违法立案的检察监督机制研究

叶 青

一、问题的提出

无论从规范的制定还是立案监督的长期运行实际来看，“应当立案而不立案”的检察监督始终是理论和实践关注的重点，但对“不应当立案而立案”的违法立案进行检察监督具有明显的滞后性。

从功能的角度来说，立案检察监督的直接目的在于对立案环节中的错误进行纠正。错误的表现形式无非两种——“应立不立”与违法立案。实践中，出现应当立案而不立案的原因有很多，如办案人员的责任心不强，初查工作不够细致；基层警力不足，案多人少，对部分案件投入不够；少数徇私枉法，收受当事人好处，故意放纵犯罪等。〔1〕李寿伟：《中华人民共和国刑事诉讼法解读》，中国法制出版社2018 年版，第284 页。结果直接导致打击犯罪不力，被害人遭受犯罪侵害后“状告无门”，合法权利得不到及时保护。监督立案就是对该现象的纠偏，以保障刑事追诉活动的顺利启动，将惩罚犯罪拉回到应循的程序之中。

刑事司法实践中，违法立案的原因多与错误适用法律或不当的法治理念有关。如侦查人员对罪与非罪的界限把握不当、立案标准的规范依据失当、单纯追求惩罚犯罪理念的作祟等，在立与不立的模糊地带选择“宁左勿右”的方式以开启刑事诉讼。立案前的审查阶段，证据稀缺、事实未知，仅依靠少量表面证供材料判断犯罪存在与否并非易事，在无法对事实作出准确查明时，办案人员立案与否的决定，实质上反映着“错抓无辜”与“错放罪犯”在立案程序中的实践选择。然而，正是由于我国刑事诉讼的开启是程序性的，程序的特征在于遵循时间与空间的次序，一旦启动则难有机会再去回溯立案的合法性，刑事司法的运作将迅速推进。加之后续阶段缺乏严格的司法审查制度，违法立案势必会对无辜被追诉人造成巨大的司法风险。违法立案自然也有损司法的权威性，损害公众对法治建设的信心。在民商事纠纷、行政违法与犯罪的区分方面，立案与否的决定是法律面前人人平等的重要导向。对同类法律事实作出不同立案决定的行为，则有悖于司法平等保护的理念与原则。从涉企经营案件看来，违法立案往往还会涉及职务犯罪，企业可能通过行贿等方式影响侦查机关的立案决定。〔2〕参见胡俊：《服务非公经济 营造良好法治环境》，《检察日报》2019 年1 月23 日；广州市荔湾区人民检察院课题组：《关于非公经济领域犯罪情况的调查报告——以广州市荔湾区为标本》，《法治论坛》2017 年第4 期。实践中，违法立案对当事人日常生活产生重大影响是显而易见的，即便不被采取强制措施而致基本权利侵犯，也会导致当事人生产生活的中断，引发家庭变故与社会危机。与应当立案而不立案不同，后者对被追诉人的放纵，可通过嗣后的刑罚加以惩处；而违法立案对守法公民造成的损害无法挽回，还可能引起信访、国家赔偿等不必要的司法资源浪费，甚至造成法律、司法信任风险。因此，是否对违法立案进行严格的检察监督，其背后反映的是法律监督对惩罚犯罪与保障人权的价值衡量。

惩罚犯罪与保障人权是刑事诉讼的基本目的，二者对立统一。犯罪是对社会秩序的严重破坏，打击犯罪不仅是对被害人利益的救济，也是对社会全体成员权利的保障，是刑事司法的重要任务。不过，惩罚犯罪的同时亦会对被追诉人的基本权利造成侵犯。由于发现事实过程的渐进与漫长，被追诉人在卷入司法程序后必然受到追诉行为的干预。尽管二者兼顾是司法制度构建的美好愿景，但从现实角度来说，不可避免地要予以取舍。在长期重打击犯罪轻权利保障刑事司法理念的指引下，对立案的检察监督从制度创设之初就偏向监督立案，对违法立案的容忍度较高，根本原因在于惩罚犯罪在价值竞争中占据优势。有鉴于违法立案的诸多弊端，加强违法立案的检察监督工作机制殊为重要。

二、违法立案检察监督的基本现状

（一）违法立案检察监督的规范变迁

违法立案的检察监督经历了从无到有的过程。1979 年《刑事诉讼法》并未规定检察机关的立案监督职能，1996 年《刑事诉讼法》修订明确了检察机关对“应当立案而不立案”的检察监督，后在1999 年公布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）中增加了对违法立案的监督。

1979 年《刑事诉讼法》没有规定对立案的检察监督机制，控告人对不予立案的救济仅能提出复议，对不应当立案的情形则在侦查终结或审查起诉时予以撤销。1996 年《刑事诉讼法》首次以规范的形式明确了立案监督，立案监督与侦查监督、审判监督、执行监督共同构成了完整的刑事检察监督体系，检察监督因此贯穿于刑事诉讼活动的整个过程。〔3〕孙谦：《刑事立案与法律监督》，《中国刑事法杂志》2019 年第3 期。1998年最高人民法院等六机关《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》对立案监督过程中具体的操作步骤及文书传递的期限等作了进一步细化。遗憾的是，《刑事诉讼法》仅对“应当立案而不立案”作出规定，并未涉及违法立案的监督问题。究其原因，面对法治建设初期的社会环境，实践中多有“办案人员责任心不强、警力不足、案多人少、个别的徇私枉法等”情形，立法将立案监督的重心放在对犯罪控制一端，更多地对消极立案进行纠正，以强化及时惩罚犯罪、保护公民因犯罪侵害而受损的合法权益。

