最低工资制度的上海经验：理论渊源与实践探索

孙 岩 余嘉毅

（1.上海工会管理职业学院，上海 200082；2.上海市总工会，上海 200002）

一、问题提出

党的二十大报告提出：“坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2022年版，第47页。最低工资制度是国际通行的保护工人不因过低工资影响基本生活的主要制度，有助于劳动者公平公正地分享社会进步成果，确保所有劳动者和就业人员能够获得最低的生活工资。1928年6月，国际劳工组织通过《确定最低工资办法公约》（Minimum Wage-Fixing Machinery Convention，第26号）②“C026 -Minimum Wage-Fixing Machinery Convention,1928”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORM LEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312171:NO，访问时间：2023年10月30日。和《确定最低工资办法建议书》（Minimum Wage-Fixing Machinery Recommendation，第30号）③“R030 -Minimum Wage-Fixing Machinery Recommendation,1928”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NOR MLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312368:NO，访问时间：2023年10月30日。，鼓励各国在“没有通过集体协议或其他方式有效监管工资的安排，而且工资特别低”的情况下实施最低工资。1970年，国际劳工组织又通过《最低工资制定公约》（Minimum Wage Fixing Convention，第131号）①“C131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，访问时间：2023年9月30日。和《最低工资制定建议书》（Minimum Wage Fixing Recommendation，第135号）②“R135 -Minimum Wage Fixing Recommendation,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXP UB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312473:NO，访问时间：2023年10月30日。，更新最低工资制度的原则和方法，呼吁“通过确定一个普遍适用的最低工资，或通过确定一系列适用于特定工人群体的最低工资”来实现更广泛的覆盖。1984年，我国决定对国民政府批准的国际劳工公约予以承认，其中包含《确定最低工资办法公约》（国民政府于1930年5月5日批准）。

我国在1993年11月出台了第一部国家层面的最低工资政策法规——《企业最低工资规定》，建立以省/直辖市/自治区为基础的地区性最低工资制度。1994年颁布的《劳动法》，将最低工资制度从行政规章上升为法律规范。2004年修订的《最低工资规定》，引入了一套更全面的最低工资制度管理办法。上海是全国较早实施最低工资制度的省市，1993年5月出台《上海市城镇企业最低工资收入试行办法》，建立起具有本地特色的最低工资制度，1994年制定《上海市企业职工最低工资规定》，2002年进行修订。③《上海市企业职工最低工资规定》，https://law.sfj.sh.gov.cn/#/detail?id=54880b2776ad2cbbaf22e47ba05b8800，访问时间：2023年10月30日。上海规定“最低工资标准应当每年公布一次”。目前，市人力资源和社会保障局在每年3月中旬召开市级三方协商会议，听取市总工会和市企业联合会、市工商业联合会对最低工资标准调整的意见。作为三方协商中的职工方代表，市总工会承担着提供最低工资标准调整参考方案的重要任务，在协商过程中需要说服企业方代表接受调整建议。近年来，尽管协商中劳资双方都有一定的主动调整意愿，但是在调整幅度上往往存在较大分歧，亟须归纳总结出适合上海实际的工作方法。

大部分有关最低工资制度的研究集中于以外部视角看待最低工资标准的经济影响，微观影响主要包括就业水平、劳动收入、企业活动等方面，宏观影响主要包括经济增长、产业结构、国际贸易等方面。总体上看，学界普遍认为最低工资标准的提高在保障劳动者权益的同时，增加企业用工成本，导致企业利润下降，成为推动企业转型发展的重要动力。需要指出的是，最低工资标准作为一种托底性的保障措施，在实践中实施这一标准的企业较少，真正推动企业用工成本增加的是平均工资的上涨。作为一种市场化行为的结果，平均工资与政府主导的最低工资标准之间存在较大差异。尽管这些外部性研究对最低工资调整提出了意见和建议，但从实践操作来看并不具有参考价值。

部分基于内部视角评价最低工资制度的研究偏重于制度建设和功能分析，主要包括最低工资制度的法规制定、功能定位、分配正义、变动趋势、调整幅度等方面。①陈群：《我国最低工资标准的立法困境与出路——基于对我国25部最低工资地方政府规章的实证考察》，载《社会科学家》，2023年第5期，第100—106页；孙中伟、邹颖怡：《牵一发而动全身：政策嫁接视角下最低工资的功能扩张》，载《社会保障研究》，2023年第2期，第75—84页；李石：《最低工资制度的公平性分析》，载《中国软科学》，2022年第3期，第58—66页；张书平、吴映凤：《我国最低工资标准变动趋势及政策思考——基于2008年和2019年各省份最低工资标准的分析》，载《中国人力资源社会保障》，2021年第8期，第44—46页；魏章进、黄礼莹：《最低工资标准适度性的理论模型及实证研究》，载《经济研究导刊》，2022年第13期，第132—135页。相关研究发现，上海的最低工资标准与最低生活保障标准增幅较为一致，最低工资标准与职工平均工资之比、最低工资标准与人均GDP之比与国际上通用的衡量值差距较大，说明上海最低工资标准适度性有待进一步提升。②严宇珺：《上海基本实现现代化的最低工资标准适度性实证研究》，载《广西职业师范学院学报》，2023年第2期，第12—19页。综上所述，目前有关最低工资标准制定与调整的研究成果，对于参与三方协商的工会来说参考意义不大。有必要以实践性视角，将上海实施最低工资制度的实践与国际劳工标准的规则对接，为建立与经济发展相适应的最低工资标准调整机制提供理论支撑。

