中国职业本科教育政策工具选择及其优化*

汤晓蒙，吴诗敏

（1. 泉州职业技术大学 教育学院，福建 泉州 362268；2. 东莞市步步高实验学校，广东 东莞 523846）

职业本科教育是近年来我国职业教育改革的重要内容。2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次在国家政策中提出“探索发展本科层次职业教育”。2019 年《国家职业教育改革实施方案》提出“开展本科层次职业教育试点”，开启了职业本科教育正式发展的新阶段。回顾过去三十年我国职业教育发展之路，本科职业教育走过了从无到有、从定位不清到目标明确的过程。在这个过程中，国家政策对政策工具的选择和使用，决定了职业本科教育的发展方向和速度。政策工具是联系政策目标和政策执行的桥梁，政策目标的实现通过政策工具的有效选择才能达成。如今，本科层次职业教育试点已实施了4 年，以公办高职龙头院校深圳职业技术学院获批升格为深圳职业技术大学为标志，职业本科教育进入蓬勃发展时期。在此关键节点，系统分析我国职业本科教育政策工具使用情况，有助于回顾过去、展望未来，更加有效地完善政策、促进实践。

一、职业本科教育政策文本选择与分析框架

（一）政策文本选择

本研究的职业本科教育政策文本选择，从政策时间、政策层次和政策内容三方面考虑。时间范围方面，选择1998 年12 月《面向21 世纪教育振兴行动计划》发布以来的职业本科教育相关政策。原因是自1998 年以来，在高校扩招政策推动下，引发了专科学校升本的热潮，开始了对职业本科教育的持续探索。政策层次方面，选择国家层面颁布的政策，即由全国人大及其常委会、中共中央、国务院及其直属机构颁发的教育法规和文件，不涉及地方政府颁布的政策。政策内容方面，遵循相关性原则，政策内容与职业本科教育主要相关和次要相关的文本全部纳入研究范围。主要相关是指政策文本的所有或大多数内容对职业本科教育做出明确规定，如《关于组织开展本科层次职业教育试点专业设置论证工作的通知》（2020）、《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》（2021）等；次要相关是指政策文本只有少部分内容与职业本科教育相关，或者政策适用范围涵盖职业本科教育，如《国家职业教育改革实施方案》（2019）等。基于上述条件，从我国政府官方网站及权威数据库收集政策文本，并根据相关学术文献查漏补缺，最终整理出40 份政策文本（表1）。

（二）政策工具分析框架

教育政策工具选择和设计是实现政策目标的关键环节，选择合适的政策工具分类方法是合理分析职业本科教育政策的基础。不同学者的政策工具分类标准各不相同，政策工具种类差别较大。其中施耐德（Anne Schneider）和英格拉姆（Helen Ingram）的政策工具分类方法[1]和高等教育政策维度十分契合[2]，其分类依据是利用不同因素对个人或集体行为施加影响，从而使目标群体按照政策意图实施行动；同时，他们的分类把政策目标与目标群体的行为动机联系在一起，具有细致、层次多的特点，对深入研究高等职业教育政策具有很强的指导意义[3]。本文采用内容分析法，将施耐德分类方法和职业本科教育政策内容要素相结合，构建了X-Y二维分析框架（图1）。然后借助Nvivo 12 plus 软件对40 份政策文本相关内容逐一编码和分类，统计分析政策工具选择情况。之所以将政策工具与政策内容要素相结合进行分析，是因为政策固有的系统性，使政策工具类型的单一维度分析无法完整反映政策工具使用情况[4]，无法全面传达政策意图和目标。全面地分析职业本科教育政策，不仅要讨论政策工具选择情况，还要对职业本科教育政策的内容要素进行分析。政策工具是为实现政策目标服务的，而政策内容要素可以呈现政策目标和价值，反映职业本科教育由外部驱动走向内涵建设的运作规律[5]，更好地展现政策特质和政策意图。

