当前地区治理模式及其完善

王 勇

(贵州大学 东盟研究院,贵阳 550025)

当前,以地区组织为核心行为体来处理地区治理问题且被国际社会广泛承认的只有欧洲联盟(以下简称欧盟)和东南亚国家联盟(以下简称东盟)两个地区治理模式,其他的诸如东北亚、北美、拉美等地区的地区治理还无法达到欧盟和东盟的整合程度,暂不能把它们划入完整意义上的地区治理模式当中。本文分析欧盟和东盟的治理模式及其存在的问题,探讨地区治理模式的角色定位,对于国际社会共同应对全球性问题具有重要现实意义。

一、当前地区治理模式的主要内容

地区治理是指地区层面上就某个或某些议题领域进行社会协调的制度化模式[1]。目前全球范围内大体上可以分为四种不同的地区模式:欧盟模式、东盟模式、美国模式、中国模式。欧盟模式和东盟模式是以地区组织为核心行为体得以运行的,更符合国际社会中地区治理的发展趋势。

(一)欧盟治理模式

综合国内外众多学者的观点,当前欧盟存在以下六种治理模式。

1.开放式协调法

自2000年里斯本欧洲理事会会议召开后,开放式协调法作为一种新型的治理模式被引入到了欧盟社会政策领域。欧盟包含着纷繁复杂的利益群体,在这种情况下,要就某一议题达成一致的难度极大。把开放式协调法应用于欧盟治理,会使欧盟的社会政策领域增加新的活力,有更多的政策产出。它的理念是,通过将所有相关的国家行为体和非国家行为体都纳入协调过程,达成共识并相互监督,实现有效决策和结果趋同[2]。

2.社会对话

1985年,欧盟委员会出于自身利益,努力尝试把几乎在各个成员国普遍存在的社会对话机制“移植”到欧盟层面,使其成为一种新的治理模式备受推崇。社会对话通常用于劳资伙伴双方共同采取的行动。这些行动或是自身主动采取的,或是依据欧盟委员会《欧共体条约》第一百三十七条和第一百三十八条所规定的内容进行的,由此可以把社会对话和有欧盟机构参与的对劳资伙伴的单纯的咨询或者多边会谈区分开来。

3.专门委员会

近些年来,随着欧盟委员会——作为欧盟的秘书处和最主要的行政领导机构在决策过程中的权力越来越大,各个成员国通过建立专门委员会来同欧盟委员会对话,为本国在欧盟内部争取最大的利益。这些专门委员会主要由政府代表和专家组成,因此带有一定的官方色彩,为一些具体政策的制定提供智力支持,其作用不容忽视。

4.相互承认

1979年,在欧洲法院对卡西第戎(Cassis de Dijon)案进行法庭判决后,欧共体各成员国开始依据相互承认原则实现欧盟内部市场商品的自由流通。虽然多年来相互承认原则在欧共体及欧盟体制内得到了较好的实施,为单一市场的形成做了贡献,但是它强调国家进行贸易时的自主权,目前对欧洲单一市场的扩大造成了阻碍,不过仍不失为一个有效的地区治理模式。

5.半私人的监管组织

目前,在对共同政策进行协调的同时,欧盟并没有过多的机构和人力进行技术性的研究与谈判。为此,这就有赖于欧盟规则委员会和欧盟电子规则委员会等半私人或半官方的监管组织,它们为欧盟提供标准化事务方面的支持。

6.共同体机构

欧盟作为一个超国家组织,其独立于成员国之外的共同体机构数目有限,但它们为欧盟的运作提供行政事务方面的支持,比如在食品安全、环境保护和公共卫生等方面与各个成员国的行政机构展开合作。虽然这种合作没有强制性,且仅涉及行政等事务,但出现这种新型的治理模式对欧盟来说是一种突破。

(二)东盟治理模式

二十世纪八九十年代,东南亚的一些国家比如印度尼西亚、新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾等的经济迅猛发展,成为世界上经济增长最快的地区之一。由于这些国家是1967年成立的东盟的主要创始国,所以外界习惯把它们的发展模式称为“东盟模式”。经过多年的实践,东盟实现了较为深入的地区一体化,地区主义在该地区发展到较高的层次,与之相对应的是,东盟在处理地区治理问题时形成了具有自身特点的解决方式,即东盟的地区治理模式。