二、理论渊源：有关最低工资制度的国际劳工标准

国际劳工组织对“最低工资”的定位是体面的生活工资。从产生的渊源来看，最低工资制度最初是保护极低收入工人的临时措施，建立有关工资的集体谈判制度之后就被逐步取消。尽管1928年、1970年先后制定了有关最低工资制度的公约和建议书，但是真正实现最低工资制度覆盖范围扩大的阶段是20世纪90年代，许多国家建立或加强了最低工资制度，以解决工作不平等问题。

（一）最低工资的定义与适用

“工资”通常理解为雇主向其雇员支付的款项，包括向从事常规、临时、短期、间歇或季节性工作的雇员以及学徒和受训人员支付的款项。1949年，《保护工资公约》（Protection of Wages Convention，第95号）第1条对“工资”作广泛定义：“……工资一词是指报酬或收入，无论其指定或计算方式如何，都可以用货币表示，并通过相互协议或国家法律法规确定，这些报酬或收入是雇主根据书面或非书面雇佣合同，就已完成或将要完成的工作或已提供或将要提供的服务而支付给受雇人的。”③“C095 -Protection of Wages Convention,1949”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312240:NO，访问时间：2023年10月30日。尽管第131号公约和第135号建议书要求必须确保最低工资的保障水平满足工人及其家庭的生活需要，但是两份文件并没有明确指出最低工资的数额，甚至没有说明需要考虑的因素。国际劳工组织认为，最低工资是“有效的工资下限”。④ILO.“Final ILO Evaluation of ‘Indicators and methodologies for wage setting’ project”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/projectdocumentation/wcms_869812.pd，访问时间：2023年10月30日。

第131号公约要求批准国承诺“建立一个最低工资制度，涵盖就业条件适当的所有工薪阶层”，⑤“C131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，访问时间：2023年9月30日。国家的主管当局应与有关雇主和工人的代表组织（如有）达成协议或充分协商后，确定应涵盖的工薪阶层群体。为了防止滥用，2006年《雇佣关系建议书》（Employment Relationship Recommendation，第198号）就确定是否存在雇佣关系的标准提供了不具约束力的指导，建议“国家政策至少应包括以下措施：（a）为有关各方，特别是雇主和工人，提供关于有效建立就业关系以及区分受雇工人和自营职业工人的指导”。①“R198 -Employment Relationship Recommendation,2006”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312535:NO，访问时间：2023年10月30日。此外，国际劳工组织在2015年《从非正规经济向正规经济转型建议书》（Employment and Decent Work for Peace and Resilience Recommendation，第204号）中提出，应当在法律和实践中逐步将最低工资制度扩大到非正规经济中的工人。②“R204 -Transition from the Informal to the Formal Economy Recommendation,2015”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:3243110:NO，访问时间：2023年9月30日。

从全球来看，最低工资的制度设计具有多样性，大致可分为：一般适用的最低工资、按地理区域划分的最低工资、按行业划分的最低工资、按职业类别划分的最低工资及按其他标准区分的最低工资。值得注意的是，无论在国家一级选择何种制度，都必须确保尊重同工同酬原则。③“International Labour Conference,103rd Session,2014 Report III（Part 1B）Minimum Wage Systems”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235287.pdf，访问时间：2023年10月30日。国际劳工组织希望各国或地区建立简单的最低工资制度。④Niall O’Higgins,Valentino Moscariello，“Labour market institutions and youth labour markets: Minimum wages and youth employment revisited”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_575897.pdf，访问时间：2023年10月30日。

（二）最低工资的制定与调整

最低工资可以通过不同的方式确定，无论采用何种方式，各国政府都应尽一切努力建立和保持真正的社会对话条件。第131号公约第4条提出，在制定、实施和调整最低工资标准时，应与社会伙伴特别是雇主组织和工人组织的代表进行充分协商。所谓“充分协商”不仅仅是分享信息，而且是参与共同决策过程。“协商”与“谈判”也有所不同，谈判意味着不同各方的目标是达成协议，而第131号公约所要求的协商旨在协助主管当局作出决定，不是达成协议。

制定最低工资标准的方式主要有法定和议定两种。法定最低工资制度的覆盖面广，此处的“法定”不是指狭义的法律，而是指通过法定程序制定最低工资标准，制定主体可以是行政主管当局、行政/劳工法庭、工资委员会等机构。在法定最低工资制度中，确保社会伙伴和独立专家参与协商的常见方式是建立三方协商机制、成立工资委员会或依靠其他具有经济和社会事务一般权限的机构。第30号建议书明确指出，应邀请雇主和工人组织推荐个人加入这些机构，以确保这些个人得到其所代表的人的信任。许多国家同时存在议定和法定两种最低工资制定方式，议定（即集体谈判）可以确定最低工资，但前提是议定标准不低于法定水平。目前，仅10%的国家完全依靠议定来确定最低工资标准，其中大部分是北欧国家。