图1 职业本科教育政策工具选择二维分析框架图

在X-Y 二维分析框架中，X 轴为政策工具维度，Y 轴为职业本科政策内容要素维度。其中，X 轴的政策工具维度分为权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝诫工具、学习工具五个方面。权威工具是政府为实现政策目标，通过政治权威约束和规范政策目标对象行为的工具，主要形式有法律法规、行政命令、标准、许可、禁止等，是一种自上而下的政策手段，具有强制性和规范性。激励工具是政府通过正向奖励或负向惩罚，促使政策目标群体按照政策制定者意愿行事的工具。它假设个体是效用最大化者，只有在金钱、自由、生命或其他有形回报的影响下，个体才会主动按照政策要求行事[1]，具有诱导性和灵活性。能力工具是政府通过向政策目标群体提供信息、资源、教育、培训、设备等，促使其能力成长，从而有能力实现政策期望的工具，它期待长远政策效果，具有客观性和不确定性。象征与劝诫工具是政府引导目标对象信念和价值观与政策目标导向一致，进而遵循并采取政府期望的工具。它假定人们是基于其信仰和价值观来决定是否做出与政策相关的动机和决策的[6]，具有自发性、无形性。学习工具是当政策目标群体的行动遇到不知道或不确定情境时所使用的工具[6]，它假定目标群体具有学习能力，在长期学习过程中能够更好地判断和解决问题，进而提升政策执行效力。与权威工具的自上而下相反，学习工具主要表现为解除管制、战略规划、设置目标、自我评估等自主行为，具有灵活性和发展性。

Y 轴的职业本科教育政策内容要素维度分为态度立场、制度体系、师资建设、人才培养、质量保障、组织管理六个方面。态度立场是指明确职业本科教育性质和发展方向的价值引领性政策，引导人们接受职业本科教育；制度体系是指规定职业本科教育发展目标、形态、框架等方向性、体制性的政策；师资建设是指针对职业本科教育教师的数量、质量、管理等提出的政策；人才培养是指针对职业本科教育人才培养提出的要求；质量保障主要指保证和提高职业本科教育质量的政策；组织管理是指为了促进职业本科教育发展而组织、协调和管理高职院校、行业企业等相关机构的政策。

（三）政策文本编码

在X-Y 二维分析框架基础上，对40 份政策文本逐条精读，筛选职业本科教育相关内容，将其导入Nvivo 12 plus 软件，创建分析单元，进行编码和分类。X 维度以上述五种工具类型为观测节点，并根据政策工具表现形式，分别构建了每个节点下面的二级子节点；Y 维度以上述六个政策要素为观测节点。在文本分析过程中，分析单元可以是一个字词、一句话、一个段落甚至一个章节，在对政策文本编码分析时根据政策文本具体内容灵活调整。每个分析单元都对应五种政策工具和六项政策要素，逐条判断它们使用了哪种政策工具及其具体形式，或属于哪类职业本科政策内容要素，将它们编码到相应的X 维度和Y 维度节点中。如果一个分析单元涉及多个政策工具或多个政策内容要素，则会进行多次编码。最终经过反复阅读、调整和修改，X 维度形成5 个节点、20 个子节点、291 个参考点，Y 维度形成6个节点、256 个参考点，由此统计出职业本科教育政策工具选择情况。

二、职业本科教育政策工具选择分析

（一）政策工具维度分析

根据Nvivo 12 plus 软件编码统计，可以得出职业本科教育政策工具的使用频数和占比情况（表2）。我国职业本科教育政策工具配置较为齐全，五类政策工具均有使用，但使用情况有明显差异：权威工具使用频数达196，占所有政策工具的67.01%；其次是象征与劝诫工具，使用频数52，占比17.87%；能力工具和学习工具使用频数分别是25 和10，分别占8.59%和3.44%；激励工具使用最少，仅涉及7 条分析单元，占比仅为2.75%。从各类政策工具的具体形式看，权威工具中的命令规定和制度约束占比最大，分别为30.24%和23.02%；设置标准和行政许可次之，分别为8.59%和5.15%；行政处罚没有使用。激励工具中的经济扶持占比为1.37%，财政补助和利益奖励使用都较少，分别占0.34%和1.03%；物质报酬没有使用。能力工具中的技能培训占比为4.12%；基础建设和财政保障次之，分别为2.75%和1.72%；信息平台没有使用。象征与劝诫工具中政策鼓励占比达7.22%，价值倡导、宣传引导、树立典型占比相当，分别为4.12%、3.78%和2.75%。学习工具中的战略规划占比为2.75%，权力下放占1.03%，自我评估未见使用。整体上看，过去二十多年间，政策工具使用频数逐步提高，政策工具组合更加多元，说明职业本科教育政策逐步增多，政府对职业本科教育的重视程度不断提高，力求运用多种政策工具达到职业本科教育政策目标。虽然权威工具占比依旧最高，但象征与劝诫工具和学习工具占比的增加，能力工具和激励工具的使用，表明政策强制性特征有所减弱，变得更加温和。