第一,东盟的地区治理由国家占主导。东盟较之欧盟的一体化程度低,作为地区组织的独立决策能力有限,许多问题要拿到东盟的各国首脑或部长级会议上去解决。由于东盟成员国政府大都是强有力的政府,因此能保障有些制度安排甚至比欧盟都能更有效地实施。社会组织在东盟的地区治理中发挥积极的作用,比如著名的东盟战略与国际研究所,它由各成员国有名的智库组成,是它成功地促成了东盟地区论坛的建立,推进了东盟地区一体化的深入发展。

第二,采用共同协商、达成共识的方式。东盟在地区治理的过程中,比如进行共同决策和制度安排时,往往采取协商的方式,带有弱决策、弱制度的特征,体现的是一种儒家文化传统的价值观念。东盟各国首脑会议在决策时,程序上较少采用更具法律意义的投票表决方式,而是通过不断进行协商,直到达成共识为止。东盟没有强制性的法律文件来约束各个成员国,往往都是采用共同宣言、共同声明等这样非强制性的书面文件,而不是像欧盟动辄都是以法令、条约等限制成员国的行为。

第三,东盟的地区治理呈现的是一种新地区主义的特征,即强调经济的繁荣,促进市场开放,努力构建有效的对话和合作机制。当前,东盟主导或参与的主要有以下几个对话合作机制:APEC机制,东盟与中日韩“10+3”对话机制,东盟与中国“10+1”对话机制,除此之外,东盟在东亚峰会、东亚—拉美合作论坛等运行的过程中发挥着重要的推动作用。

二、当前地区治理模式存在的问题

作为当前地区治理模式的代表,欧盟和东盟治理模式主要存在以下三个方面的问题。

(一)主权让渡

关于地区治理中的主权让渡问题,我们应当重点关注欧盟。欧盟国家的主权让渡是对二十一世纪世界政治经济最具影响力的实践之一。虽然东盟在进行地区治理时也存在成员国国家主权的部分让渡,但涉及的领域没有欧盟那样具有广泛性,程度也不够深。由于欧盟广泛而深入地介入了主权国家所独有的政策领域,也即发生了主权的让渡,因而欧盟的政策实践从主权的让渡性角度对传统主权观提出了挑战。

为什么欧盟各成员国能够比其他地区性国际组织的国家更好地达成主权让渡的共识?这其实和欧盟的特点有着直接的关系。在欧盟中占主导地位的是西欧的英国(2020年1月31日退出)、法国和德国等发达资本主义国家,这些国家作为一个群体,其市场经济高度发达,市民社会充分发展,国家政治体系较为完备,法律机制较为健全,社会政治经济秩序稳定运行,因而在这种背景下欧盟成员国容易实现高度的经济一体化和主权的让渡。而其他的发展中国家和不发达国家,它们在市场、社会和政治体系等方面与欧盟国家相比还有待完善,为了更有效地发展经济,这些国家往往强化国家主权和政府权威,这也是有效防范某些国际政治强权国家对其主权进行损害的重要途径。基于这种情况,我们可以理解东盟地区虽然也处于地区一体化阶段,但没有达到欧盟这种高层次的地区整合的重要原因。

(二)共同利益与国家利益的协调

共同利益与国家利益的协调呈现的是整体利益与个体利益的关系,只要欧盟和东盟的成员国不断增加,每个成员国所得到的利益就被逐渐分散化,所带来的这种利益的协调问题会逐渐增多。

就拿欧盟制宪这一问题来说,欧盟各成员国一直在“欧洲的”或者“民族国家”的意识之间徘徊,对欧盟这一地区性组织的权威性不断增大是否会进一步损害本国的利益问题存在着普遍的担忧。东盟在进行地区治理的过程中,共同体利益与国家利益的协调并没有欧盟的问题多而复杂。因为东盟是不以强制性的法律文件对各成员国进行约束,在召开成员国首脑会议或部长会议时,产生的一般都是协定、共同宣言等会议文件,并不要求各成员国强制实施,各国享有较高的自主性。但是随着东盟一体化加深和地区治理制度的不断确立和完善,东盟的共同体利益与国家利益的协调问题迟早会显露出来。

(三)内部政策的协调

欧盟和东盟在进行一体化的发展过程中,地域逐步扩大,人口数量逐步增加,经济、政治实力不断增强,各成员国因为政治经济发展不平衡所造成的差异逐渐增大,使得内部政策协调的难度加大。