1999 年《高检规则》对立案监督作了跟进解释，并“填补”了《刑事诉讼法》的留白——公安机关不应当立案而立案的，检察院应当提出纠正违法意见。2010 年最高人民检察院、公安部《关于刑事诉讼立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《立案监督规定》）作为专门规范立案监督的文件，对刑事立案监督的任务、原则、线索发现机制、参与主体、审查处理的方式、救济等，作了全面规定。其中，明确了纠正违法立案是监督的任务。具体程序包括：检察院发现公安机关违法立案后，应当要求说明立案理由；后者在收到《要求说明立案理由通知书》后7 日内作出书面说明；检察院经过调查核实，认为应当撤销案件的，制作《通知撤销案件书》送达公安机关；公安机关在收到后如没有异议，应当撤销案件；若公安机关有异议，可通过复议、复核予以救济。应当说，《立案监督规定》的出台，对监督违法立案具有重要的实践意义，提供了必要的程序指引。此后在2017 年发布的《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》中，也提及了检察机关对经济类犯罪案件的立案监督程序。较为特殊的是，该规定中对监督撤案效力的认定与《立案监督规定》有所区别，其中第18 条指出：“人民检察院认为不应当立案，通知撤销案件的，公安机关应当及时撤销。”同时，为规范人民检察院控告申诉检察部门办理刑事立案监督案件工作，直至2023年9 月最高人民检察院才印发了《人民检察院控告申诉检察部门办理刑事立案监督案件工作指引（试行）》，其中第2 条规定将对公安机关立案决定不服而向检察院提出监督申请或者建议的案件，纳入刑事立案监督案件办理范围。

综上，随着《刑事诉讼法》及相关规范性文件的不断完善，我国立案监督的规范体系基本建立。监督的范围包括了“应当立案而不立案”和违法立案两大类。相较于“应当立案而不立案”，违法立案的监督带有明显的滞后性特征。尤其表现为监督的效力不清，具体的程序规定不太明确，因此导致了实践中对违法立案监督的难点。

（二）违法立案检察监督的数据样态

在《立案监督规定》进一步明确检察机关对刑事立案的监督职责及程序后，立案监督的质效得到了较大提升。从2011-2022 年的统计数据看，立案监督工作的案件数量整体呈上升趋势。相比之下，监督立案的年增长量较为平稳，而监督撤案的年增长量从2019 年起增加明显。从公安机关对检察监督的采纳情况来看，尽管《刑事诉讼法》第113 条规定了检察机关的通知立案权，但数据显示并非所有案件的监督立案都被采纳。不过整体上呈现出公安机关对检察监督意见的采纳率还是维持在较高的水平。（参见表1）

违法立案的检察监督在立案监督工作中占据的比重呈明显上升趋势。在2011 年之前，监督撤案的数量还不到监督总数的40%，立案监督的工作重心倾向于监督立案。〔5〕该数据在2003-2011 年分别是：8.7%、10.4%、15.4%、19.2%、19.5%、23.3%、24%、25.2%、36.6%。参见元明、胡耀先：《违法动用刑事手段插手民事经济纠纷问题剖析》，《人民检察》2013 年第10 期。而监督撤案则在2015 年起持续上升，2019 年后尤为明显，至2022 年已占据了全部立案监督工作的60%以上。（参见图1）

图1 2011-2022 年全国监督撤案数占立案监督已纠正总数比值曲线图

尽管监督撤案的数量大幅上升，但是结合近年的刑事司法政策实施不难发现，专项行动为监督撤案提供了大量数据。2019 年，最高检部署开展涉民营企业刑事“挂案”专项清理行动，并在随后几年中持续推进。专项行动敦促了地方检察院积极履行立案监督职能，如湖南湘潭57 家民营企业涉嫌虚开增值税专用发票罪被立案侦查，因事实不清、证据不足，6年未予结案，在专项行动中很快得以监督撤案。〔6〕参见2020 年《最高人民检察院工作报告》。2020 年，最高检又出台《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》，对涉非公经济控告申诉案件进行清理和专项监督，各地积极响应，纷纷出台相应规范文件、完善监督举措、积极摸底排查案件线索、创新监督方式、举行联席会议，大力提升了监督质效。如此一来，涉民营企业的相关犯罪领域——如破坏社会主义市场经济秩序及妨害社会管理秩序迅速成为监督的重点。与此同时，侵犯财产类犯罪由于其本身的高发性，又与民事财产纠纷类案件存在交叉，也为监督撤案提供了大量数据成果。（参见表2）

表2 2019-2021 年不同案件类别人民检察院监督撤案情况表

随着刑事司法理念的不断革新，违法立案逐渐引起重视。尤其是近些年大量非公企业因违法立案遭受巨大损失，对国家经济发展、社会稳定造成影响，在加强对非公经济犯罪治理的过程中，违法立案的检察监督得到了长足进步，数量提升明显。不过，值得警惕的是，监督数量的攀升并不代表立案制度的绝对向好。“立案监督发现的主要是案卷中暴露出来的案件线索，而大量未立案的案件线索是不会进入诉讼视野之中的。”〔7〕左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，《中国法学》2003 年第2 期。事实上，监督撤案越多，也正反映着违法立案现象层出不穷。检察机关监督违法立案的数据显示难以发挥其充分有效的检察监督功能。

