我国数字乡村试点的政策工具偏好及区域差异
——基于全国72个试点县域的扎根分析

谢小芹,张春梅

(西南财经大学 公共管理学院,四川 成都 611100)

一、问题提出

当前,以大数据、云计算、区块链等为代表的数字技术的发展与应用,不仅深刻改变了人们的生活方式,同时亦助推不同行业的数字化转型。中国信通院发布的《2022年中国数字经济发展报告》显示,截至2021年底,我国数字经济发展取得新突破,规模达到45.5万亿元,同比名义增长16.2%,占GDP的比重达到39.8%,在国民经济中占据重要地位,支撑作用进一步明显(1)中国信息通信研究院:《2022年中国数字经济发展报告》,2022年12月02日,http://www.caictac.cn/kxyj/qwfb/bps/202207/P020220729609949023295.pdf。。数字经济时代,现代信息技术成为推动农业农村现代化转型的重要动力。数字乡村建设是指伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用以及农民数字素养与技能的提高,激发乡村内生动力来实现农业农村现代化转型的进程。其既是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容。2018年,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次明确提出要实施数字乡村振兴战略,并于次年5月印发《数字乡村发展战略纲要》,将数字乡村作为乡村振兴与数字中国建设的重要内容。2020年7月,中央网信办等七部门联合印发的《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》部署开展国家数字乡村试点工作,并公布了全国第一批试点地区。2021年9月,中央网信办、农业农村部等部门联合印发《数字乡村建设指南1.0》,从数字化基础设施建设、平台运营与管理、体系保障等方面对数字乡村建设的总体框架提供了参考。2022年,中央一号文件以及党的二十大报告再次强调要将乡村建设的数字化转型纳入乡村振兴的重点工作,加快建设农业强国,推动数字中国建设迈出新步伐。

自2020年全国第一批数字乡村试点地区公布以来,各地积极探索数字乡村建设的现实路径,进而涌现出多种具有自身发展特色的乡村建设新模式,如浙江平湖的“1+1+N”多场域数字化平台的构建、广西壮族自治区横县信息化全产业链的打造、吉林和龙市“金达莱丝路联盟”的组建等。

表1 数字乡村建设模式(代表性展示)

但数字乡村试点政策推行时间较短,各地区还处于探索阶段,数字乡村建设无论是在理论层面还是实践层面都还存在一些亟须解决的问题。目前,学术界围绕数字乡村建设进行了广泛的探讨,但多聚焦于其内涵特征、运行逻辑及要素整合(2)沈费伟、叶温馨:《数字乡村建设:实现高质量乡村振兴的策略选择》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期。,或构建数字乡村建设的内容框架与测评维度,或从个案出发深入剖析其试点地区的行动逻辑与具体成效,或尝试建构推动数字乡村纵深发展的现实路径,较少有研究将数字乡村试点地区上升到更广阔的场域,即从全国层面呈现出试点地区的基本情况,通过经验萃取实现经验归纳和理论概括。在数字乡村建设过程中,政策工具扮演着极其重要的角色。政策工具是政策实施主体为实现政策目标所采取的一系列的手段与方法的总和,同时也是影响政策实施效果的重要变量。目前,从政策工具视角来深度剖析乡村数字化建设的文献并不多。因此,本研究试图通过对全国72个试点县域进行扎根分析,从中观层面对试点地区一系列手段及工具进行类型化分析,以丰富数字乡村建设的工具库。本文的研究问题是各地数字乡村试点过程中采用了什么政策工具,这些政策工具对数字乡村建设的作用机制是什么,以及这些政策工具背后的行为逻辑与形塑机理是怎样的。对这些问题的回答,一来可以丰富数字乡村试点过程中政策工具运用的本土知识,二来对数字乡村试点政策持续推进具有现实的借鉴意义。

二、文献综述与理论视角

(一)文献综述

自2018年中央一号文件首次明确提出实施数字乡村振兴战略以来,伴随着全国第一批数字乡村试点地区名单的公布,数字乡村建设得以在农村地区逐渐推广。国外有关数字乡村建设的研究更聚焦于技术对于农村产业、产品市场等方面的影响分析,特别是数字环境对于改善农村社区连通性的作用,以及数字技术应用于农业生产过程,推动智慧农业、精准农业的深入发展等方面。许多研究还关注到通过发挥经营主体能动性,提高中小企业等对信息化基础设施和信息通信技术的使用,充分发掘数字经济潜力。当前,国内学界有关数字乡村的探讨主要围绕以下研究视角来展开。

