另一方面要坚持乡村数据监管一体发展,即借鉴纵深一体化数据安全的理念,促进数据安全管理部门和业务部门之间的沟通、协作与整合,让数据在政务终端、数据平台、协同系统之中处于多方控制之下,共同确保数据安全治理持续、健康地为乡村治理服务。此外,还应积极宣传数据安全法律法规,提升村民数据安全意识,为乡村数据安全治理营造良好环境。

五、结 语

如今,前沿信息科学迅速发展,大数据已然是各领域治理现代化转型进程中不可忽视的“关键抓手”。乡村多元共治需要积极引入和应用“数据赋能-多元共治”的治理模式,发挥其高效、协同与精准的赋能价值。在此过程中,新时代乡村多元共治变革必须直面一系列阻力,如能克服“梗阻点”,将之变为“增长点”,则会展现强大的治理效能。当然,乡村多元共治中的大数据应用不能陷入“唯技术论”的窠臼,在主体与技术的互动中,技术应“服务”而不是“绑架”主体。我们必须立足于我国从“数字大国”向“数字强国”转变的宏观背景,结合所在地区特色的微观现实,因地制宜地优化数据资源与基础设施的配置效率和运行效能,破除乡村多元共治思维观念的“软性屏障”,构建乡村多元共治制度安排的“刚性约束”,以数据技术与多元主体的密切协同激活乡村多元共治的外赋动能与内生潜能,从而通过多方发力、多措并举推动乡村治理现代化向纵深发展。