（三）违法立案检察监督的紧迫性

违法立案主要表现为行政违法行为的犯罪化处理。“行刑”混同固然有犯罪构成的实体法原因，但公安机关将行政违法犯罪化的实践动因则是程序上的。其主要原因在于公安机关同时拥有追究行政违法和刑事犯罪的主体地位，在程序的选择及转换上拥有较为自主的裁量权。〔8〕参见张泽涛：《行政违法行为被犯罪化处理的程序控制》，《中国法学》2018 年第5 期。违法立案不仅会造成企业经营风险危及经济安全，更是会对个人权利造成侵害。立案过于恣意可能产生比消极立案更大的社会危害，引发司法信任危机。〔9〕参见周洪波、单民：《关于刑事立案监督的几个问题》，《人民检察》2004 年第4 期。

与域外多数国家刑事诉讼启动方式不同，立案作为我国刑事诉讼程序性启动模式具有特定的过滤功能。通过独立的诉讼程序设计，每一个案件需经过特定、专门的审查程序后才能作出刑事或非刑事性质的判断，最终决定刑事追诉是否开展。不过，正是因为有了立案的“把关”功能，一旦确定立案，后续侦查程序将及时跟进，对具体的犯罪嫌疑人就会“上手段”，或限制人身自由，或剥夺人身自由，涉案财物也将被查封、冻结、扣押。而一旦立案发生错误，对本不属于刑事性质的案件开启侦查，则可能造成当事人严重的权利损害。同时，相较于域外随机型启动模式，我国刑事诉讼缺少严格的司法审查机制和证据体系规则，后者依赖于侦查阶段的令状主义将对基本权利的侵犯可能降至最小。〔10〕参见叶青：《刑事诉讼法学：问题与阐述》，上海人民出版社2009 年版，第295 页。换言之，即便没有独立的立案作为开启追诉的“把关”环节，完善的司法审查机制也可以在很大程度上避免司法对权利的不当干预。对违法立案问题能否有效防止，会直接影响司法人权保障的效度。

近年来，检察机关接受的涉非公经济控告申诉案件呈递增趋势，其主要形式表现为办案机关越权管辖，以刑事追诉职权插手经济纠纷、介入民事案件；或对案件推诿管辖，不作为；违规立、撤案；干涉民事司法，随意启动刑事司法程序以中断民事诉讼等。〔11〕参见最高人民检察院第十检察厅：《最高人民检察院第二十四批指导性案例适用指引（涉非公经济立案监督）》，中国检察出版社2021 年版，第5-8 页。法治对于推进国家治理体系和治理能力现代化，保证经济持续发展具有重要意义。〔12〕参见张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014 年第4 期。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，为护航经济发展，保护企业利益，检察机关应积极主动地加强法律监督职能。由于经济市场的特殊性，在把握罪与非罪、商业行为等方面，侦查机关对法律政策的界限可能较难掌握。非公企业纠纷大多涉及刑民交叉类案件——该类案件自身存在较多理论学说争议，且往往是涉众型、涉案金额大、受害人多，亦难以厘清所有案情。〔13〕参见张泽涛：《规范对民营企业家刑事立案的制度设置》，《法学》2020 年第9 期。面对市场环境变化，一旦作出错误的立案决定，则很难挽回。对于涉非公经济控申案件，更应加大监督力度，组织专项工作，践行能动检察理念。对非公企业及企业家的违法立案，不仅阻碍经济发展、造成市场震动，还可能影响国家经济秩序。

三、违法立案检察监督滞后的原因分析

（一）立法缺失导致的监督效力有限

《刑事诉讼法》未明确规定对违法立案的检察监督。尽管1999 年《高检规则》将违法立案增设为监督的情形，但2012 年、2018 年两次《刑事诉讼法》修订都未吸收相关内容，现有关于违法立案检察监督的最高效力文件仅为司法解释，使得实践中监督的刚性不足。

在对违法立案的范畴定义上，《高检规则》采取了列举的方式，包括公安机关违法插手经济纠纷、报复陷害、敲诈勒索、谋取非法利益四种情形。尽管条文还用了“等违法立案情形”作为兜底，但并未对违法立案的范围作目的性限定，前述四种情形提示的“违法”似乎仅突出了公安机关僭越职权、恶意侵犯权利的行为。事实上，对违法立案应作更一般的解释，如不属于公安机关管辖的、具有法定情形不予追究刑事责任的、没有犯罪事实或不构成犯罪的，因证据不足以证明有犯罪事实发生或虽有犯罪事实发生但不是犯罪嫌疑人所为的案件等，都属于违法立案。简言之，凡是不符合立案标准的都属违法立案，都应当通过检察监督予以撤案。

在违法立案监督的启动上，《立案监督规定》第6 条将“已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施”明确为监督的启动条件。然而《高检规则》并无此要求。《侦查监督部门实施刑事诉讼法若干问答》（以下简称《问答》）对此作出的回应是：《高检规则》未吸收采纳该要求，应理解为对启动条件所有修改，不应以强制性侦查措施为前提。不过，从文件效力上看，《立案监督规定》是由最高检与公安部联合制定的，而《问答》只是由最高人民检察院侦查监督厅作出的，依据制定主体作为判断规范效力等级的一般规则，该回应与司法解释具有类似的效力位阶，似乎是检察机关对自己的“背书”，对公安机关的约束力较弱。