制定和调整最低工资标准是极具挑战性的工作。国际劳工组织提出，要利用“平衡和循证”的方式来制定和调整最低工资。第131号公约强调“平衡”的方法，要兼顾社会和经济两方面的因素，既考虑工人及其家庭的需要，又考虑经济因素。第135号建议书和1985年《劳工统计公约》（Labour Statistics Convention，第160号）①“C160 -Labour Statistics Convention,1985”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312305:NO，访问时间：2023年10月30日。明确“循证”的重要性，制定和调整最低工资应以证据为基础，收集和调查收入、支出、经济发展等方面的数据用于评估最低工资的调整幅度尤为必要。

第131号公约提出，最低工资应“不时调整”。第135号建议书进一步阐明，“应不时调整最低工资率，以考虑到生活成本和其他经济条件的变化”。目前，最常见的是每年调整一次最低工资，也有部分国家的调整周期是六个月或两年。在高通胀时期，很多国家通过设置某个阈值来判断是否需要启动调整，如法国每年都会重新评估最低工资数额，若年内物价上涨超过2%，最低工资就会再次调整。②Damian Grimshaw，“At work but earning less: Trends in decent pay and minimum wages for young people”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_340067.pdf，访问时间：2023年10月30日。最低工资标准必须设定在满足工人及其家庭需求的水平之上。评估工人及其家庭需求时，既要考虑当地的经济社会发展水平、本地生活成本，也要顾及工人的家庭规模、家庭成员就业及收入情况。

（三）最低工资的执行与影响

最低工资标准作为一种具有约束性的强制标准，工人更为关注的是企业的履行情况。第131号公约规定：“应采取适当措施，例如通过其他必要措施加强充分检查，确保有效适用与最低工资有关的所有规定。”③“C131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，访问时间：2023年9月30日。第135号建议书中提供的措施包括：（a）安排以需要保护的工人所能理解的语言和方言宣传最低工资规定，必要时根据文盲的需要进行调整；（b）雇用足够数量的受过充分培训的检查员，配置履行职责所需的权力和设施；（c）对违反有关最低工资规定的行为给予适当处罚；（d）简化法律规定和程序，以及使工人能够有效行使最低工资规定的权利的其他适当手段；（e）雇主和工人组织联合会，努力保护工人免受虐待；（f）充分保护工人免受伤害。过于复杂的最低工资制度会降低企业遵守最低工资标准的主动性，标准过多显然会使测算、评估企业是否合规变得更为复杂。

确保最低工资标准得到普遍遵行的关键措施是向雇主和工人以及更广泛的公众提供有关适用最低工资的信息，除了提供有关适用标准的信息外，还应向民众宣传不遵守最低工资标准可能受到的制裁。有效的制定与调整过程是影响最低工资标准遵守情况的核心因素，这一过程从与雇主和工人组织协商确定适当的工资增长水平和社保费率结构开始，延伸到在需要时考虑促进和鼓励遵守最低工资标准的措施。④Kamala Sankaran，“Towards greater inclusivity and equality in minimum wages: The case of piece-rate wages”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/projectdocumentation/wcms_844446.pdf，访问时间：2023年10月30日。

监测最低工资标准的社会经济影响，也是“循证”制度的重要内容。国际劳工组织建议的监测内容包括最低工资对工资、就业、劳动生产率、性别薪酬差距、收入不平等、集体谈判、政府财政等情况的影响。部分国家开展的监测项目还包括最低工资对消费、储蓄和债务行为、生产力和培训、税收和福利制度、违法行为惩处力度等要素的影响。①“Minimum Wage Policy Guide”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/wcms_508566.pdf，访问时间：2023年10月30日。

从各国的实践来看，在克服经济危机负面影响时，最低工资制度常被作为一种行之有效的政策工具。2009年6月，在国际金融和经济危机之后，国际劳工组织通过的《从危机中复苏：全球就业契约》（Recovering from the crisis：A Global Jobs Pact）提出，“政府应考虑最低工资等选择，以降低贫困和不平等，增加需求并促进经济稳定”，定期调整最低工资标准，以避免工资通缩趋势，“防止劳动条件螺旋式下降并促进复苏”。②ILO，“Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact (adopted by the International Labour Conference in 2009 and amended in 2022)”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_115076.pdf，访问时间：2023年10月30日。在2019年《关于劳动世界未来的百年宣言》（ILO Centenary Declaration for the Future of Work）中，国际劳工组织再次强调，通过实施“适当的法定最低工资或通过谈判达成的最低工资”等措施，提升劳动力市场机构和保护工人的重要性。③“ILO Centenary Declaration for the Future of Work”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_711674.pdf，访问时间：2023年10月30日。

