我国农业现代化政策量化评价
——基于PMC指数模型的分析

高新宇,史纯纯

(安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030)

党的二十大对全面推进乡村振兴,加快建设农业强国做出了重大战略部署。当前,全面建设社会主义现代化强国的中心任务仍然在农村,农业农村建设的重要战略地位不能动摇。农业农村的现代化发展离不开政府的引导,十八大以来,国家出台了一系列促进农业农村现代化发展的政策文件,如《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》《农业现代化示范区数字化建设指南》等文件,这些政策文件对农业农村的现代化发展进程产生了十分重要的影响。

当前关于农业农村现代化的研究,大多集中在农业农村现代化的内涵、发展水平的评价分析、当前阻碍因素及发展路径等方面。有学者认为农业农村现代化是国家在对农业农村有了较为深入的认识基础上形成的发展战略方向[1]。农业农村的现代化发展是一个动态演进的历史进步过程,其内容和推进方式会因为时间、区域的不同而产生变化[2]。在进行概念界定等理论研究的同时,一些学者建立了指标体系,对我国农业农村现代化发展水平进行测度和评价。有学者从乡村产业、生活、文化、生态环境、治理这5方面对乡村振兴背景下的农业农村现代化发展水平进行了评价,并提出了“十四五”时期促进乡村振兴的具体政策措施[3]。更有学者将农业农村现代化水平评测的研究范围聚焦到了具体的省份[4-5],并针对测度结果对地域农业农村现代化发展提出更具有针对性的建议[6]。关于当前我国农业农村现代化发展道路上的阻碍因素,除去区域间发展水平差异过大、农业基础设施相对薄弱等之外,农村生态环境[7]、农村产业发展水平[8]等都会制约农业农村现代化的发展。在此基础上,学者们从明确具体目标[9]、优化产业政策[10]、加强基础设施建设[11]等角度提出农业农村现代化水平的提升路径。

目前,学术界对于我国农业现代化政策的政策执行[12]、政策工具选择[13]、对国内具体某地相关政策的水平测算及评价[14-16]以及发达国家相关政策的启示与对比[17-19]等主题,应用文本分析、案例法等多种方法进行了探究和分析。对于我国已出台的农业农村现代化政策是否取得了预期的成效?政策之间的一致性如何?政策还能如何优化?这些都还需要进行更为细致、深入的研究。目前,对农业农村现代化相关政策的量化评价研究还存在一定的空缺。为求对我国农业农村现代化的政策内容和执行成效有一个比较全面和深刻的认识,本文通过文本数据挖掘与PMC指数模型的结合,对我国出台的农业农村现代化建设相关政策进行量化评估,为我国农业农村现代化政策的优化提供参考,具体分析框架如图1所示。

一、政策文本挖掘与评价指标构建

(一)数据处理

对政策文本的挖掘是进行农业农村现代化政策评价指标体系构建工作的基础,应尽可能保证全面而客观。我国现颁布的农业农村现代化建设相关的政策文件不仅有国家层面统一出台的文件,也有一些省市根据自身发展的实际情况并结合国家层面相关政策主要内容,制定的更具有针对性的省市级农业农村现代化建设有关政策。因此,在选取政策文件时,不仅选取了国家层面的政策文本,也考虑到了省市级层面的相关政策文件,以求研究对象的客观性和全面性。

首先是政策文本的收集工作。应尽量全面收集有关政策文本,采用以下检索策略: (1)在“中国知网”等文献数据库搜索“农业农村现代化”“农业农村改革”等关键词,对相关文献进行检索,从相关文献内容中收集相关政策,并对农业农村现代化政策的相关研究和发展有大致的了解。(2)在国家级和省市级政府官网以及相关部门官网检索有关政策文件信息。(3)通过访问“北大法宝”等较为权威和专业的数据网站搜索“农业农村现代化”“农业农村改革”等关键词,查询相关政策文本。(4)用百度等搜索引擎进行相关关键词的检索,弥补遗漏的有关政策文件。通过政策文本的初步收集工作,最终确定100项农业农村现代化有关政策作为政策分析样本(检索时间截至2022年)。