立案监督的条件模糊，立案监督的条件应当以立案标准为依规。根据《刑事诉讼法》第112 条及学理通说，刑事立案的标准为“有犯罪事实需要追究刑事责任”。〔14〕参见陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2016 年版，第277 页；陈瑞华：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2021 年版，第358 页。虽如此，学者们大多认为，立案仅需有犯罪事实即可，无需对责任承担作出法律上的评价。〔15〕参见卢永红：《我国刑事立案条件的冲突与立法完善》，《人民检察》2016 年第5 期；兰跃军：《审判中心视角下的刑事立案制度改革》，《学术界》2019 年第9 期；施鹏鹏、陈真楠：《初查程序废除论——兼论刑事立案机制的调整》，《社会科学》2014 年第9 期。“需要追究刑事责任”的判断无疑将本该由侦查或审判的要求前置于立案环节，使刑事立案审查变成了对犯罪事实的实质性审查，无形中增加了立案环节的司法成本。〔16〕季美君、单民：《论刑事立案监督的困境与出路》，《法学评论》2013 年第2 期。也使得在受案之初是否决定作为刑事案件予以立案，更大意义上取决于公安机关的主观裁量。〔17〕同前注［8］。然而，实践中立案监督的条件却高于立案，除了具有以下任一的情形外：发现犯罪事实；发现犯罪嫌疑人；对于报案、控告、举报和自首的材料，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，还作了更为严格的要求：一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。〔18〕《人民检察院立案监督工作问题解答》第10 条：“……由于通知立案具有指令性，为了确保立案监督的质量和效果，人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。”如此一来，由于对刑事责任的理解和把握存在模糊，立案不仅区分了《刑事诉讼法》第109 条的“对人立案”与“对事立案”，还实质性地提高了监督中的立案标准，导致的必然结果是一些达到立案标准而没有达到逮捕等标准的案件不能被立案监督。〔19〕参见刘红新：《立案监督困境的非权力因素分析》，《法治研究》2007 年第8 期。不过，立案标准也不宜过低，否则立案的过滤功能被虚置，由此寄托在立案程序之上的人权保障诉求也无从实现。〔20〕樊崇义：《走向正义——刑事司法改革与刑事诉讼法的修改》，中国政法大学出版社2011 年版，第67 页。应当说，立案标准的严苛不仅导致了理论与实践的冲突，还会引起证明标准层次上的混同，以致对检察监督的正当性产生不必要的猜疑，从而影响检察监督的刚性。

（二）程序不畅导致的监督运作困难

第一，信息堵点是立案监督最大的难题，案件线索取得的及时与全面是运行立案检察监督的前提条件。刑事案件立案一般是由负责侦查的机关启动的程序，只有违法性达到了法律规定的严重程度时，才会有检察监督的介入，立案监督往往是一种补救性的事后监督。〔21〕董坤、马建华：《论立案监督模式的转型》，《安徽大学学报》（哲学社会科学版），2014 年第3 期。对侦查机关利用非司法程序进行实质立案审查、收集证据的，监督则无从开始。〔22〕参见李建明：《论立案审查程序中的人权保障》，《南京师大学报》（社会科学版），2003 年第1 期。监督的线索来源主要有两种：一是检察机关自行发现的，包括检察机关依职权进行立案监督发现的以及公安机关提请审查逮捕、起诉前发现的。检察机关可以通过主动监督发现立案线索并予纠正，不过，主动监督工作并无严格的程序要求，开启监督的随意性较大，一般以日常考核、专项行动为契机，有时还会以当地公安与检察机关之间的人情关系为行动参考；后者主要是在办案过程中，通过阅卷或讯问被追诉人时所获得的线索。二是当事人申诉、控告。囿于刑事案件办理的秘密性，当事人很难获得案件信息，即便对立案存有异议，受专业领域所限，对检察机关的法律监督职能不了解，大多也不知道如何提起救济。〔23〕如2012 年依被害人请求启动监督立案程序的比例仅为16.4%。参见元明、李薇薇：《刑事立案监督实务问题调查分析》，《人民检察》2014 年第12 期。尽管《立案监督规定》要求公安机关与检察院建立案件信息通报制度、搭建信息共享平台，但具体如何开展，信息通报的方式、频次，信息平台的运营与维护等均没有具体规定，故而实践中大都也落不了地。〔24〕同前注［23］。若公安机关立案后，不提请批捕或审查起诉，案件信息也就无法传递到检察机关。

第二，监督实施过程繁琐。对违法立案的监督方式是通知公安机关撤销案件，由于刑诉法并未赋予检察机关“通知撤案权”，现有通知撤案的程序缺乏必要强制，故存在“无效监督”的情形。从具体的运行来看，监督撤案步骤复杂、过程冗长，缺少期限限制。《立案监督规定》为公安机关对监督撤案提供了复议复核的救济渠道，虽然有利于防止错误的检察监督，但由于救济程序规定得过于简化，也没有具体的期限要求，实践中过量的复议复核易导致当事人难以承受。〔25〕参见姜保忠、来宇：《优化营商环境视角下刑事立案监督机制的完善》，《广西政法管理干部学院学报》2013年第3 期。检察机关首先制作《要求说明立案理由通知书》，7 日内公安机关回复《立案决定书》，检察机关调查核实后再发《通知撤销案件书》，公安机关在15 日内决定是否撤销案件。如果公安机关有异议，还可以在5 日内申请复议，复议决定在7 日内作出；复议后5 日内仍可以复核，复核期间为15 天。如此一来，经历一个完整的检察监督撤案程序，则需要1 个月以上，手续复杂、过程冗长，被立案的当事人则需经过漫长的等待。不同于监督立案可以嗣后追加强制措施予以补救，被违法立案的当事人将始终处于司法程序控制的风险之中，即便在检察监督撤案程序期间没有适用强制性侦查措施，但对当事人享有基本权利的完整性定有影响，会造成其社会生活的诸多不便。