三、地方实践：上海实施最低工资标准的制度构建

上海实施最低工资制度的时间略早于全国。1993年5月，《上海市城镇企业最低工资收入试行办法》出台，并于6月1日起实施，当年最低工资标准为210元/月。④《上海市劳动局关于组织实施〈上海市城镇企业最低工资收入试行办法〉的通知》（沪劳资发〔1993〕42号），1993年5月27日。1994年12月，根据《劳动法》及《企业最低工资规定》，结合本市实际情况，上海制定《上海市企业职工最低工资规定》，并于2002年8月进行了修正。⑤《上海市企业职工最低工资规定》（1994年12月5日上海市人民政府令第90号发布），https://www.shanghai.gov.cn/cmsres/ea/ea118d30f6c541f8915db76fa44b7b66/333eb54a2b6230d8b91d453855668de6.pdf，访问时间：2023年10月30日。尽管2004年1月劳动和社会保障部出台《最低工资规定》，但上海并未根据该规定对本地的最低工资规定进行修订。

（一）最低工资标准的制度设计

上海实施最低工资标准最大的特点是“显著的一致性”⑥《中国最低工资的制度特点》，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-beijing/documents/briefingnote/wcms_774995.pdf，访问时间：2023年10月30日。，得到国际劳工组织的认可。市委、市政府高度重视最低工资工作，最低工资标准调整是每年全市民生保障待遇调整项目之一，同时也是市政府重大行政决策事项。

我国将“最低工资”定义为，“劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬”。①《最低工资规定》（2004年1月20日劳动保障部令第21号公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，访问时间：2023年10月30日。我国重视最低工资的社会属性，认为最低工资是对法定时间内提供正常劳动的价值认可，即“劳动工资”。各省市在执行最低工资标准时，最大的分歧在于工资中的剔除项目。部委规定未对剔除项目予以明确，大部分省市仅剔除加班工资和津补贴。上海明确，最低工资标准“不包括劳动者个人依法缴纳的社会保险费和住房公积金”。②《上海市人力资源和社会保障局关于调整本市最低工资标准的通知》（沪人社规〔2023〕19号），2023年6月30日。

我国现行的最低工资标准分为月最低工资标准和小时最低工资标准，月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者。我国最低工资的形式与国际上以采用小时工资为主的做法有所不同，这与我国长期以来采用月结制工资制度有一定关系。我国最低工资标准由省、自治区、直辖市公布实施，不同省份可根据自身情况进行差异化设定。上海采用全域统一的最低工资标准。

我国要求最低工资标准的确定与调整必须通过三方协商，“由省、自治区、直辖市人民政府劳动保障行政部门会同同级工会、企业联合会/企业家协会研究拟订”。③《最低工资规定》（2004年1月20日劳动保障部令第21号公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，访问时间：2023年10月30日。上海的市级劳动关系三方协商机制由市人力资源和社会保障局牵头，市总工会和市企业联合会、市工商业联合会参与。中国企联的调研报告显示，上海的谈判过程是最活跃的，劳资双方在最低工资标准调整的协商过程中发挥了积极作用。④中国企联课题组，《最低工资标准制度调查研究报告》，http://www.cec1979.org.cn/gz/view.php?id=1943，访问时间：2023年10月30日。

我国对于最低工资标准的调整周期和调整幅度仅做出原则性规定，要求“最低工资标准每两年至少调整一次”。上海每年公布一次最低工资标准，自1993年以来，除2009年受国际金融危机影响、2020年和2022年受疫情影响，每年都会调整最低工资标准，表1为历次调整情况。上海每年调整最低工资标准的时间相对固定，1995—1999年、2008—2018年为每年的4月1日调整，2001—2005年、2019年至今为每年的7月1日调整。

表1 上海最低工资的历次调整情况（1993—2023年）

（二）最低工资标准的调整情况

尽管各方普遍认同最低工资标准应当根据生活成本和经济因素进行调整，但是从国际劳工公约到地方性法规的各类文件都未对最低工资标准的调整过程做出细致的规定。上海的做法是，将最低工资标准调整纳入“调整上海市民生待遇标准”项目，遵循市政府重大行政决策事项管理要求开展工作。①《上海市人民政府办公厅关于印发〈2023年度上海市人民政府重大行政决策事项目录〉的通知》，https://www.shanghai.gov.cn/202307bgtwj/20230417/2b18fc43454b4b928bf2c7f3cbcc7963.html，访问时间：2023年10月30日。

上海市人力资源和社会保障局在广泛征求各方意见、反复论证的基础上，力争科学合理地确定最低工资标准调整幅度。主要措施有：第一，组织开展企业薪酬调查，通过问卷调查对本市最低工资标准实施情况和影响程度进行评估分析。第二，听取市总工会和市企业联合会、市工商业联合会的意见，进行三方协商。第三，委托第三方机构开展风险评估工作，形成风险评估报告。第四，召开专家论证会，听取专家的意见建议。第五，向市人大和市政协通报有关情况，听取人大代表、政协委员的意见建议。同时，按照重大行政决策事项要求，完成合法性审查等工作。②《〈关于调整本市最低工资标准的通知〉制定及听取意见的情况说明》，https://rsj.sh.gov.cn/thygk_17433/20230731/t0035_1417388.html，访问时间：2023年10月30日。