其次需要对收集到的政策文本进行筛选。对文本条目采取的是手动筛选的方式,在选取与农业农村现代化具有紧密联系的政策文本后,删除农业农村现代化建设方面的通报、案例、新闻等实际意义不大的文本,此外,剔除了征求意见稿、函、批复等一些相对非正式的政策文本,力求所选取的政策文本具有权威性。在对收集到的政策文本进行上述甄别和整理之后,最终选取了符合要求的我国农业农村现代化相关政策42项作为研究对象,发布时间为2014—2022年期间,文本形式涵盖办法、意见、指南、方案、通知等,文本内容共计10余万字。

(二)政策文本挖掘识别与分析

本文使用ROSTCM6软件对政策文本进行处理,通过对分词词表进行自定义并去除无实际意义的分词,经数据清洗,进行社会网络和语义网络分析,最终得出我国农业农村现代化相关政策关键词语义网络图(见图2)。

图2 农业农村现代化相关政策关键词语义网络图

在图谱中,农业农村现代化相关政策的高频关键词连接成网络,并以图像的形式反映主题词间的关系。高频主题词由节点表示,节点连接数越多,表明该节点的关联性越强、关键词越重要。从图2网络图谱来看,度数中心性较强的关键词主要为农业、发展、建设、农村,突出了我国农业农村现代化建设的主题和作用场景。这些词与农产品、经营、现代化、资源等关键词联系较为紧密,表明现阶段农业农村现代化发展的目标还是拓宽农产品的经营手段和销售渠道以及利用盘活农业农村资源,以此实现农业农村收入水平的增加和现代化水平的提升。技术、设施、体系等词反映出当前实现农业农村现代化主要的手段是注重农村生产生活基础设施的建设和完善,并在此基础上通过新技术的推广和使用对农业农村发展赋能。最后还需要建立健全相应的发展体系和机制;体系、机制、国家等关键词体现出农业农村现代化建设相关政策的落实还是以政府作为最主要的主体;提升、推动等主题词的不断出现, 同时也说明了关于农业农村现代化的政策执行力度的重要性,对于相关政策制定后的落地与实施较为注重。

(三)评价指标体系构建

PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型是学界常用的一种政策量化评价方法。它将多样化的学科理论纳入自身发展体系之中,采用定量和定性模型相结合的模式,从而对政策出台的意义以及政策实施的影响进行科学评价[20]。PMC指数模型通常用于评估政策内部一致性,并通过绘制的曲面图,将曲面的凹陷程度作为评价政策优劣性的一个标准。需要特别提出的是,构建PMC指数模型的变量参数并未有对数量的明确要求,并且各个变量的权重都是相同的。因此,PMC指数模型的优势体现在它可以平等而全面地考虑变量因素对模型的影响,并通过曲面图直观清晰地反映政策评价结果。一般而言,要建立一个相对完善的 PMC指数模型,必须经过变量选取及参数识别、多投入产出表的编制、各政策PMC指数计算、各政策PMC曲面图绘制这4个步骤。

1．变量选取及参数识别。在建立我国农业农村现代化政策评估模型之前,必须将一切与其有关的和可能有关的变量都纳入考量之中。在进行变量的选取工作时,需要对政策文本内容进行细致分析,充分挖掘文本中的有效信息。本文使用ROSTCM6软件,对政策文本中的高频词展开提取,并将其中一些不具有显著意义的高频词剔除掉,将高频词进行归纳总结,可以得出“政策内容”这一主变量及其二级子变量。参考现有相关研究并进行调整,最终一共确定了9个主变量作为对政策文本进行评分的依据。