第三，调查核实权的性质不明，监督过程随意化。《高检规则》第551 条规定检察机关实行法律监督时，对于涉嫌违法的事实，可以采取多种方式进行调查核实。2012 年刑诉法修订，借鉴吸收了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》中有关调查核实的内容，将调查核实作为审查证据合法性的职能手段，后调查核实又上升为检察机关的基本监督手段，作为查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益行为而进行的核查工作。〔26〕万春：《检察法制建设新的里程碑——参与〈人民检察院组织法〉修订研究工作的体会》，《国家检察官学院学报》2019 年第1 期。为实现法律监督，保障纠正违法行为的正当性与有效性，就必须对线索进行调查核实。调查核实不同于侦查，是实现检察监督职能的基本手段。然而，关于调查核实的具体内涵及运作程序则无明确规定，调查核实的原则、范围、程序、权限，以及调查核实结论的反馈、纠正违法通知的执行、违法信息收集、通报等均有待明确。〔27〕参见黄河、赵学武：《侦查监督的现状、问题和发展方向》，《人民检察》2016 年第21 期。在实践运行中，因调查核实权的规范依据不足，缺乏必要的强制，被监督者不配合、变相抵制的情形时有发生。

第四，检察机关内部移送机制不清晰，部门间运行不畅。依照《高检规则》第558 条规定，控申部门在初查后，认为需要公安说明不立案理由的，移送捕诉部门办理。一般控申部门按照公安机关《不予立案通知书》的罪名来区分移送的具体部门，但存在的问题是：（1）公安机关逾期未作出是否立案决定或者原案涉及多个罪名，无法确定移送的具体部门；（2）捕诉部门审查后认为当事人所报案的罪名不成立，但可能涉及其他部门管辖罪名时，移送机制往往运行不畅，部门间时常发生争执。

（三）组织保障不足导致的常态化监督受阻

检察机关内部组织机构改革对检察监督的效果造成一定影响。办案人员适应性不强，办案理念未能及时跟上职责的转变，监督受考核指标的影响，致使专项监督时期的有效举措无法常态化实施。

2016 年国家监察体制改革，部分地转移了检察机关的职务犯罪侦查权，一定程度上削弱了检察监督的权威。〔28〕魏晓娜：《从“捕诉一体”到“侦诉一体”：中国侦查控制路径之转型》，《政治与法律》2021 年第10 期。随后的“捕诉一体”改革，将原属于侦查监督部门的立案监督，与公诉部门职能合并，直接对原公诉部门的检察人员的立案监督办案能力提出了新的要求。由于尚未完全摆脱旧有内设机构的职权分离思维，“重捕诉轻监督”的传统办案理念依然存在，导致在实行“捕诉一体”后工作重心偏向批捕与起诉，对监督职责有所松懈。此外，职权调整后对办案人员的职业技能也有新的要求，不同阶段的诉讼程序的证明标准、法律适用不尽相同，经验的缺乏必然会造成检察监督工作开展困难。在“捕诉一体”工作机制下，对同一案件的审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉及检察监督等均由一个检察官或办案组负责，主动开启立案监督无疑会增加新的工作量。实践中，立案监督的案件线索往往大量存在于公安机关，在缺乏定期汇报、案件转递的条件下，办案人员需要频繁前往公安机关办公地才能获取线索，过量的事务性工作及办案压力势必会对检察监督工作的开展造成消极影响。

在检察监督理念上，基于考核压力的办案与检察监督目的不符。检察机关业绩考核是一把双刃剑，旨在提升检察业务和队伍管理水平，推动新时代检察工作高质量发展。〔29〕庞玮等：《检察官绩效考核的基层实施与展望》，《中国检察官》2022 年第15 期。然而，这种以案件数量“计分”的衡量指标，使得考核与诉讼价值存在一定的矛盾。〔30〕周茂玉等：《检察业务考核运行中的问题及解决思路》，《人民检察》2014 年第18 期。从办案数来看，更多的监督立案表明了对犯罪的打击更加严密，而更多的监督撤案则是权利保障的体现。不过，一昧追求数量的提升，前者可能会导致多捕多诉、从严从快的趋向，后者可能会对刑事司法政策产生错误理解，以致放纵犯罪、消极司法。在考核数未达指标要求时，办案人员积极寻找监督线索，一旦完成指标，监督工作可能停滞于此。更有甚者，为了自身利益而刻意将已有的案件指标留待下一轮考核使用。如此一来，因违法立案被追诉的当事人可能需“排队”等待业绩考核的指标空缺。在考核机制方面，还有与公安机关的考核对接问题。面对检察监督的立、撤案，公安同样有立案的业务衡量指标，相互间“此消彼长”的办案量与撤案量给检察监督工作造成巨大的现实压力。加之基层司法机关之间人员较为固定，工作上长期的交往使得检察机关“不好意思”进行监督。〔31〕参见孙琴、邓勇：《刑事立案监督的困境及破解路径》，《中国刑事法杂志》2013 年第5 期。综合看来，尽管考核对监督有积极的督促作用，但是评价指标的“唯数字化”也会对监督起到副作用，违背监督规律、规避负面指标的情形在实践中并不鲜见。

四、违法立案检察监督的完善路径

（一）修订违法立案监督的相关规范

监督撤案是纠正违法立案的重要手段。现有规范未明确监督撤案的行使，《刑事诉讼法》更是未提及违法立案的处理，相较于监督立案，监督撤案无法律依据可循。

《高检规则》将“不应当立案而立案”规定为检察监督的一部分，但作为司法解释，位阶较低、效力有限，对被监督机关的约束不足。为此，应直接对《刑事诉讼法》第113 条进行修订，将“不应当立案而立案”的情形纳入立案监督范围；同时对发现违法立案后的处理方式作出明确规定，参照监督立案将实践中说明立案理由等有效经验做法置于法条之中，实现违法立案检察监督的合法性。只有在法律层面明确立案监督的两种情形，一般规范性文件才得以依其制定程序细则。