表2 我国职业本科教育政策工具维度频数统计

（二）政策内容要素维度分析

根据Nvivo 12 plus 软件编码统计出的职业本科教育政策内容要素出现频数如表3。政策内容要素分析可以了解政府在政策制定过程中优先考虑了职业本科教育的哪些方面。总体上看，职业本科教育政策的内容要素覆盖全面，态度立场、制度体系、师资建设、人才培养、质量保障六个方面均有涉及，且频数相对均衡。人才培养和质量保障占比最大，频数分别为65 和57，占比25.39%和22.27%，说明职业本科教育如何培养出区别于普通本科教育的职业人才，如何保障职业本科教育质量，是政策考虑的首要问题。组织管理和态度立场频数分别是39 和37，占15.23%和14.45%，表明政府通过积极组织协调院校、机构和社会力量促进职业本科教育发展，并充分表明对职业本科教育定位、性质、发展方向等方面的态度立场。制度体系和师资建设频数分别为30 和28，占11.72%和10.94%，表明政策对完善职业本科教育制度体系和建设高水平师资队伍的重视程度有待加强。

表3 我国职业本科教育政策内容要素频数统计表

（三）X-Y 二维综合分析

运用Nvivo 12 plus 软件对X 维度政策工具和Y维度政策内容要素进行矩阵编码分析，可以得出“政策工具-政策内容要素”二维统计数据（表4）。以此为基础可以探讨政策工具和政策内容要素的关系。需要说明的是，矩阵编码分析中部分政策的政策工具选择可能会重复，比如一个分析单元有可能同时使用了多种政策工具，也有可能涉及到多种政策内容要素，这就会出现政策工具与政策内容要素相互重合的现象。所以矩阵编码分析和单向维度编码分析出的分析单元总数有些许出入。

表4 我国职业本科教育“政策工具-政策内容要素”二维统计

总体上看，政策内容要素中与政策工具结合最多的是人才培养，占25.70%；政策工具中与政策内容要素结合最多的是权威工具，占63.73%。具体来看，关于人才培养的政策工具频数为73，其中权威工具52、象征与劝诫工具17、能力工具3、学习工具1，没有用到激励工具，说明主要依靠权威工具来规范人才培养，并配合一定的象征与劝诫工具，鼓励院校提升人才培养质量。关于质量保障的政策工具频数为62，其中权威工具36、能力工具12、象征与劝诫工具9、激励工具5，没有使用学习工具，说明政府在权威工具基础上力图通过多种工具保障职业本科教育质量。关于组织管理和态度立场的政策工具频数分别为42 和41。频数相近，但具体类型组合却有差别：组织管理使用的政策工具频数为：权威工具32、象征与劝诫工具5、学习工具5，并没有使用到激励工具和能力工具；态度立场使用的政策工具频数为：权威工具23、象征与劝诫工具18，没有使用激励工具、能力工具和学习工具。说明政策主要通过权力和制度约束来实施组织管理和表明态度立场，辅以象征与劝诫工具辅助传达政策理念的倾向性。关于制度体系和师资建设的政策工具使用频数分别为34 和32。其中制度体系使用的政策工具频数为：权威工具16、象征与劝诫工具15 和学习工具3，没有使用激励工具和能力工具，说明职业本科教育体系建设主要通过权威工具的规范来达成，并辅以象征与劝诫工具加以引导。师资建设方面使用的政策工具频数为：权威工具22、能力工具4、象征与劝诫工具3、学习工具2 和激励工具1，说明在主要利用权威工具的同时，多方面创设有利条件提升教师队伍水平。应该注意，师资建设是内容要素里使用政策工具最少的一个维度，政策关注度应进一步提高。