1.乡村发展与变迁视角

数字乡村建设是顺应数字化发展潮流的战略布局,同时也为农业农村现代化发展注入了新动能。这一概念一经提出便引发学术界与实务界广泛关注。从理论层面来看,具体包括从要素结构出发,试图对数字乡村建设的理念进行概念剖析(3)沈费伟:《数字乡村的内生发展模式:实践逻辑、运作机理与优化策略》,《电子政务》2021年第10期。,围绕数字乡村建设的内涵、要素及特征展开(4)殷浩栋、霍鹏、汪三贵:《农业农村数字化转型:现实表征、影响机理与推进策略》,《改革》2020年第12期。。基于价值论,强调数字乡村建设对于城乡融合发展与乡村改造的积极影响(5)涂明辉、谢德城:《数字乡村建设的理论逻辑、地方探索与实现路径》,《农业考古》2021年第6期。,以及就数字化推动乡村振兴进行逻辑推演(6)赵德起、丁义文:《数字化推动乡村振兴的机制、路径与对策》,《湖南科技大学学报(社会科学版)》2021年第6期。,最终实现共同富裕的战略意义(7)夏显力、陈哲、张慧利、赵敏娟:《农业高质量发展:数字赋能与实现路径》,《中国农村经济》2019年第12期。;或着眼于其实践过程,尝试梳理其作用机理、实践逻辑与影响因素(8)王胜、余娜、付锐:《数字乡村建设:作用机理、现实挑战与实施策略》,《改革》2021年第4期。,从学理层面建构推动数字乡村深入发展的理论逻辑。从实践层面来看,侧重于数字化应用场景的刻画与数字化发展水平的测度(9)崔凯、冯献:《数字乡村建设视角下乡村数字经济指标体系设计研究》,《农业现代化研究》2020年第66期。(10)张鸿、王浩然、李哲:《乡村振兴背景下中国数字农业高质量发展水平测度——基于2015—2019年全国31个省市数据的分析》,《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。,或通过个案剖析的方式分析其实践困境及成功经验萃取(11)王冠群、杜永康:《技术赋能下“三治融合”乡村治理体系构建——基于苏北F县的个案研究》,《社会科学研究》2021年第5期。;或围绕产业变革(12)农业农村部信息中心课题组、王小兵、钟永玲:《农业全产业链大数据的作用机理和建设路径研究》,《农业经济问题》2021年第9期。、文化传播、公共服务等维度展开论述,通过数据带动资金、技术、人才等不同要素的流通,为农业高质量发展、农村产业结构的调整与升级提供新动能,同时为文化传播的渠道与效能提升开辟广阔空间(13)丁和根、陈袁博:《数字新媒介助推乡村文化振兴:传播渠道拓展与效能提升》,《中国编辑》2021年第11期。,有效促进文化融合与传播(14)周锦:《数字文化产业赋能乡村振兴战略的机理和路径》,《农村经济》2021年第11期。。也有学者从个体感知入手,实证数字经济对于农民的消费(15)李宣蓉、范静:《数字乡村建设对农村居民消费的影响效应研究》,《商业经济研究》2022年第18期。与增收(16)齐文浩、李明杰、李景波:《数字乡村赋能与农民收入增长:作用机理与实证检验——基于农民创业活跃度的调节效应研究》,《东南大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。具有正向的促进作用,以及信息渠道的拓展助推农民数字化素养的提升(17)陶建杰、尹子伊:《数字乡村背景下农村居民数字化渠道选择》,《华南农业大学学报(社会科学版)》2022年第1期。。以上研究立足于乡村发展的新实践,从多个维度差异化地阐释了数字乡村建设对于城乡融合、农业高质量发展的战略意义,但在理论体系上相对分散化与碎片化,较少有研究构建出整体框架,对数字乡村建设过程中的实践逻辑进行系统的分析。

2.数字治理的视角

乡村治理是国家治理的基础,也是国家治理体系中的重要组成部分,其治理效能的发挥正逐渐成为核心观照,乡村数字化建设的系统性、协同性推进是促进国家治理体系与治理能力现代化的实践要求。大数据的支撑,将乡村治理的空间场域拓展到虚拟的数字空间。技术与治理的融合,形塑了新的乡村秩序与治理格局,呈现出治理场域的扩大化、治理主体的多元化、治理手段的数字化、治理过程的互动性,以及治理效果的溢出性等特征。从治理场域层面来看,数字空间作为乡村治理场域的延伸,跨越了空间与地理的阻隔,改变了乡村“空心化的困境”,实现了“共同在场”(18)丁波:《数字治理:数字乡村下村庄治理新模式》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2022年第2期。,有助于强化集体身份认同。从治理主体来看,通过个体、人际关系、群体和公民责任等四个层面实现了“数字赋权”(19)张成岗、王明玉:《数字赋能乡村治理的行动逻辑及推进路径——以吉林省X村为例》,《行政管理改革》2022年第9期。,为公民参与奠定了基础。同时,数字化平台的搭建能够有效解决农村公共服务碎片化、分散化等问题(20)方堃、李帆、金铭:《基于整体性治理的数字乡村公共服务体系研究》,《电子政务》2019年第11期。,使得传统政府主导的单向度的“自上而下”的治理模式正在改变(21)江维国、胡敏、李立清:《数字化技术促进乡村治理体系现代化建设研究》,《电子政务》2021年第7期。,逐步实现了“自上而下”主导与“自下而上”需求的结合。政府、企业、社会组织以及公民个人等多元主体都能够参与到公共事务中,使得乡村智治的服务水平不断提升,大大增强了用户的获得感与幸福感,推动治理体系向现代化转型。从治理手段来看,通过对微信群、小程序、App等不同平台上的数据进行深度挖掘、有效整合,能够实现公共服务需求与供给的精准对接(22)王林霞、魏磊:《大数据嵌入乡村治理的路径建构》,《云南行政学院学报》2020年第5期。。从治理过程分析,数字平台形成了多元主体的交互机制,从而构建了更为多元的主体交织网络(23)胡卫卫、卢玥宁:《数字乡村治理共同体的生成机理与运作逻辑研究——基于“中国大棚第一村”数字乡村建设的实证考察》,《公共管理学报》2023年第1期。。从治理效果来看,数字技术在简化办事流程、创新公共服务体制、提升政府的大数据管理能力等方面具有独特的优势,同时还能不断拓展边界,在“数字医疗、智慧养老、在线教育”等领域成果显著(24)张鹏、高小平:《数字技术驱动公共服务高质量发展——基于农村的实践与优化策略》,《理论与改革》2022年第5期。,但仍存在“数字鸿沟”“表面数字化”等问题,影响治理效果的扩散(25)武小龙:《数字乡村治理何以可能:一个总体性的分析框架》,《电子政务》2022年第6期。。以上研究系统分析了数字技术对于多元主体的赋能与赋权过程,展现了数字化驱动乡村治理现代化新的面向,但对政府如何整合多元主体的力量以促进乡村治理的现代化的过程机制揭示略显不足。