由于确定最低工资标准调整幅度的决策过程相对冗长，整个周期约有3—4个月。市劳动行政部门必须在公布时间前4个月召集工会方和企业方代表进行协商。2018年以前是每年4月1日起实施当年的新标准，必须在上一年12月份就启动第一次协商，如果各方第一次协商分歧较大，则需要开展第二次乃至第三次协商。③钱培坚：《最低工资标准是这样谈出来的》，载《工人日报》，2017年4月19日，第2版。2018年以后，实施时间调整为7月1日，市人社局通常在3月中旬启动协商。由于不再是跨年谈判，上年度主要经济数据已经公布，各方能够完成对上年度劳动用工方面的调查研究，在最低工资标准调整幅度上的分歧相对较少，往往经过一次协商即能达成共识。

在协商过程中，政府、工会、企业三方依据上年的统计数据和调查数据，时间上具有滞后性，主要参考的因素是居民消费价格指数（CPI）和人均地区生产总值（人均GDP）。图1为最低工资标准与CPI、人均GDP的变动对比，可以看出：1999年之前与2017年以后，上海最低工资标准调整幅度与上年CPI变动幅度接近，2000年至2017年的调整幅度与上年人均GDP增长率较为接近。据国际劳工组织测算，全球最低工资与人均GDP的比率均值约为60%。1994年至今，上海最低工资标准与人均GDP之比在15.8%—30.8%之间，远低于世界平均水平。2020年以来，因受疫情影响，最低工资标准在四年内只调整了两次，出现调整周期拉长、调整幅度变小的趋势。

图1 最低工资标准与CPI、人均GDP的变动对比

国际劳工组织建议对最低工资标准的影响进行监测，以便为后续调整提供决策参考。通过循证分析，最适合用来评判最低工资标准的统计指标是居民生活消费支出（特别是低收入居民）和劳动生产率（就业人口/地区生产总值）。前一个指标反映劳动者维持生活的平均成本；后一个指标反映劳动者提供劳动的市场价值信息。图2为最低工资标准与消费支出、劳动生产率的变动对比，可以看出：上海最低工资标准的调整幅度与居民生活消费支出增长率极为相似，与劳动生产率增长率仅有趋势上的一致性。这一情况说明，上海的最低工资标准更接近于“生活工资”，而不是“劳动工资”。从长期趋势来看，上海最低工资水平相对较低，2018年以来的调整幅度偏小。

图2 最低工资标准与消费支出、劳动生产率的变动对比

（三）最低工资标准的关联分析

我国将“最低工资”作为“保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活”，“维护劳动者取得劳动报酬的合法权益”为宗旨的劳动保护制度。①《最低工资规定》（2004年1月20日劳动保障部令第21号公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，访问时间：2023年10月30日。在实施过程中，最低工资标准常被应用于社会救济、社会福利、就业政策等领域，上海曾将最低工资标准、失业救济标准、生活补贴标准一同发布。②《上海市劳动局关于公布本市1997年企业职工最低工资标准、调整失业救济标准、下岗待工人员生活补贴标准的通知》（沪劳综发〔1997〕27号），1997年3月28日。目前，最低工资标准仍与最低生活保障线、失业保险金等民生保障待遇标准相挂钩。图3为最低工资标准与最低生活保障标准、失业保险金标准的变动对比。

图3 最低工资标准与最低生活保障标准、失业保险金标准的变动对比

最低生活保障与最低工资都是民生保障最后防线的重要组成部分，最低生活标准考量的是在衣、食、住、行等方面维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。数据显示，2016年以后，最低生活保障的调整幅度大于最低工资。国际劳工组织提出，最低生活保障与最低工资标准之间的合理比例关系应维持在50%—60%。在上海，这一比值呈现出波动变化趋势，1994年以来介于43.4%—75.7%之间，2023年为近期高点，达到58.30%。

2017年9月，人社部、财政部出台《关于调整失业保险金标准的指导意见》，提出失业保险金在确保基金可持续的前提下应逐步提高至最低工资标准的90%。2017年上海失业保险金发放实行“先归并，再调整”，将按照累计缴费年限和年龄分三档设置的不同标准，统一归并至最高档。数据显示，大多数年份失业保险金的调整幅度高于最低工资。人社部、财政部要求，失业保险金与最低工资标准的比值要逐步提高。在上海，这一比值确实有长期上升的趋势，2006年以来介于57.0%—80.9%之间，2023年达到80.9%。

最低工资标准在很大程度上反映了某地的劳动收入水平，国际上通用的衡量方法是最低工资与工资中位数之比或最低工资与平均工资之比。在三方协商制度中产生的另一个有关工资的数据是“企业工资指导线”，目前已成为工会和企业在开展工资集体协商等民主管理活动时的重要参考。①《上海发布今年企业工资指导线》，https://rsj.sh.gov.cn/tszf_17089/20230327/t0035_1414436.html，访问时间：2023年10月30日。图4为最低工资标准与社会平均工资、企业工资指导线的变动对比。