有《刑事诉讼法》作为依据后，应当对立案监督的相关规范清理、调整，废止与上位法矛盾的部分，保证立法的一致性。如《立案监督规定》第6 条将监督撤案的标准变更为“违法立案且已采取强制措施”，显然超出了一般立案标准的要求。尽管有观点认为在部分案件中将其作为监督撤案的标准是可行的，有利于落实“重点监督与全面监督相结合”；但同时该观点也承认，此举会大大缩小监督撤案的范围。〔32〕参见杨颖颖：《监督撤案范围不宜局限于“三条件俱备”》，《检察日报》2011 年10 月12 日。应当说，无论在何种案件中，将已采取强制措施作为监督撤案的条件都实质性地改变了立案监督的标准，限制了检察监督职权的运行。

最高检对监督撤案条件“从严掌握”的要求具有现实意义。〔33〕《人民检察院立案监督工作问题解答》第19 条：“人民检察院发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当认真慎重地审查……在办理此类案件时，要从严掌握。”修订后的通知撤案应当有实际的处分权能。立案阶段的事实查明本就有极大的不确定性，检察机关“随意”发起监督撤案可能会严重影响案件的侦查工作。因此，唯有“从严掌握”立案监督标准，才能更好地回应立法。至于何谓“从严”，则属于司法层面的问题，应当明确证明标准的层次性。刑事证明标准是根据证据收集的增量与程序推进的阶段逐渐升高的，在立案时，相对较低的证明要求符合客观现实，若检察监督以严苛的证明标准才能要求公安机关撤销案件，则无疑对打击犯罪产生阻碍。但对身份清晰、证据收集相对容易的案件，在立案时可适当明确“时间、人物、地点、动机、过程、危害后果等六要素”。〔34〕同前注［13］。此外，特殊领域的立案标准应区分对待，将刑事政策作为司法裁量的目的指引。如在打击拐卖妇女、儿童犯罪时，采取确定性的标准。公安部曾对拐卖妇女、儿童罪的立案标准做硬性规定：要求14 岁以下儿童、14-18岁少女失踪的，一律列为刑事案件，报案后立即启动快速侦查机制。〔35〕雷鑫洪：《公安刑事立案权的程序性控制研究》，中国人民公安大学2017 年博士学位论文。从严掌握并非要求检察机关在监督时过于消极，而应遵循事实查明的客观规律，不枉不纵，合理行使检察立案监督权。

在检察监督的具体权能方面，《高检规则》及《立案监督规定》等文件作了较为细致的规定。检察机关对刑事案件的立案信息、线索享有知情权；要求公安机关说明立案或不立案理由的质询权；查阅相关文书、证据资料，询问相关人员的调查核实权；对监督后案件的跟踪督促权以及直接通知立、撤案的纠正权等。〔36〕于昆、姚磊：《检察机关立案监督权运行模式探析——从程序启动到全程引导》，《人民检察》2017 年第20 期。不难看出，立案监督权通过各项具体权能的规定有效地嵌入了立案程序，内化成立案程序的一部分，构建起检察监督引导立案的刑事诉讼启动程序，这不失为是一种对目前检察监督滞后问题的解决思路。然而，仅仅规定在司法解释和一般性文件中的监督方式方法，缺乏高位阶的规范基础，无法回应实践需要，权力仅在检察机关内部“运转”，难以发挥实效。唯有在立法层面，明确立案监督的具体权能，将其主要运作方式以法律的形式规定下来，再配合解释、文件等辅助性规范，方能构建完整融通的立案监督权规范体系。

（二）拓宽案件线索的来源渠道

线索发现是立案监督工作的源头。违法立案的监督有赖于检察机关对文书材料的审查，在立案文书能够及时转递的理想状态下，无需过多寻找案源线索。然而实践中相关材料的流转、信息的互通还有待完善，若立案后公安机关不提请批捕，则可以轻易规避检察机关的监督。〔37〕同前注［28］。获取案件线索，应当打通监督与被监督者之间的信息壁垒，加强对当事人的案件信息开示。

第一，完善检警间刑事案件信息共享机制。检察机关与公安机关应就刑事案件立案情况建立通报机制，定期反馈辖区内刑事案件发现情况，对重大、疑难、复杂案件随案随报。一方面，发挥侦查监督与协作配合办公室的组织功能，保障立案信息的共享通报。“侦监协作办”作为派驻检察室的传承与革新，由单方面的监督升级为双向协同，有助于实现检察对立案工作的全流程监督。包含了及时发现案件线索、要求公安机关说明立案理由、对违法立案的情况进行跟踪督促、反馈公安机关的复议复核情况。另一方面，搭建信息化共享平台，及时上传有关刑事案件的犯罪线索、立案情况，建立可视化办案进程，让检察机关可以自主地进行案件分析。〔38〕最高人民检察院《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》第28 条：“加快推进‘两法衔接’信息共享平台建设和应用，明确信息共享范围、录入时限，推动健全实名制信息快速查询协作执法机制。”从技术上看来，案件信息入库、实时查询办案数据，已并非难事。问题在于，完全透明、公开的信息共享，可能会引起侦查人员的抵触。刑事案件一般具有疑难、敏感的特征，一旦信息泄露则会对办案产生阻力。在办案过程中，公安与检察机关各自分工不同，证据材料的收集有赖于公安机关，共享信息几乎是公安工作内容的“单方面展示”。因此，唯有转变分工理念，将分工置于控制犯罪的共同目的下，与检察机关形成合力，共同完成刑事追诉的任务，自觉接受监督，才能实现真正的案件信息共享。与此同时，检察机关对立案监督部门的办案人员资质也应严格审查，对查办案件、浏览信息的访问记录登记核对，防范泄密风险、确保案管安全。