(二)理论视角:政策工具

政策工具是政策执行过程中的重要手段,是将政策付诸实践过程的重要媒介。作为政策科学的重要组成部分,学者们依据不同划分标准对政策工具的分类各有侧重,如表2所示。有关政策工具的研究最早可以追溯到科臣依据经济手段对政策工具的分类研究。科臣将政策工具分为64种(26)刘雪华、孙大鹏:《政策工具视角下我国城镇化政策文本量化研究——基于2014—2020年的国家政策文本》,《吉林大学社会科学学报》2022年第2期。,但并未对不同的政策工具进行系统化的划分;休斯在科臣的基础上做了进一步的发展,将其分为供应、补贴、生产、管制四类工具;霍莱特和拉梅什依据强制性的程度,将政策工具分为自愿性工具、强制性工具与混合性工具三类(27)迈克尔·豪利特、M.拉米什:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,北京:三联书店,2006年,第142—145页。。以上政策工具的分类侧重于从政策本身的属性以及政府在公共市场的介入程度来进行划分。罗斯维尔和沃尔特则基于政策类型将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具,此种分类不仅考虑到政策本身的特性,同时也注重政策与环境的调适性。麦克唐纳和埃尔默依据目标的实现路径将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统改变工具,此种分类以目标为导向,强调政策工具对于政策目标实现的中介作用(28)曾军荣:《政策工具选择与我国公共管理社会化》,《理论与改革》2008年第2期。。盖伊·彼得斯从理性主义视角出发提出只有当政策工具的特征与政策环境、目标及目标受众相匹配时,才是有效的政策工具(29)B.盖伊·彼得斯、弗兰克·K.M.冯尼斯潘:《公共政策工具——对公共管理工具的评价》,北京:中国人民大学出版社,2007年,第26—30页。。

国内学者在借鉴国外研究的分类标准、理论方法的基础上,结合中国的现实情境与实践经验,从概念内涵、政策工具与目标的关系及政策工具创新等多个维度拓展了中国本土化的政策工具研究。其中,陈振明将政策工具定义为各种主体尤其是政府为了实现和满足公众的公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制(30)陈振明、张敏:《国内政策工具研究新进展:1998—2016》,《江苏行政学院学报》2017年第6期。,并根据现代化技术的管理要求分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段三类;张成福强调了政策工具的机制作用,认为政策工具是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制(31)张成福、党秀云:《公共管理学(修订版) 》,北京:中国人民大学出版社,2007年,第61—62页。;李燕等人基于“理性人”假设模型,将政策工具分为权威型工具、政策激励型工具、信息型工具、能力型工具与符号型工具,强调了不同政策工具对公民个体政策遵循的影响(32)李燕、苏一丹、朱春奎:《公民政策遵从研究述评:基于“政策情境”与“行为特征”的二元视角》,《公共行政评论》2021年第4期。;赵慧指出选用何种政策工具对政府能否达成既定政策目标具有决定影响,同时只有共同满足内部效度与外部效度的政策工具才能有效实现政策目标(33)赵慧:《政策试点的试验机制:情境与策略》,《中国行政管理》2019年第1期。。

政策工具作为影响政策实施效果的重要中间变量,不同类型工具的功能与作用各有侧重。目前学界有关学者对于政策工具与乡村发展的研究主要聚焦于大数据下的产业政策、乡村旅游、扶贫政策的变迁等领域(34)谢治菊、陈香凝:《政策工具与乡村振兴——基于建党100年以来扶贫政策变迁的文本分析》,《贵州财经大学学报》2021年第5期。,具体而言,包括研究大数据产业发展过程中政策工具的特征与变迁规律(35)谭海波、郑清清、王海函:《地方政府大数据产业政策:工具偏好及其匹配——基于贵州省政策文本的分析》,《中国行政管理》2021年第1期。,构建“政策—目标”二维分析框架,尝试把握乡村旅游演进特征与发展脉络(36)孟凡丽、芦雲峰、高霞霞:《政策工具视角下我国乡村旅游政策研究——基于国家政策文本的量化分析》,《贵州民族研究》2023年第1期。,或基于内容分析,通过对省级政府出台的一系列政策文本进行扎根分析,透视乡村振兴建设过程中不同政府的政策思路与工作重点,剖析政策工具运用背后的治理逻辑(37)彭小兵、彭洋:《乡村振兴中地方政府的注意力配置差异与治理逻辑研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中国行政管理》2022年第9期。。较少有研究从政策工具视角来分析数字乡村建设成效。数字乡村政策试点是数字乡村建设从局部向全面推广的重要环节,其政策工具的选择受到内外环境因素的影响,同时也是探索实现农业农村高质量发展目标的重要手段与媒介。本文试图通过对数字乡村试点建设县域各类政策工具的使用及组合情况进行扎根分析,从而尝试厘清数字乡村建设与政策工具之间的互动关系。