图4 最低工资标准与社会平均工资、企业工资指导线的变动对比

上海每年公布“就业人员平均工资”（简称社平工资），作为社保缴费基数。最低工资标准不包含社保、公积金、津补贴、加班费等收入，与社平工资在统计口径上有一定差异，相关测算方法与通用方法不一致，仅具有部分参考价值。数据显示，2017年以后，社平工资的增长幅度远高于最低工资的调整幅度。根据国际劳工组织的测算，世界各国最低工资约为平均工资的36%。上海最低工资标准与社平工资的比值出现缓慢下降趋势，1995年以来介于22.1%—43.8%之间。2019年以后，这一比值持续低于30%，2023年的比值为历史最低，仅为22.1%。

目前，上海发布的企业工资指导线包括平均线和下线。数据显示，2017年之前，最低工资调整幅度与企业工资指导线（平均线）具有一定的重合度，自2018年起，最低工资调整幅度与企业工资指导线（下线）具有一定的重合度。从长期趋势来看，最低工资标准的调整幅度可能将继续参照企业工资指导线（下线），这种方式不利于最低工资标准调整的可持续发展，导致低收入职工群体收入增速下滑。

四、创新探索：工会参与最低工资标准调整的实践

自1994年出台《上海市企业职工最低工资规定》以来，市劳动行政部门每年都会启动有关最低工资标准调整的行政决策程序，听取各方对于调整最低工资标准的意见和建议。无论当年是否调整最低工资，上海市人社局都会发布当年执行的最低工资标准。

（一）推进三方协商机制建设

上海在1993年实施最低工资标准时并未引入三方协商机制，相关标准是由市劳动局根据当时企业的薪酬情况直接制定的。1994年制定的《上海市企业职工最低工资规定》明确，最低工资标准的确定和调整应通过三方协商提出方案，报市人民政府批准后实施，并报国务院备案。①《上海市企业职工最低工资规定》（1994年12月5日上海市人民政府令第90号发布），https://www.shanghai.gov.cn/cmsres/ea/ea118d30f6c541f8915db76fa44b7b66/333eb54a2b6230d8b91d453855668de6.pdf，访问时间：2023年10月30日。市总工会作为本市劳动者权益的代表，每年召开三方协商会议前都会精心准备，积极表达低收入劳动者群体对最低工资标准调整的诉求。在谈判过程中，市总工会代表劳动者坚持底线，对调整幅度据理力争，以翔实准确的数据说服雇主组织认同调整幅度。②钱培坚：《最低工资标准是这样谈出来的》，载《工人日报》，2017年4月19日，第2版。

除了参与市级三方协商，市总工会指导市绿化市容行业工会自2011年起开展绿化养护行业工资集体协商，每年发布“绿化养护行业最低工资标准”。市绿化市容行业工会在掌握行业职工真实收入水平的基础上，充分聆听一线职工和企业代表的需求呼声，与市环卫行业协会沟通协商，并听取本市人社局、财政局等相关部门意见后，形成当年的环卫行业工资福利待遇工作指导意见。③《行政服务中心及时回应市民关心环卫工人待遇的情况》，https://lhsr.sh.gov.cn/ywdt/20230407/3db45938-a816-4cdb-9ff6-07a3894a3a41.html，访问时间：2023年10月30日。2023年，绿化养护行业月最低工资标准在上海市最低工资标准的基础上增加约30%，即3500元/月，执行时间与本市调整最低工资标准时间同步。①《上海市绿化和市容管理局关于印发〈2023年上海市绿化养护和环卫行业工资福利待遇工作指导意见〉的通知》（沪绿容〔2023〕323号），https://lhsr.sh.gov.cn/yjgl/20230831/c0ef556f-02a1-49f6-96b3-a563e9d40fb2.html，访问时间：2023年10月30日。

（二）定期开展职工收入调查

作为协调劳动关系三方委员会中的劳方代表，上海市总工会建立全市企业经营、劳动用工与职工收入的常态化监测网络，为参与最低工资标准制定与维权工作提供数据支撑。目前，市总工会权益保障部每年开展两次常规调查、两个专项调查。常规调查每半年开展一次，调查范围覆盖全市所有区局（产业）工会，调查内容涵盖企业用工数量、用工成本、各用工形式劳动者的平均工资及企业内不同岗位职工的平均工资等。专项调查主要针对技能人才和低收入职工。技能人才专项调查于每年年末开展，调研成果为推动产业工人队伍建设改革提供决策参考；低收入职工专项调查于每年4月、10月开展，调研成果为最低工资调整提供数据参考。