三、我国职业本科教育政策工具选择的成效与问题

（一）职业本科教育政策工具选择的成效

在国家大力发展职业教育的背景下，职业本科教育政策不断完善，政策工具选择和运用不断丰富和优化，组合形式更加多样，政策工具间的组合效应正逐步显现。

1.权威工具成效显著

我国职业本科教育政策中权威工具占比达所有政策工具的67.01%，说明职业本科教育政策具有显著的强制性特征。围绕职业本科教育作为高层次职业教育人才培养主阵地、满足高端制造产业人才需求、为学生提供多样化生涯发展路径、培养高素质技术技能人才等重要目标，政府在选择政策工具时，主要通过权威和强制指令主导职业本科教育发展，权威工具自然成为使用最多的政策工具，发挥了不可替代的作用，获得了明显成效。比如2021 年发布的《本科层次职业学校设置标准（试行）》，对本科层次职业学校的办学定位、治理水平、办学规模、专业设置、师资队伍、人才培养、科研与社会服务、基础设施、办学经费等予以明确规定，保证了职业本科教育试点工作的顺利开展，为职业本科院校办学督导评价和政府履行教育职责评价提供了制度基础。

2.象征与劝诫工具初见成效

我国职业本科教育政策中的象征与劝诫工具占比为17.87%，次于权威工具排名第二位。象征与劝诫工具旨在引导目标群体与政策偏好的价值观念趋向一致，相关政策在表达职业本科教育的类型地位、引导更多社会民众主动接受职业本科教育的过程中，运用了一定的象征与劝诫工具。2019 年开展试点以来，一系列鼓励职业本科教育发展的重要文件都强调政策鼓励和价值倡导，适当地表明了政府对发展职业本科教育的态度立场，有利推动了目标群体的政策认同，提升了社会对职业本科院校的认可度。加上新《职业教育法》的实施、社会对“工匠精神”的宣传、产业技术升级对高层次技术技能人才的需要，让人们意识到职业本科教育的重要性，社会开始逐渐打破对职业教育的刻板印象，各职业本科试点院校也力争办出高质量职业本科教育。当然，象征与劝诫工具运用力度需进一步提升，其效果还有待时间沉淀。

3.能力工具开始有限运用

能力工具在我国职业本科教育政策中的运用较少，但2019 年以来使用占比有所提升，说明新近政策开始关注到能力工具。例如在师资队伍建设方面，职业本科教育试点以提升职业本科质量为核心，聚焦多个层面相互协调，提高职业本科师资队伍水平。首先是健全完善职业本科师资培养体系，政策明确了教师培训内容和时长，及培训后技能与知识应达到的专业水平。其次是在提高教师技能和职业发展水平、打造高素质“双师型”教师团队过程中，能力工具发挥了重要作用。通过技能培训和资源配置，促进师资队伍质量和结构优化，提升职业本科师资队伍质量。但因为能力工具的使用集中在近几年，政策效果尚未完全显现，因此其运用还有很大空间。

（二）职业本科教育政策工具选择存在的问题

1.政策工具结构有待优化

职业本科教育政策工具选择整体结构有待优化问题，主要是指权威工具使用过溢，激励工具、能力工具、学习工具使用不足，各政策工具组合配置欠佳。首先，权威工具使用过多，远超其他四种政策工具比例之和。并且权威工具内部具体表现形式也存在结构失衡，命令规定和制度约束占比最大，设置标准和行政许可占比之和还不到命令规定的一半，没有用到行政处罚。虽然权威工具的执行成本相对较低，执行效率高，但过度使用容易导致政策僵化，不利于调动政策对象积极性，甚至产生厌倦和逆反情绪。其次是激励工具、能力工具和学习工具不足。激励工具使用少说明政府很少采取财政扶持或利益奖励等手段激发院校及行业企业积极性。能力工具的不足意味着政策对目标群体政策执行能力的保障不足，一定程度上影响了职业本科教育政策的执行效果。学习工具使用频数不高且主要集中在战略规划方面，说明政府只为职业本科教育发展指明了方向，却没有赋予职业本科院校更大自主权以激发活力，并且由于缺乏系统和权威的自我评估体系，导致政策实施千篇一律，不利于职业本科院校特色化发展。