表2 国内外学者政策工具的分类

综上所述,学界对于数字乡村建设相关议题从各个维度展开学理探讨,为数字乡村深入发展奠定了理论指导与学术基础,但仍有进一步探索与优化的空间。首先,理论界对于数字乡村建设的研究更多着眼于宏观叙事,从乡村发展与变迁视角分析数字乡村建设对农业农村高质量发展的战略意义,但对试点地区的个案追踪与全国经验的系统性总结与提炼程度不够;其次,尽管各地数字乡村试点成效初步涌现,但对背后的逻辑机制研究不足;最后,虽然已有学者采用内容分析法对数字乡村建设的特点与成效进行剖析,但基于类型学从政策工具视角对试点地区数字乡村建设的影响研究相对较少。因此,本研究试图对数字乡村试点工作中所采取的一系列政策工具进行扎根分析,关注数字乡村建设过程中不同试点市县的举措与成效,并基于政策工具视角,尝试构建出一套能够指导试点工作持续推进的理论分析框架,以期在理论上能够为实践提供有价值的建议。

三、研究设计

(一)研究方法

扎根理论这一质性研究方法最早由社会学家Glaser与Strauss提出,并在1967年出版的《扎根理论的发现》一书中系统介绍了其概念与特征。扎根理论致力于在理论与资料的鸿沟中建立桥梁,遵循实证主义的研究路径,针对现象进行系统的资料搜集与分析,并注重对资料背后逻辑机理的提炼与建构,从资料中发现与建构理论(38)陈向明:《扎根理论的思路和方法》,《教育研究与实验》1999年第4期。。已有研究表明,扎根理论适用于研究因素识别类、解读过程类、问题探索类以及分析不易掌握的问题(39)贾哲敏:《扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践》,《中国行政管理》2015年第3期。。我国的数字乡村试点政策推行时间不长,但涵盖全国多个省份,涉及面广,涉及对象复杂,属于探索类问题,并且其试点效果与工具选择受到多维因素的影响,属于因素识别类问题。因此,本文选择程序化扎根分析的方法,利用NVivo11软件对选择的一、二手资料进行内容提炼与编码分析,同时遵循开放式编码、主轴编码与选择性编码的三级编码流程,通过系统性地梳理政策实施过程中不同的行动策略及关键特征,有助于厘清其背后政策工具选择的机理以及动力因素。

(二)案例选取与资料收集

乡村建设的数字化是一个多要素整合与协同的过程,其政策工具的选择与应用对于数字乡村建设的探索路径与实施效果具有重要影响。本文旨在搜索与分析数字乡村试点政策文本资料,从中提炼出有益参考,尝试构建出数字乡村试点过程中各类手段与途径的初步范畴与类属。鉴于政策试点涉及全国多个市县地区,因此为确保资料的相对完整性和客观性,本文中的资料来源主要包括两类:一是不同省份数字乡村试点城市与县域的政策文本资料;二是通过前往成都市大邑县、邛崃市等地进行实地调研,分别对基层官员、数字农业公司管理者以及普通农户等不同主体进行一对一的结构化访谈所获取的资料,并在访谈过程中形成备忘录,以确保备忘录与访谈内容的一致性,力求从多渠道收集资料,确保资料的准确性与真实性。在对试点地区进行初步筛选的基础上,政策文本的资料来源涵盖全国31个省72个市县,如表3所示。

表3 资料来源试点县域(部分截取)

表4 资料类型来源(部分截取)

四、资料分析

(一)开放式编码

开放式编码也是初级编码,是对原始资料进行逐字逐句地贴标签,从而不断发现类属,形成初始范畴的过程。本文的开放式编码将收集到的72个数字乡村试点地区一、二手资料中的原始语句进行摘录,然后通过合并同类项与剔除重复项等进一步分析,提炼出初始概念,最后在初始概念的基础上进一步范畴化,最终提炼出115个初始概念、45个初始范畴,开放式编码的结果如表5所示。

表5 开放式编码部分结果展示

(二)主轴编码

主轴编码是恢复打碎资料的过程,通过不断地比较与分析初始概念与初始范畴,从而建立概念与范畴之间的关系,进而依据主范畴把握事情的发展脉络(40)吴毅、吴刚、马颂歌:《扎根理论的起源、流派与应用方法述评——基于工作场所学习的案例分析》,《远程教育杂志》2016年第3期。。这一阶段建立在开放式编码的基础上,在对其进行进一步的对比分析的基础上,最终提炼出外在刺激、内在驱动、能力建设型工具、协同治理型工具和创新激励型工具5个主范畴,以及横向压力、内生动力、资源配置、监督考核等11个副范畴,具体的编码结果展示如表6所示。

表6 主轴编码结果展示

(三)选择式编码

选择式编码,又称核心编码,是在开放式编码与主轴编码的基础上,通过厘清故事线的方式来发现核心范畴,不断梳理和聚敛概念与范畴之间的内在关系。在系统分析的基础上,本研究确定的核心范畴是“数字乡村试点过程中的实践逻辑”,围绕核心范畴提炼出外在刺激、内在驱动、能力建设、协同治理和创新激励5个主范畴,并形成以下故事线:自2020年底以来,以消除绝对贫困为目标的精准脱贫工作顺利完成,必须在全面建设社会主义现代化国家新征程中着力巩固拓展脱贫攻坚成果,接续全面推进农村地区乡村振兴成为新的实践方向。