“企业职工收入状况调查网”是市总工会获得全市劳动就业数据的主要途径。2023年6月开展的上半年调查共涉及513家成员单位，其中国有企业198家、集体企业15家、民营企业199家、港澳台和中外合资企业84家、事业单位14家、个体经济1家、其他单位2家。成员单位所属行业包括制造业、批发零售业、餐饮住宿业、运输仓储和邮政业、建筑业、服务业、教育、卫生和文化娱乐业等。职工收入调查年度报告重点关注企业的用工成本，内容主要有全年用工成本、从业人员平均工资、在岗职工平均工资、不同岗位职工的工资结构，在此基础上进行行业异质性、岗位异质性分析。

（三）情景模拟测算调整幅度

为了更加精确地测算最低工资标准调整幅度，市总工会自2021年起引入分位数函数模型测算低收入职工群体的基本收入变化情况。测算步骤主要为：1.测算职工基本收入。上海的最低工资标准不包括养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金等社保费用，也不包括津贴福利、加班费。职工基本收入的测算，要在平均工资中扣除“各类津贴”和“加班加点工资及其他”两项内容。2.选择低收入职工群体样本。工人的收入相对较低，收入均值仅为在职职工平均工资的0.77，因此选定“工人”为低收入职工群体的研究样本。3.确定低收入职工群体样本所属的行业、企业类型。在所有企业类型中，民营企业工人收入最低；在所有行业中，制造业工人收入最低。由于“民营企业工人”比“制造业工人”的收入水平更低，故确定“民营企业工人”为测算最低工资调整幅度的参考样本群体。4.选择低收入职工群体样本范围。国际劳工组织发布的政策简报提出，2000—2011年，我国收入低于最低工资的工人比例约为4.3%。②《中国最低工资的制度特点》，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-beijing/documents/briefingnote/wcms_774995.pdf，访问时间：2023年10月30日。经过数据测算，2018年民营企业工人中收入最低的5%群体之基本收入，最接近上海当年实施的最低工资标准。2021年将低收入职工群体中基本收入最低的5%作为测算最低工资的参考基准，2023年将参考基准降为4.5%。

在测算最低工资标准调整幅度时，市总工会参考国际劳工组织在《劳动世界监测报告》中的分析方法，分别测算调整幅度的下线、中线、上线。下线主要参考CPI，计算方法为“现行最低工资标准×CPI指数”，符合“生活工资”的要求，确保最低工资标准的调整可以缓解物价上涨的影响。中线主要依据职工群体的基本收入变化情况，参考上年经济增长情况，体现“劳动工资”的特点，反映低收入群体的实际收入变化情况，增幅通常高于CPI。上线为参考基准提高0.5%后的基本收入变化情况，体现低收入劳动者共享发展成果的目的，反映最低工资标准提高保障力度的可行性。表2为2021年以来市总工会对最低工资标准的调整建议，2021年、2023年的两次调整建议均被采纳。

表2 2021年以来市总工会对最低工资标准的调整建议

五、小结

建立最低工资保障制度是保障劳动者基本生活和劳动权益的重要措施，制定和调整最低工资标准对社会进步和经济发展都有着重要意义。在实施最低工资制度的过程中，上海在遵行国家规定的同时，通过制定地方政府规章、定期公布最低工资标准，经过30年的实践，已经形成一套符合国际劳工标准的体制机制。

（一）实施最低工资制度的地方经验

最低工资标准的调整不仅能改善低收入劳动者的基本生活保障水平，也是促进经济发展和推动社会进步的重要手段之一。上海的实践证明，定期调整、三方协商、广泛征询、反复论证是实施最低工资制度的有效方式。

第一，实现最低工资制度的“显著一致性”，确保最低工资标准的知晓度和认可度。在最低工资标准调整上，上海采取“小步快走”方式，每年开展有关是否调整及调整幅度的决策论证，在社保缴费标准调整前公布当年执行的最低工资标准。

第二，将“最低工资”界定为工资净额，体现正常劳动的社会价值。上海是我国为数不多的将“劳动者个人依法缴纳的社会保险费和住房公积金”剔除在最低工资标准之外的省市。上海把最低工资视为劳动者的收入净值——“工资净额”，这一做法符合我国对最低工资的定义，也与国际劳工组织的建议较为一致。

第三，定期开展市协调劳动关系三方协商，听取工会组织、企业组织的意见建议。上海在制定民生保障措施时，普遍采取三方协商或听取工会组织和企业组织意见的方式。目前，收入分配方面的三方协商主要针对最低工资标准调整和企业工资指导线。市民政局、市医保局在调整失业保险金、医疗保险、生育保险等社会政策时，也要听取市总工会的意见建议。

第四，定期开展劳动就业、薪酬收入、消费支出等方面的调查，充分掌握当前工资水平。参与三方协商的单位每年开展企业用工、待遇福利方面的调查，全面了解上海就业市场的工资水平，为调整最低工资标准提供翔实数据。市总工会的相关调研真实反映出当前劳动者的实际净收入，对最低工资标准调整有较大参考意义。

第五，引入新的研究方法，综合各方因素，科学合理地确定调整方案。为了更好地说服企业组织代表接受工会的调整建议，市总工会参考国际通行做法，统筹考虑物价上涨、经济发展、薪资上升等各种因素，利用情景模拟方式测算出阶梯式调整幅度参考数据，进一步明确调整建议，减少劳资双方的分歧。