第二，加强对当事人的信息公开。除了检察机关主动履职外，当事人的控告申诉是线索来源的重要渠道。一方面，完善申诉控告程序。扩大提出主体的范围，除当事人外，法定代理人、近亲属、辩护人、企业高管等应当作为补充，在前者无法行使告诉权利时，可代为申诉控告。明确申诉控告的证明标准，减轻当事人的证明负担。对违法立案的情形，有证明立案以及存在违法立案的初步材料即可。拓宽申诉控告的途径，除了当事人直接递交控申材料外，还应通过开通网络平台、电话专线等方式及时迅速对当事人诉求进行登记反馈。另一方面，加强检察立案监督职能宣传。实践中，当事人往往对检察机关立案监督职能了解甚微，在公安机关违法立案后不知如何救济。〔39〕同前注［16］。检察机关应加大职能宣传力度，通过新媒体、普法宣传活动等形式提高公民对立案监督职能的学习了解，鼓励公民依法监督行政机关，维护自身合法权益，以形成良好的社会监督氛围。

（三）规范化运行监督撤案程序

第一，推行立案监督听证机制。检察听证是指检察机关在行使检察权作相应决定之前，就相关事实、证据及法律适用等问题听取诉讼参与人、利害关系人以及其他特定的社会公众的意见的制度。〔40〕刘国媛：《刑事检察听证制度的“理”与“法”》，《法学评论》2015 年第1 期。立案监督中的听证可以及时听取当事人的意见，避免完全书面化的审查，依法公正地对案件作出处理决定。

听证的功能在于对立案程序的确认、解决有没有犯罪事实的问题。〔41〕参见房长缨等：《立案监督案件检察听证的争鸣与探究》，微信公众号“上海检察”，2022 年12 月10 日。但听证程序并非以查明案件事实为唯一目的，尤其是刑事立案阶段，仅依靠检察监督中的听证查明案情也是不现实的。在证据材料有限的条件下，立案监督听证在认定事实上与立案前审查具有类似性，是对立案审查程序的再确认与监督。从范围上看，并非所有案件都需听证。应对重大、疑难、复杂案件实行公开听证，在犯罪事实有无以及法律适用存在重大争议问题的案件中开展。明确程序的参与主体是其中的重要环节。立案的特殊性在于其是开启侦查的重要前置程序，而侦查因涉及“抓人取证”，具有天然的秘密属性。因此具有诉讼性质的听证应注意程序的公开性问题，不宜对案件的内容作过多的公开，故参与主体应严格把控。具体来说，在违法立案监督中，可能参与的当事人有被害人、犯罪嫌疑人及其代理人、辩护律师等。要注意的是，对于是否需要犯罪嫌疑人参与，应当根据案件的不同具体把握，避免对后续侦查造成程序风险。对于一些涉及公益、具有重大社会影响的案件，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等群体参与并发表意见。〔42〕同前注［3］。在提出证据方面，根据无罪推定原则，即便是由被追诉人提出的听证申请，证明责任仍应由公安机关承担。在违法立案监督的听证程序中，应当由公安机关就立案决定作出说明，被追诉人一方对违法立案提出初步线索或意见。在听证的效力方面，尽管检察听证在审查批捕程序中取得了立法上的进展，最高检在《人民检察院羁押听证办法》中对羁押听证作出了详细规定，但对听证结论是否直接代表监督结论，仍有所保留。应当说，听证结果应当作为检察建议或监督结论的重要参考依据。

第二，有效行使调查核实权。调查核实作为检察改革规划的创新举措，是检察机关履行法律监督职能的重要手段和方法。〔43〕《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第13 条：“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。”调查核实权作为立案监督的重要方法，是检察机关依据相关材料对立案行为合法性的审查，调查核实的结论具有一定的程序制裁属性。

首先，调查核实的手段应当是非强制性的。检察机关获得违法立案线索后，可以通过询问、听取意见、调取案卷材料、进行司法鉴定等方式了解案情，但不得限制被调查对象的人身、财产权利。检察机关要用好调查核实权，制定调查方案，围绕是否符合刑事立案条件、是否应当追究刑事责任等问题开展调查，确保案情事明，既要查清实体上是否应当立案的问题，也要查清公安机关逾期不作出撤案决定、不及时向当事人反馈初查结论等程序问题。其次，调查核实的结论具有程序性制裁的属性。刑事司法中的调查核实，最先被运用于证据的合法性审查，2018 年《人民检察院组织法》将其适用范围扩大至检察监督。程序性制裁是对违反程序的行为宣告无效的制裁方式。〔44〕参见陈瑞华：《程序性制裁制度的法理学分析》，《中国法学》2005 年第6 期。调查核实对立案的具体合法性审查，应当包括了公安机关是否立案、是否有管辖权、立案与否的理由等。调查核实后认为公安机关确属违法立案的，检察机关有权要求公安机关说明立案理由。公安机关无法说明立案理由或理由不足以达到立案标准时，经调查核实作出的处理决定应当有否定立案行为的效力。最后，针对调查核实权刚性不足问题，还应当综合运用检察监督配套措施，保障监督效能。对被监督机关的不配合，除了可以从调查核实权的程序性制裁属性进行分析外，还应当从检察监督的基本法律属性出发，通过提升监督主体地位、充分说理等方式，落实检察权在现代国家治理体系中对其他国家机关的监督约束作用，实质性地提升法律监督效果，将调查核实权融入检察监督的全过程。