参考Estrada等学者的研究设计,采取“政策性质”“政策时效”这2个主变量,用于对政策文本性质和政策实施时效的判定。参照我国政府部门文件的相关规定,将政策文件作用时效为5年以上的政策界定为长期政策,时效在3～5年范围内的政策界定为中期政策,时效在3年以下的政策界定为短期政策;政府进行政策制定的目的往往大不相同,不同的政策在执行时会在不同的领域发挥作用,因此设置“政策领域”这一主变量用来判断政策制定产生作用的领域;利用软件提取出政策文件中的高频词汇,并将高频词整合形成PMC指数模型中“政策内容”这一主变量,对政策文本内容进行大致分类;政策的执行往往需要通过使用不同的政策工具才能发挥作用。本文参考相关学者的研究,将农业农村现代化政策工具分为供给型、需求型和环境型3类,依此设立“政策工具”这一主变量。在本文中,供给型政策工具指的是对农业农村现代化建设直接提供相关服务与支持;需求型政策工具是指满足农业农村现代化发展直接需求采取的措施;环境型政策工具指的是通过建设外部环境为农业农村现代化的发展创造优良环境。要实现农业农村现代化的政策目标,就必须牵涉到相应的作用主体,因此将政策作用的对象设置成“政策客体”变量。农业农村现代化政策的制定需要政府及社会各界采取多样化的激励措施促进相关政策的落实和执行,故设置“政策措施”变量。本文设定了“政策评价”和“政策主体”2个主变量,以此来对我国农业农村现代化相关政策的总体情况及执行成效进行评估。因此,参考现有相关研究基础并作出相应调整,建立政策性质(X1)、政策时效(X2)、政策领域(X3)、政策内容(X4)、政策工具(X5)、政策受众(X6)、政策措施(X7)、政策评价(X8)、发文主体(X9)等9个主变量和41个子变量。具体内容见表1。

表1 我国农业农村现代化政策量化评价子变量的选取

2．子变量参数的设定。在对一级变量进行确定后,二级变量的选取需要全面综合地考虑政策有关的影响因素,每个二级变量的权重是相等的。二级变量的取值需服从[0,1]分布,并且取值为0或1。当政策内容涉及到相关变量,赋值为1;若与变量无关,则赋值为0。以表1中的X1∶1这一子变量为例,若政策文本具有预测性质,则该政策X1∶1这一项赋值为1,否则赋值为0。

3．多投入产出表构建。此步骤是为了对各子变量的数值进行量化,旨在在框架内多维度衡量每个变量。

4．PMC指数计算。当前学界对PMC指数的计算通常分为以下步骤:首先,利用公式(1)对二级指标进行赋值。其次,根据公式(2)对相同一级指标下的二级指标进行求和,得出各一级指标的数值。最后,根据公式(3),计算出相应政策的PMC指数。

X～N[0,1]

(1)

X={XR∶[0～1]}

(2)

(3)

t=1,2,3,4,……,式中t为一级指标,j为二级指标

(4)

根据PMC指数的值,将政策效力分为4个等级:[0,3.9)为不及格、[4,5.9)为及格、[6,7.9)为良好、[8,9]为优秀。

5．PMC曲面绘制。为了能直观地显示PMC矩阵的结果,需要绘制PMC曲面图,以使结果更为直观清晰。

二、农业农村现代化政策量化评价的实证分析

在建立了PMC指数模型后,下一步就是对农业农村现代化政策进行进一步的量化评价。对政策进行量化评价大致分为4步,即:确定样本政策、计算PMC指数、绘制PMC曲面、对政策进行量化评估。

(一)样本政策的选取

选取政策一般是随机的,并没有必须遵循的条件或规则。相反,如果主观地对样本进行人为挑选,反而会导致模型的主观偏倚[26]。因此,本文对42项农业农村现代化政策通过简单随机抽样的方法,选取我国国家部门出台的4项有关政策(见表2)。