以移民政策为例,可以看到欧盟在地区治理中内部政策往往难以协调。一些欧盟成员国对于移民涌入持欢迎态度,但有些国家反对。1995年生效的《申根协定》允许欧盟区域内的人员和劳务跨国流动,使得那些执行宽松移民政策的成员国涌入的大量移民在全欧盟范围内流动,由此造成了犯罪和冲突增加等社会问题,导致成员国之间矛盾增加。欧盟内部政策协调愈加困难的原因:一是理念或方向上的分歧,二是南北之争,三是东西矛盾。各个成员国政策取向的不同既分散了欧盟的资源,也加深了成员国之间的不和。东盟也同样存在这个问题,比如在建立“中国—东盟自由贸易区”的过程中,由于东盟内部政策协调不到位,中国和东盟有关货物贸易的“10+1”谈判没有在规定的期限内完成。

三、完善地区治理模式应注意的问题

未来国际社会的治理应当以地区主义为重点,在增强地区性组织创设和完善国际制度的能力的基础上,发挥其在地区性合作中的作用,推进地区一体化的进程,使得地区内或地区间的国家在世界政治经济竞争与合作中都能充分获益。

(一)创设和完善国际制度

国际制度是国际关系研究中一个非常重要的概念,它最早在二十世纪七十年代中期由新功能主义学者哈斯与多边主义学者鲁杰提出,并最终在基欧汉、克拉斯纳等人的深入研究中形成了国际制度理论。从西方一些学者对国际制度定义的讨论来看,国际制度的定义分为狭义和广义两种。狭义主要是指规范国际某一领域的行为规则,而广义则是指有关国家在某一问题上进行合作或协调的原则、惯例和运行机制[3]。从构成要素上看,“国际制度主要包括正式的政府间和跨国性组织、国际机制和国际惯例”[4]。由此可见,一项国际制度的确立需要包括三个要素:一是地区性或跨国性组织,二是能形成正式制度的国际机制,三是包含非正式制度的国际惯例,而地区性组织在国际制度的创设中担当重要的角色。

地区主义者强调未来的世界政治经济竞争将不仅仅局限在国家层面,而主要在区域国家集团之间进行。他们持这样的观点与地区性组织在国际制度的产生和发展过程中起着越来越重要的作用不无关系。国际制度的创设需要经历作为单边的国家到双边、多边的地区性或全球性的国际组织的阶段,因为地区介于国家和全球之间处在中间层次,所以它成了有效促进国际制度从创设、实施到成熟等进行转化的重要载体。当前已有的大多数国际制度都是政府间合作的产物,而政府间通过双边或者多边的合作,往往可以形成地区性的组织。因为地区性组织相对于全球性组织的自主性和权威性更高,所以创设的地区性国际制度是较为完善的。地区性国际制度可以为该组织的内部成员提供进行交易的场所和减少交易的成本,而一些非成员国同样期望从中获益。这说明了一个逻辑,就是国家倾向于参与那些能持续产生收益的国际制度。由此可以看出,大多数国家会积极谋求加入或者至少建立起互动的渠道。比如说这些年土耳其一直寻求加入欧盟就是出于这种考虑,加入一个以有效国际制度为支撑的地区性组织比其他组织可能对国家经济社会的发展更有利。

(二)促进地区性合作

就地区合作的层次来说,目前学界普遍认为有跨国地区主义(非国家推动的地区化)、国家推动的一般地区主义合作和地区一体化等三个层次[5]。目前,地区一体化是国家推动地区合作的最高形式,也是第三层次。它不仅使地区内部的国家在经济上实现了一体化,而且在政治、社会和安全领域也能达到高度的合作。

当前地区治理模式主要存在主权让渡、共同利益与国家利益协调和内部政策的协调等三个问题,而解决这三个问题的根本途径就在于,继续推进地区性合作,实现高度的地区一体化,在合作发展中有步骤、针对性地把它们对国际社会治理的损害减到最低限度。比如主权让渡问题,由于发展中国家在市场、社会和政治体系等方面没有发达国家完善,它们不愿意让渡国家主权以免受到发达国家的损害。其实我们可以设想,地区先建立一个组织,发达国家可以让渡较多的国家主权,但享受更多的收益;发展中国家让渡较少的国家主权,享受与之对等的收益。在地区合作发展的过程中,各方应当更多地通过协商而不是强制性的法律文件来达成共识,主权让渡和获益的比例问题终会得到很好的解决。共同利益与国家利益协调和内部政策的协调等问题的解决与之相类似。越是地区合作到了高一级的层次,就会遇到更多的问题,如何解决这些问题构成了地区合作向前发展的关键。

因此,只要各个国家在金融危机以来国际社会的秩序发生重大转变的大背景下不断壮大自己的综合实力,并且对未来的国际治理及其模式形成一个全面的认识,与国际社会中的各种行为体展开积极的合作,我们相信,不管是新兴国家还是传统大国都会从中受益,未来的国际治理也会走上良性的发展轨道。