目前,我国数字乡村起步发展呈现出良好的态势,各区域县域数字乡村均实现不同程度发展,但鉴于我国地域辽阔,不同区域之间在资源禀赋、社会关系网络、产业基础等多方面水平参差不齐,农业现代化发展仍然面临区域发展不平衡、领域发展不充分、涉农项目培育与支撑体制不完善等多重困境。相对于产业基础较好的东部地区,西部及东北地区数字化发展水平较低(41)北京大学新农村发展研究院:《县域数字乡村指数报告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。,但在地方政府的统筹规划与国家政策资源倾斜下,这些地区数字乡村建设成效初显,展现出巨大的潜力。在此背景下,横向与纵向压力的考核构成了地方政府外在的压力刺激,同时自身发展的需求及吸引上级政府的注意力以获得更多政策资源的倾斜是其内在驱动力,二者共同构成了数字乡村试点建设的前驱变量。地区政府立足于本区域内发展的实际,致力于通过统筹规划、试点推进、分类指导等不同治理手段来推动数字化乡村建设。本文的政策工具分类借鉴了麦克唐纳尔和艾莫尔政策工具分类的方式,依据政策目标的导向以及政策本身的工具属性,将其分为能力建设型、协同治理型与创新激励型三种工具。但不同政策工具设计的实施路径各有侧重,如表7所示。

表7 政策工具类型及解释

在选择性编码的基础上进行进一步的提炼与归纳,最终得出政策工具视角下数字乡村试点的实践逻辑模型(如图1所示)。其中,能力建设型工具是推动数字乡村建设的核心工具,占据主导地位,并且在协同治理型与创新激励型工具的使用过程中发挥着调节性的作用(如表8所示)。进一步探究其过程机理,发现数据作为一种新的生产要素能够对农业的生产、物流、销售与管理进行全过程赋能,而这一重要资源的利用依赖于政策与资金的支撑,包括数字化基础设施的建设、终端服务平台的构建以及不同经营主体的深度参与协同分工,以提升生产经营能力。早在国家部署数字乡村试点政策以前,东部地区如浙江省德清、金华和平湖等地的数字乡村建设已经有了一定的基础(42)刘少杰:《数字乡村建设悬浮的成因与对策》,《中国农业大学学报(社会科学版)》2022年第5期。。这主要得益于良好的产业基础建设以及各方面资源的聚合,包括“淘宝村”在内的国家电子化示范基地的打造、“智慧农业”信息系统的构建等。在此基础上,鼓励社会资本参与建设过程,多元化的投入、各方资源的整合、科技支撑与产业发展新模式的探索创新有助于进一步发挥规模经济的优势,实现协同效应,助推农业农村现代化的实现。从工具属性来说,能力建设型、协同治理型以及创新激励型三类工具之间属于并列关系,但在实际的工具运用过程中,三者之间并未完全独立,可能存在双重或者多重的叠加,通过发挥组态效应促进数字乡村多领域遍地开花。

图1 数字乡村试点过程中的实践逻辑

图片来源:作者自制,下同。

表8 主范畴之间的关系

(四)理论饱和度检验

理论饱和度检验的目的在于检验三次编码后所得的范畴是否合理,要素是否饱和。因此,为了检验数字乡村试点过程中实践逻辑下的政策工具分析模型的理论饱和度,本文对剩余1/4的18个试点县域的资料进行编码、概念与范畴化。结果显示,并未发现新的初始化概念,已有范畴也已经饱和,没有新的元素产生。

五、理论模型阐释

(一)数字乡村建设的价值取向与实践张力

实施数字乡村振兴战略是接续推进脱贫地区乡村振兴的重大举措,以数字技术赋能乡村建设能够推动乡村产业、乡村治理、乡村生活的多维数字化,助推农业农村现代化转型,增强农民群众的获得感与幸福感。作为我国农业发展的重大战略部署,数字乡村试点工作受到中央及地方政府高度重视。目前,我国各试点地区数字乡村建设取得初步成效,但仍然面临区域发展不平衡、项目难以落地推广、“数字悬浮”与“数字鸿沟”等诸多问题与挑战。首先,从区域数字化发展水平来看,呈现出“东部地区处于领先地位、中部次之、西部与东北部地区发展滞后”的格局(43)北京大学新农村发展研究院:《县域数字乡村指数报告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。。据中央网信办发布的《中国数字乡村发展报告(2022)》显示,2021年中国数字乡村发展平均水平达到39.1%,在高于全国平均水平的12个省份中,东部及沿海地区和中部地区有11个省份,其中以浙江、江苏、安徽为代表的省份数字乡村发展水平远超平均水平,发展水平分别为68.3%、58.7%、55%(44)中华人民共和国国家互联网信息办公室:《中国数字乡村发展报告(2022)》,2023年3月14日,http://www.cac.gov.cn/2023-03/01/c_1679309718486615.htm。,西南地区仅重庆市入选,发展水平为43%,而西部及东北地区则无省份入选。