(二)PMC指数计算

依据上述主变量和子变量的选取以及子变量参数的设定,建立4项我国农业农村现代化政策的多投入产出表(表3)。

表3 我国农业农村现代化政策的多投入产出表

根据公式(3)分别计算出政策P1、P2、P3、P4这4项不同政策样本的PMC指数(见表4)。

表4 4项农业农村现代化政策样本的PMC指数

依据前文中关于政策等级划分,对上述4项农业农村现代化政策样本进行政策等级认定(见表5)。

表5 4项农业农村现代化政策等级评价

(三)PMC曲面绘制

依据公式(4),按照PMC指数计算的结果对4项农业农村现代化政策样本进行排列,得出3×3的PMC矩阵。

依据矩阵绘制PMC曲面图以及各政策指数雷达图,可以通过图形更加直观、清晰地看出某项政策的优劣程度,进而对政策效果进行判断。4项政策的PMC曲面图及政策指数雷达图分别如下所示(图3—7):

图3 P1 PMC曲面图

图5 P3 PMC曲面图

图6 P4 PMC曲面图

图7 各政策指数雷达图

(四)政策量化评价

1.政策整体评价。通过对上述4项我国农业农村现代化政策PMC指数的计算以及对应曲面图的绘制,按照得分的高低,将政策排序为P1>P2>P3>P4。依据文中所述的等级划分,将选取的4项政策划分为2个等级:(1)I级政策:若政策得分处于8～9分之间,则政策属于优秀等级,例如P1、P2政策; (2)II级政策:若政策得分处于6～8分之间,则政策属于良好等级,例如P3、P4政策。从4项政策的整体上来看,国务院出台的政策(P1)得分高于地方政府(P2、P3)出台的政策以及其他部门(P4)出台的政策。政策出台机构的层级以及出台政策涉及的层面都会对所出台的政策评价得分产生影响。

2.各项政策评价。将计算出的PMC指数的结果和相应的曲面图进行结合,对选取的4项农业农村现代化政策依据政策等级和得分高低分别进行分析。

首先是I级政策。P1、P2均为I级政策。以P1为例,P1的得分为8.33,排名第一,政策等级为优秀。P1在X1、X2、X3、X4、X7这几项与其他3项政策相比有较为显著的优势。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》是关于“十四五”期间农业农村现代化建设的长期指导政策,其政策时效、效力级别达到最高。且该项政策在反馈性、预测性方面做得相对较好,政策客体也较为全面。所以,该政策的等级评分为优秀。

P3、P4属于II级政策,等级为良好。以P4为例,该政策在X5、X8、X9方面表现较为出色,说明该政策的政策工具较为全面,也体现了政策发文主体的多元性和专业性。但在X1、X6、X7方面表现较差,均低于4项政策的平均水平。该政策的预测性、监督性以及政策受众的多元性方面需要加强,在措施方面需要注重宣传报道工作。尤其要指出的是,P4政策是关于农业绿色发展先行示范区的,政策的专指性较强,涉及的方面较其他3项政策较少。故在政策内容及政策客体等指标方面得分较其他3项政策低。

三、结论与启示

本文选取2012—2022年间我国出台的100项农业农村现代化相关政策作为研究对象,进行政策具象统计、比较与分析,参考有关研究构建农业农村现代化政策的量化评价模型,由此对随机选择的4项农业农村现代化政策文本展开量化评估与分析。研究结果表明:(1)根据级别将4个被选政策进行了分类,其中P1、P2政策为优秀等级,P3、P4为良好等级,总体来看,影响政策得分高低的因素主要包括政策性质、政策时效、政策目标等。(2)我国农业农村现代化政策的质量总的来说处于良好水平,颁布的相关政策文件能够起到一定作用,但农业农村现代化相关政策的作用效力还需提升,应健全农业农村现代化发展方针的法律和规章。(3)农业农村现代化政策的PMC指数得分与该项政策的效力级别呈正相关,如《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》。基于以上结论,本文提出以下几点建议。