同时，通过评价分析发现，当前上海最低工资制度存在着水平偏低、增长缓慢、缺乏中长期目标、劳动属性弱化等问题。

第一，最低工资标准水平偏低，导致劳动力市场定价扭曲。首先，上海最低工资标准的绝对水平较低。2023年，上海月最低工资标准为2690元，仅达到亚太地区的最低工资中位数（2628.32元），低于全球平均水平（3352.67元）。其次，上海最低工资标准的相对水平较低。2023年，上海月最低工资标准仅为社会平均工资的22.1%，严重低于世界各国的平均水平（36%）。

第二，最低工资标准增长缓慢，未充分体现“劳有所得”。2017年之后，上海的历次调整幅度接近CPI的变化率，仅能消除物价上涨影响，低于人均GDP增长率，未能反映出上海经济社会发展水平。同时，2017年之后的历次调整幅度接近企业工资指导线（下线），低于社会平均工资增长幅度和企业工资指导线（平均线），未能反映出上海劳动力市场上的实际薪资水平变化状况。在市总工会的测算中，最低工资标准的群体覆盖率在2021年下降了0.5个百分点。

第三，最低工资标准缺乏中长期目标，导致协商时只关注当前经济形势，未注意到工资收入的长期发展趋势。我国政府曾向国际劳工组织表示，为“促进体面工作，指示地方政府确保不断提高最低工资，目标是到2015年达到城市职工平均工资的40%”。①“International Labour Conference,103rd Session,2014 Report III（Part 1B）Minimum Wage Systems”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235287.pdf，访问时间：2023年10月30日。历年数据显示，上海的最低工资标准自1996年以后一直低于社平工资的40%，这一情况与近几年谈判中重点关注CPI和GDP增长、忽略薪资增长有一定关系。

第四，最低工资标准过于侧重“生活工资”，而“劳动工资”的属性弱化，对劳动者就业意愿的激励不足。由于被纳入民生待遇标准开展行政决策，上海最低工资标准调整需要考虑与失业保险金、最低生活保障在标准上的衔接。2015年之后，最低工资标准的调整幅度一直低于失业保险金和最低生活保障标准的调整幅度。2023年最低工资标准、失业保险金、最低生活保障标准的比例为1∶0.81∶0.58。这一情况说明，行政决策更关注低收入群体的生活保障，未能充分意识到最低工资标准是社会对正常劳动的价值认可。

（二）完善最低工资制度的对策建议

2019年，国际劳工组织通过的《关于劳动世界未来的百年宣言》，呼吁为工人提供适当的工资，强调通过谈判达成法定最低工资标准的重要性。调整最低工资标准不仅要适当考虑工人及其家庭的需要，还要考虑经济因素，如内需增加、消费提升对经济增长的刺激作用。因此，有必要按照国际惯例，根据上海经济发展与消费水平，建立起与社会平均工资增长幅度相适应的最低工资标准增长机制。

第一，厘清最低工资标准的功能定位，进一步体现出劳动的社会价值。首先，在明确最低工资的托底保障作用之外，还要认识到工资的社会属性，最低工资是对正常劳动的价值认可，适度提高最低工资标准可以增进劳动者的就业意愿。其次，要认识到最低工资标准的调整时间具有一定的滞后性，调整依据主要是过去一两年的数据，三方协商只是在谈判中确认过去已经发生的工资变化事实，不是对本年及未来几年工资水平变化的预测。再次，要认识到合理的收入分配可激发各生产要素的活力，使劳动者尤其是低收入者的积极性、主动性提高，推动社会生产力的发展。

第二，明确最低工资标准的调整原则，特别是与其他民生保障待遇的关系。首先，要坚持“小步快走”方式调整最低工资标准，每年根据上一年度的就业市场变化适当调整标准，及时反映市场上工资水平变化情况。其次，要对最低工资标准有一定的中长期目标，通过连续、渐进的调整来缩小劳动者及其家庭的合法需求与企业或雇主在工资支付能力之间的差距。再次，要适当控制最低工资、失业保险金、最低生活保障之间的比例，既要避免失业保险金和最低生活保障标准过低，导致失业人员、贫困居民无法正常生活，也要避免最低工资标准过低，导致低收入劳动失去就业意愿。

第三，完善最低工资标准的参考因素，体现劳动就业市场的变化情况。首先，在重点关注物价因素（CPI）、经济发展（GDP）之外，将劳动就业（工资水平）、生活成本（消费支出）等都纳入最低工资标准调整的决策参考因素之中，让低收入劳动者共享经济发展成果。其次，要充分调查上海劳动就业市场，细化异质性研究，精准定位受到最低工资标准影响的群体，通过引入经济学量化分析模型，精确测算相关群体的收入变化情况。再次，要在充分了解职工群体收入状况的情况下，提出与企业工资指导线、社会平均工资调整幅度相适应的最低工资标准调整建议，统一与职工收入有关的数据发布。