究其原因,首先是以浙江、江苏、上海为代表的东部地区产业基础、区位条件和资源禀赋都处于优势地位,因此有助于数字化平台的打造与数字化应用场景的拓展,而西部偏远地区由于信息化程度较低,产业基础薄弱,人才、资金与技术等资源都处于弱势地位,不利于数字化水平的提升。其次,数字乡村建设过程中各主体的统筹与协调性较差。数字乡村建设作为一项长期与系统工程,不仅需要政府的整体规划与统筹推进,还须充分调动企业、社会组织以及农民个体等多元主体积极参与。而在具体调研实践中发现,部门之间、政企之间、政社之间协作难度大(45)武小龙:《数字乡村治理何以可能:一个总体性的分析框架》,《电子政务》2022年第6期。,同时乡村社会由于人口结构以及教育水平参差不齐,从而使得部分弱势群体被排斥在数字乡村建设体系之外,“数字鸿沟”与“数字悬浮”问题普遍存在。最后,数字技术应用场景与实际需求不匹配,政府购买和科技公司出售的智能化的农业生产设备与技术不能有效地运用于农业农村和农民的生产之中(46)刘少杰:《数字乡村建设悬浮的成因与对策》,《中国农业大学学报(社会科学版)》2022年第5期。,存在“水土不服”的情况,数据的统筹与应用程度不够,不同平台间数据的链接与共享有待进一步的提升。总的来说,乡村产业数字化、公共服务数字化及乡村治理数字化等方面还存在短板,不利于数字技术扩散、渗透和惠民效应的发挥,也不利于乡村振兴和数字中国战略的有效实施。

(二)外在刺激:高位推动下的压力传导

数字乡村建设作为数字中国发展战略布局中的重要一环,为推动其顺利落地实施,党中央通过出台系列文件对其建设路径与建设目标进行理念指导。政治上的高位推动促进责任细化与任务分解,因此地方政府纷纷响应中央政策,并结合自身的发展情况出台相应行动规划与实施细则,以稳步推进数字乡村建设。地方政府在进行数字乡村建设过程中,面临着来自纵向与横向的双重压力。在中国的行政问责制下,共有的问责情境是目标任务、监督考核评估两个压力要素传导的共同基础。基于行政问责的压力,中央政策下的任务落实、监督考核评估成为纵向压力传导的载体,定期督查机制量化的指标考核体系与动态评价考核方案促使各级地方政府落实中央政策。目标任务压力传导强调的是目标约束,而监督考核评估压力传导强调的是过程监控和结果评价,二者共同构成了纵向的压力来源。但上述压力构成的是“约束性”压力传导,是一种“强压力”“强监控”的治理手段(47)曾明:《压力型体制下贫困治理的基层条块协同逻辑》,《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2020年第5期。。除此之外,还需要有相应的“强激励”机制的匹配才能实现体制内约束与激励的平衡。数字乡村试点政策作为在全国范围内推行的项目试点,是在“领导高度重视”的运作逻辑之下展开的。地方政府要想在同级政府的竞争中脱颖而出,就更有可能将注意力分配在短期内能够取得成效的核心工程与亮点项目上,增强示范效应从而获得上级的肯定,以在政绩考核中取得优势地位(48)庞明礼:《领导高度重视:一种科层运作的注意力分配方式》,《中国行政管理》2019年第4期。,获得如领导干部晋升激励、专项奖励资金竞争性分配机制等资源。横纵向压力的双向发力,最终激励地方政府积极参与并推动数字乡村的建设与发展。

(三)内在驱动:数字化驱动下的多场景应用契合现实需求

在数字经济不断深入发展的大背景下,以大数据、物联网、云计算为代表的新型信息技术,正成为农业发展新的赋能手段,正在加快推进数字化、信息化与农业农村经济社会发展的深度融合。数字技术嵌入农村场域的实践是适应公众期待下的有益探索,并逐渐拓展到产业经济数字化、乡村治理数字化、乡村生活与服务数字化等多个维度。从产业经济数字化层面来看,数据成为继劳动、资本、知识、技术后的又一重要生产要素,在延长产业链条、提高产品附加值、促进产业优化升级方面具有关键性作用。通过农业全数据链数字化的构建,使得数据渗透在前端的农产品生产种植、中端的物流运输以及末端的营销管理不同环节(49)韩旭东、刘闯、刘合光:《农业全链条数字化助推乡村产业转型的理论逻辑与实践路径》,《改革》2023年第3期。。数字化链条的搭建与运用也依赖于不同经营主体的深度参与,通过开展专业化技能培训、孵化培训数字农业示范企业、组建专业合作社等方式拓展高素质的农民范畴,以提升农户现代化的生产经营能力,实现各类经营主体与现代农业发展的有效衔接。智能化设备的监控、精准测量温度与湿度能够促进农业生产的精细化、自动化;智慧化物流体系的构建在缩短供应链的同时实现过程的可追溯;依托电子商务、助农直播等方式有助于降低交易成本,增加农产品的溢价力,最终推动乡村产业模式变革与业态创新。