第三，积极跟踪监督后程序处理。除了对违法立案进行程序性制裁外，还需要关注监督后的程序处理情况。在应当立案而不立案的情况下，尽管已经赋予了检察监督通知立案的职能，但还要防止公安消极办案、立而不侦，形成挂案。而在违法立案中，监督撤案还应当实现向行政机关“反向移送”案件线索的闭环功能。〔45〕邓翡斐、王春丽：《“两法衔接”背景下反向移送机制的立法探析及完善路径》，《上海法学研究》2023 年第7 卷。与监督立案不同，违法立案的结果是对刑事案件的撤销，因此不会存在公安机关实质违背立案、消极侦查的行为，但撤销刑事立案并不意味着当事人无需承担任何法律责任，违法立案大多发生在罪与非罪的界限地带，尤其是对行政法规违反，像行政机关反向移送不仅可以在一定程度承担跟踪监督的效果，“降格”后的行政责任承担还有着严格执法、树立法律权威的效果。对于民事纠纷类的案件，应告知当事人以诉讼或其他方式进行处理。另外，囿于立案阶段证据材料的有限，通知撤案后应当允许公安机关在符合法定条件下对案件进行重新立案，以发现新的事实证据。但是，仍应有立案次数上的限制，防止立案的滥用。

（四）提供科学有效的组织保障

第一，支持新技术赋能检察监督。随着社会生产方式的变革，以大数据、云计算、物联网为代表的新兴应用技术迅猛发展，为检察工作提供了技术支持。以大数据为例，其特点在于规模性、多样性和高速性。〔46〕孟小峰、慈祥：《大数据管理：概念、技术与挑战》，《计算机研究与发展》2013 年第1 期。通过数据获取、挖掘、对比，对重点涉案罪名、涉及多次行政违法等情形分析运算，助力提升检察监督质效。〔47〕参见赵美娜：《大数据赋能刑事监督立案线索发现的实践路径》，《中国检察官》2022 年第12 期。新技术对违法立案检察监督的支持应当是全方面的，在线索发现环节，通过海量数据分析，搭建预警系统，为检察机关主动监督提供便利；在监督处置环节，综合运用类案思维，准确把握罪与非罪的界限、比对个案立案标准，准确认定监督结论；在监督后，实现归档与分布式存储，多层级、跨地域地分担存储负荷，提升检察案管工作效率，逐步实现数字检察。

第二，优化监督绩效考核。以案件数为指标的考核有利于从整体上把握检察监督的发展情况，数量的上涨一方面体现出检察人员工作量的增加，另一方面展示了检察监督覆盖面的扩大。然而单单数量的提升并不代表质量的提高，甚至可能出现负面作用，如对能提升质量但却难以体现工作量的案件的回避。〔48〕参见龙宗智：《试论建立健全司法绩效考核制度》，《政法论坛》2018 年第4 期。除了对办案数、办案时长等关注外，还应实质考核案件办理的质量。有观点认为，当检察机关向公安机关提出建议或发出纠正违法通知后，不论有无理由拒不接受监督建议的，都应追究侦查人员相应的行政责任和法律责任。〔49〕谢小剑：《制约模式与配合模式：立案监督的模式转换》，《犯罪研究》2006 年第5 期。应当指出，办案质量并不等于办案的“成功率”，案件的质量与成效应当以当前阶段的客观条件为依据，不可将后一阶段的结果作为审查标准。〔50〕参见前注［15］，施鹏鹏、陈真楠文。就违法立案的监督而言，监督撤案意味着对公安办案的否定，要改善检警之间办案数的“零和博弈”，应当破除以数量为唯一指标的考核体系，正确面对立案初期探知事实的困难，遵循证据裁判原则，切实提升办案质量。

第三，加强办案人员专业培训。一方面，由于检察机关内部机构改革的影响，检察官全流程办案除了会产生自我监督的困境外，还可能不自觉地引起职权性质的混同。〔51〕参见闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，《法制与社会发展》2016 年第3 期。检察人员除了需严格遵守刑事立案监督的条件及阶段任务，还应适当了解行政执法机关的执法流程，改变“不善监督”的局面。〔52〕参加马飞：《“两个专项立案监督活动”中存在的问题及对策》，《中国检察官》2017 年第22 期。在履职方面，应强化监督意识、提高监督能力，积极主动发挥检察引导作用，一以贯之地实现立案、批捕、公诉的价值追求，守护司法公正、保障公民权利；总结推广专项立案监督中的成功经验与有效举措，实现专项监督行动的常态化转型。另一方面，应当加强与公安机关同研共训传导监督理念。坚持问题导向，围绕公安检察共同的诉求和办案实践中存在的分歧和疑难、复杂问题，通过开展联合调研、举办同堂培训、共同编发办案指引和典型案例等方式加强业务交流，统一更新执法监督理念标准，共同提升业务能力，积极向公安机关传导检察机关的监督理念，寻求检察外部监督与公安内部监督的同频共振，助力公安机关完善内部考核机制和立案规则，以把好刑事案件立案关，形成立案与检察监督的良性互动。

结语

刑事诉讼承载着惩罚犯罪与保障人权的双重任务，立案程序当然也不例外。允许对违法立案进行检察监督应当明文规定于《刑事诉讼法》。《刑事诉讼法》第113 条仅规定对应当立案而不立案的检察监督，完全忽略违法立案，一定程度上反映了检察机关追诉与监督职能的混同。追诉的目的在于打击犯罪，而以保证法律的正确适用为目的的检察监督，则应当全面、完整地对立案阶段进行合法性评价。基于法律守护人的角色定位，检察机关只有严格公正地把控刑事诉讼的启动，才能更有效地保护当事人的基本权利，实现司法追诉的正义。