2.政策内容要素发展不均衡

职业本科教育政策内容要素按频数高低依次为：人才培养、质量保障、组织管理、态度立场、制度体系、师资建设。由此可知，我国职业本科教育政策主要偏向于人才培养和质量保障方面，组织管理和态度立场得到适度关注，而在制度体系和师资建设上的关注较少。制度体系和师资建设内容的不足使得职业本科教育政策在实施过程中表现出方向不够明确、师资保障力度不够等问题。总的来看，政策内容要素的发展不均衡会导致政策执行缓慢，政策效果分散，不利于职业本科教育科学定位和整体发展。

3.政策工具与政策内容要素配置不协调

政策工具与政策内容要素交叉分析结果表明，职业本科教育政策内容六大要素在政策工具的使用配置上不协调。首先，政策内容六大要素都使用了权威工具和象征与劝诫工具，且这两种工具的使用频数占比之和占87.32%，其余三种工具仅占12.68%。其次，只有师资建设使用到了五种政策工具，其他要素政策工具配置都不齐全；人才培养没有涉及激励工具，质量保障没有涉及学习工具，制度体系和组织管理都没有涉及激励工具和能力工具，态度立场未涉及激励工具、能力工具和学习工具。可见，政府侧重通过权威政策指令规范和约束职业本科教育发展，以及用较为宽泛的政策鼓励和宣传引导，而对于财政性扶助和奖励、通过资源投入提升能力价值、下放权力等方面还缺乏设计，导致政策工具不能很好地支持政策内容要素。尽管职业本科试点取得较大进展，但在办学条件、教学质量、发展定位、资源配置等方面依然存在不同程度的问题和困境。

四、职业本科教育政策工具选择优化路径

为推动职业本科教育健康有序发展，构建以职业本科教育为核心的职业教育体系，基于上述我国职业本科教育政策工具的现状与问题，应纠正不适当的政策工具偏好，针对职业本科教育诸要素，合理、综合地运用各类政策工具，实现职业本科教育治理的优化。

（一）合理规划政策工具布局

针对我国职业本科教育政策工具选择过程中的权威工具使用过溢、其他政策工具不足的问题，需要合理规划政策工具布局，确保政策工具选择遵循多样性和协调性原则，有效发挥政策工具合力。政府应适当降低权威工具使用比例，为其他政策工具提供施展空间；简政放权，鼓励社会参与，促进政府角色转型，赋予职业本科院校、行业企业等更大自主权，塑造良性的政策工具推动力。同时适当增加激励工具、能力工具和学习工具的使用。权威工具的刚性特征，需要激励工具等柔性手段的配合，刚柔并济，最大限度激发政策对象主观能动性。能力工具能够保障政策执行主体的执行能力，但鉴于目前教育资源供给的有限性，需要客观分析和评估职业本科教育需求，在能力工具标准下满足目标建设需要，尽可能实现职业本科教育均衡发展。在充分调动积极性和满足能力建设的基础上，加强运用学习工具，通过赋予更大自主权，完善职业本科教育评估指标体系，促进职业本科高校自主改革，提高自我学习和管理能力，主动探索职业本科教育发展新模式。