从乡村治理数字化层面来看,以数字平台驱动乡村治理转型,成为现阶段提高乡村治理效能、促进乡村善治的迫切要求,有助于化解横亘在村民与政府间的治理与需求脱离的矛盾,调动更多村民参与到乡村自治与农村建设中来,汇聚民意需求,真正实现“民有所需、政府有所为”的治理效果(50)李晓夏、赵秀凤、张天然:《数字乡村治理:实践基础、关键问题与优化策略》,《农业经济》2022年第2期。。借助数据平台,广大农村居民能够随时分享与获取各类数据信息,了解基层治理中各类事项的经办流程与最终结果,在表达自身利益诉求的同时,技术的迅速发展正引导传统生产生活方式的新变革,不仅为数字乡村治理的实现提供技术保障,更为乡村的未来探索更具可持续的发展模式,增强自身造血功能,提供调适方法和智慧服务。从乡村生活和服务数字化层面来看,数字技术通过催生数字新业态新模式,拓宽农民增收渠道和提高农民可支配收入水平,进而持续提高农民消费能力,促进消费结构升级(51)赵佳佳、孙晓琳、苏岚岚:《数字乡村发展对农村居民家庭消费的影响——基于县域数字乡村指数与中国家庭追踪调查的匹配数据》,《中国农业大学学报(社会科学版)》2022年第5期。。多元化的渠道与平台不仅为普通民众拓展知识面、增长见闻提供了载体,也有助于乡村文化的传播与传承。此外,“互联网+教育”能够改变传统师生交流的方式,扩大优质教育资源的覆盖面,从而缓解地区之间教育资源不公平、教育水平悬殊等问题;“互联网+旅游”有助于充分挖掘本地资源与特色,创新性地选择差异化的发展道路,增加乡村旅游的知名度与吸引力;“互联网+政务”平台系统的搭建有助于精准识别需求信息,简化办事流程,提高乡村智治的服务水平。

(四)政策工具的选择偏好与区域差异

政策试点是许多重要领域公共政策制定的先导,通过一定范围的试点能够科学评估政策实施效果。作为将试点的价值取向转换为政策实施效果的关键环节(52)李强彬、支广东、李延伟:《中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑——基于20个案例的定性比较分析》,《公共行政评论》2023年第1期。,政策工具的选择关系到政策目标的实现程度。从政策设计层面来看,政策工具是其关键要素。在一个汇聚体系、行为惯例和多项衍生目标的政策共同体中,政策行动者应将政策工具放置于制度、理念、行动者参与的运作情境中加以考量(53)谢小芹、姜敏:《政策工具视角下市域社会治理现代化政策试点的扎根分析——基于全国60个试点城市的研究》,《中国行政管理》2021年第6期。。数字乡村试点政策是一个在复杂情境下进行乡村建设的探索,具有典型的倡导性试验特征。地方政府利用信息优势与相机决策机制采取差异化的政策工具(54)杨宏山、李娉:《政策试点的理论逻辑与知识生产》,《江苏行政学院学报》2022年第6期。,探索实现目标的不同路径,从而为政策的反馈与调整及最终制度化奠定实践基础。

本文通过对全国72个试点县域采取的政策工具要素进行概念提取,最终整合为能力建设型、协同治理型、创新激励型三种政策工具。其中,能力建设型工具强调政府在政策实践过程中的主导作用,通过顶层设计与政策引领,制定各项规划细则,注重标准化体系建设,完善数字化基础设施建设,强化资金、人才、服务的保障支撑,同时注重对整个过程的信息化监管。整个链条结构体现出政府的兜底保障作用,以确保数字乡村试点政策的顺利推进与落实。通过进一步剖析其实践过程可以发现,数字乡村建设作为一项系统工程,需要政策、资源与市场多方面要素的聚合。一方面,上级政府的统筹规划有助于为基层政府落实推进提供理念指导。农村数字基础设施建设以及智能化平台的构造依赖于资金与技术的支撑。另一方面,各类要素向乡村流动的过程,也是农村生产经营方式变革与结构升级的过程。数据作为新的生产要素能够与其他要素相融合,使得农业生产表现出智能化、多元化,农业经营体系呈现出集约化与高效化的特征(55)李媛、阮连杰:《数字经济背景下中国式农业农村现代化的拓展路径与政策取向》,《西安财经大学学报》2023年第2期。,从而为乡村发展注入新的动能。

协同治理型政策工具则更加强调治理主体的多元化,通过大数据嵌入乡村治理,充分利用数据开发整合、共建共享的特征,改变了传统单一的政府主导式的治理模式,将基层政府、村委会、涉农企业、村民个人等在内的多元主体囊括进来(56)郁建兴、任杰:《迈向精准治理:后小康时代中国农业农村的再出发》,《公共管理学报》2022年第3期。,鼓励社会化多元投入、产学研用一体化合作,在彼此信任和互惠的基础上增进共识,促进政策目标的实现。具体而言,这一工具注重对新型职业农民数字化技能的培训,提升其数字素养(57)苏岚岚、张航宇、彭艳玲:《农民数字素养驱动数字乡村发展的机理研究》,《电子政务》2021年第10期。。培训内容涵盖智能化生产、管理系统的操作、短视频的创作与平台营销的流程等。此外,还注重组建农业专业合作社,与多所高校科研机构签订战略协议,实现技术指导与实践应用有机结合,以激发乡村发展的内生活力。

创新激励型政策工具则更侧重于示范引领和专项支撑,通过数据赋能打造示范样本和地方特色,总结经验推广,以突出试点地区的地域特色。其内容涉及立足于乡村本土实践,充分挖掘各地区的地理特征与历史文化底蕴,因地制宜打造具有自身特色的产业发展模式与文化品牌,构建现代化的生产服务体系与运营体系,在实现供给端与需求端有效匹配的同时延长产业价值链条,提高产品的附加价值。