第一,政策性质方面。目前,我国出台的农业农村现代化相关政策,其性质多为建议、描述等引导层面,预测、反馈、监督等性质有所欠缺。某些政策大篇幅都在强调如何推进农业农村现代化发展,而在农业农村现代化建设过程中能达到怎样的成就,当前又取得了怎样的成绩则介绍较少。为此,一方面应在政策制定过程中适当地增加一些带有预测、反馈性质的政策内容;另一方面,政府制定农业农村现代化的政策,旨在推动农业农村现代化建设的实践,因此,应当在监督方面适当增加有关内容,例如增设监管机构等。

第二,政策客体方面。当前我国关于农业农村现代化的政策,政策客体大多集中在当地政府、乡村等,对于社会组织这一主体则有所忽略。近年来,社会组织在我国发展过程中起到的作用日益明显。农业农村现代化的建设需要较长期的过程,而社会组织的一些特性则适合进行长期且较稳定的工作。可以说,社会组织在农业农村现代化的建设中是有大有可为的。需要指出的是,积极引导社会组织参与乡村振兴,并不意味着削弱政府在农业农村领域的公共管理职能。提升社会组织在农业农村现代化建设中的参与度需要在不断深化行政体制和社会制度改革的进程中,明确各有关主体的权责划分,优化政府职能,通过多样化的途径,如专业技能培训、孵化支持、购买服务等激发社会组织活力,明晰其在乡村振兴中的权利与义务,支持和鼓励其充分发挥作用。例如,各级政府可以通过出台有关政策,为科研院所、地方院校与当地企业的沟通与合作搭建桥梁,将科研创新嵌入到农业发展之中,不仅可以形成产学研一体的发展机制,更能促进现代农业产业技术体系的建立。

第三,政策措施方面。现行政策大多强调的是公共服务、财政支持等较为传统的政策措施。在信息化、新媒体快速发展的今天,做好宣传报道工作也是必要的政策措施。通过宣传报道不仅能够让群众了解到当前农业农村现代化建设取得的切实成效,更能够吸引更多的社会力量、人才资源共同参与到我国农业农村现代化建设的相关事业中来。同时,对于农村公共服务的投入也需加大力度。公共服务的差异不仅是城乡发展差距的重要体现,更是当前农业现代化转型亟待解决的难题。提升农村公共服务质量,一方面需要提高对于农业的经济投入,改善农业的发展条件,筑牢农业现代化建设的物质基础;另一方面还需提高对于农民精神文化领域的关注。应加大农村地区公共文化产品的供给力度,可以通过建设多样化的农村公共文化服务站,进一步提升农民的幸福感和对公共服务的满意度。

第四,农业政策制定应重视当前中国式农业农村现代化不平衡发展的现状。各地区应充分发挥自身主观能动性,根据当地自然条件及经济发展水平制定出更具有针对性的引导政策,同时还应加强区域间在农业发展相关领域的交流与合作。农业农村现代化建设起步较早,水平相对较高的东部地区在经济、科技等方面有着显著优势,因此可在资本、经验、技术等方面对中西部等发展相对滞后地区提供支持;中西部等地区可发挥其在环境、资源等方面的优势,为东部农业农村现代化的建设提供自然资源和生态环境等方面的保障,推动中国式农业农村现代化朝着高质量的方向协调发展。

第五,重视政策工具与政策要素间的均衡性,提高相关政策的一致性和连续性。农业农村的现代化是农村地区在经济、文化、生态等领域全方位的现代化,相关政策实施的结果自然是各政策工具和政策要素相互作用产生的合力。而当前农业农村现代化建设相关的政策对于政策工具的选择普遍存在着缺乏整体性思维和相应的配套设施的问题,阻碍了政策实施的系统性和持续性。因此,在未来农业农村现代化相关政策的制定过程中,应注重整体性、系统性思维,并重视政策执行所需的相应的配套设施的建设,以实现农村地区全方位、持续性的现代化发展。