（二）精准定位政策内容要素

当政策特别关注某些内容要素时，能在一定时期内集中资源优先发展这些方面，但可能会延缓其他内容要素的发展。因此，要根据职业本科教育发展实际全面考量，对政策内容要素进行准确定位，适当协调政策内容指标。首先，应加大对制度体系的关注。制度体系是推进现代职业教育体系建设和完善职业本科院校治理的基础。在当前我国建立高质量教育体系的背景下，职业本科教育政策应面向职业教育类型化、体系化发展格局，着重关注以职业本科院校为核心的职业院校建设，关注其办学理念、办学体制、办学定位、内涵建设及质量评价等要素，建立科学规范、层次清晰、运行有效的制度体系。其次，加大对师资建设的关注。尽管很多职业本科院校已经意识了师资队伍建设的重要性，但受高层次人才就业观念制约、人才引进经费不足及缺乏相应激励政策等因素影响，职业本科院校师资配置和普通本科院校相比明显处于劣势。政府应采取科学合理的政策工具提高对师资建设的关注力度，激发师资队伍建设积极性，形成良性发展的职业教育师资体系。第三，保持对组织管理和态度立场的关注。政府关注组织管理的目的是促进职业本科院校对自身责任和义务有更加清晰的认识，积极探索和创新组织管理模式。态度立场是政府期望职业本科教育达成的思想共识，体现政策引领性。政策关注态度立场能增进职业本科教育的社会认同，促进崇尚技术技能社会风气的形成。

（三）加强政策工具和政策内容要素的契合

政策工具选择的适切程度影响政策执行效果，使用符合政策内容要素的政策工具有助于职业本科教育规范发展。在政策制定过程中要加强整体规划，深入分析职业本科教育政策问题和目标，并针对不同政策内容要素综合衡量，选择更加契合的政策工具。首先要深入分析职业本科教育政策问题。虽然不同时期问题表现不同，但都源于政策实践与政策目标对象利益价值的矛盾和冲突，需要正确分析政策问题和原因，有的放矢地采用适切的政策工具，推动政策有效实施。其次要精准把握职业本科教育政策目标。政策工具是为政策目标服务的。政府在政策工具选择过程中，应该充分考虑为不同维度目标匹配不同的政策工具，完善职业本科教育政策。随着职业本科教育试点工作的深入，职业本科教育政策内容要素可能会发生变化，需要我们顺应时代发展，结合职业本科教育发展现实要求，动态调整政策工具，实现政策工具和内容要素的灵活配置，促进职业本科教育政策高成效执行和职业本科教育高质量发展。

（四）提升利益相关者对职业本科教育政策的认可度

政策问题的最终解决者是政策实践者[7]。职业本科教育政策能否得到有效执行，取决于职业院校、行业企业、教师、学生等多方利益相关者如何解读和执行政策。政策实施的关键不是控制和顺从，而是利益相关者对政策的认同和执行。因此，政府须进一步重视象征与劝诫工具的运用，关注多方利益诉求，打破“学历崇拜”，赋予职业本科教育更高的育人价值和发展前景，引导利益相关者对职业本科教育政策的正确理解，改变人们的重学术轻技能的片面观念，及对职业教育的狭隘认识和惯性思维。首先需要完善职业本科制度体系，对职业本科学位授予制度做出更加清晰的规定，制定职业本科质量评价标准与考核方法，强化职业本科教育的类型属性，改变人们心目中职业本科教育的低层次高等教育形象。二是逐步完善职教高考制度，加大职教高考本科招生录取，吸引更多优秀学生关注和选择职业本科教育，提升职业本科教育含金量，提高职业本科教育吸引力。三是扩大政策宣传，使政策利好深入人心。要使地方政府、企业、职业院校等直接参与政策执行人员，深入理解政策内涵，认同政策理念；让学生和家长了解优秀毕业生就业创业典型案例，逐步提升学生和家长对技术技能型人才的认可度；对社会和民众，要在全社会树立工艺、技能、匠人观念，提高职业教育社会地位，营造良好氛围。

总之，虽然我国职业本科教育政策工具选择取得一定成效，但需要优化改进的地方还有很多。同时需要指出，职业本科教育政策制定及其政策体系完善是一个整体的系统工程，仅通过优化政策工具选择是不够的，还需要强化政府执行能力、改善政策执行环境等等，才能保障职业本科教育政策供给和政策执行的可持续发展。