从使用频率来看,如图2所示,能力建设型工具处于绝对主导地位,占比为90%,协同治理型工具略高于创新激励型工具,分别占比为37.3%与34.7%。其中,就政策工具内部的指标分布来看,能力建设型工具更侧重于强化资源配置与政策引导以保证任务的落实,这体现了问责体制下的“维稳”倾向以降低风险与不确定性。协同治理型与创新激励型工具内部指标属于嵌套搭配使用,差异并不明显。

图2 政策工具内部指标分布

此外,在不同区域,政策工具的使用及组合情况各有侧重。如图3所示,东部及部分中部地区相较于其他地区,地理位置、经济发展水平、乡村数字基础建设、农民数字素养都处于领先地位,折射在工具的选取上,这些地区在充分发挥能力建设型工具基础性作用的同时,注重发挥协同治理型与创新激励型工具的组合效应。具体体现在地方政府较早就开始部署智慧农业建设规划并积极落实推进,通过信息化平台的搭建和数据的处理与分析,以实现农业生产耕种管收的智能监控与全景呈现。此外,利用政府补贴、税收优惠、技能培训、宣传推广等方式来鼓励涉农企业、社会组织及小农户经营主体积极参与乡村数字化建设之中,以“内在培育”与“外在引入”的方式促进乡村地区的资源开发与利用,以此激发乡村社会的内在活力,助推休闲观光农业、民宿经济、定制化农业等乡村新业态蓬勃兴起。这一过程不仅逐步拓展了数字化应用领域与功能模块,发挥技术的集成与溢出效应,也使得农民的参与感与获得感日益提升。

相较于数字化基础比较好的东部地区,西部及东北地区数字化建设起步晚,发展水平滞后。为探索发展的有效路径,在建设之初各地方政府纷纷前往东部地区进行经验学习与借鉴,在此基础上结合自身发展情况引进数字化技术,搭建数字化平台。在此背景下,要在短期内能够吸引上级政府的注意力,稳步推进乡村产业的数字化转型,地方政府倾向于复制其他地区成功的经验及行为模式。正如周雪光指出,组织行为实际上是一个“边干边学”的过程(58)周雪光:《组织社会学十讲》,北京:社会科学文献出版社,2003年,第167页。,组织及其行动者正是利用经验学习来拓展其认知能力,逐渐使选择趋近合理化。从行动理性的角度来看,为了应对不确定性,组织通常会在方案的有效性与可行性、成本的可控性与风险的规避三者之间寻找平衡点,故秉持实用主义取向选取执行技术并从快推进(59)白浩然:《纵向政府间的分工与协作如何促进脱贫绩效生产?——基于纵时段进程的多案例研究》,《公共管理学报》2022年第2期。。相较于数字化水平较高、产业基础比较好的东部及部分中部地区,以四川、广西、云南为代表的西部地区基础设施薄弱,地形地貌差异较大,较难实现规模化生产,加之劳动力大量外流,使得数字乡村建设的任务更加艰巨。因此,地方政府倾向于选择降低情境不确定性的能力建设型政策工具,侧重于依托政策规划与标准化体系的建设,强化资金、技术与人才的支撑,以奠定乡村产业数字化的基础。此外依托自身的特色资源与地域文化以培育新的营销模式来刺激乡村旅游与产业的发展。如“直播带货+产品定制”的营销模式,链接生产端与消费端,满足消费者多样化与个性化的需求;通过构建旅游服务系统(60)杨静:《大数据背景下农业经济与乡村旅游的协调发展》,《农业经济》2019年第8期。,助推“云旅游”模式的出现,以游客在不同平台上分享的旅游攻略为基础,对潜在消费者搜索行为进行分析,筛选有效数据进行精准推送,增强乡村旅游的知名度。

图3 不同区域间政策工具的使用情况

以辽宁、黑龙江为代表的东北地区农业虽然机械化水平高于西部地区,但同样面临资源枯竭、劳动力流失、环境污染等问题(61)彭小兵、彭洋:《乡村振兴中地方政府的注意力配置差异与治理逻辑研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中国行政管理》2022年第9期。,乡村数字化建设行动相对滞后,因此在数字化建设的过程中也注重吸纳其他区域的成功经验,并结合自身情况进行政策的移植、改造与应用。具体而言,包括加快建设农业生产的信息化水平、推动土地流转转型成为农场式经营模式(62)张庭:《数字经济与现代农业融合发展问题研究》,《农业经济》2023年第2期。、倡导集体化合作的方式、打造现代化产业园区等,以推动数字技术与现代农业的深度融合。随着信息化基础的不断完善,以及数字化多场景应用带来的成效初显,地方政府在政策工具选择时又会有新的考量,更加注重发挥市场中不同主体的作用,充分挖掘本地特色与优势,以打造亮点与示范工程。总的来说,地方政府政策工具的选择过程遵循科层治理规范并侧重于选择降低情境不确定性的政策工具,如标准化的实施细则与流程、对整个过程的信息化监管等,从而将数字乡村建设化约为按部就班的技术执行问题。

(五)政策目标的实现

总体上讲,随着数字乡村试点政策持续推进,各试点地区农业数据资源采集体系逐步完善,数据的共享与协同水平不断提升,要素流通通道不断优化,产业的转型升级持续推进,农民的收入与获得感持续提升,农业农村大数据建设初见成效,逐渐走出一条具有中国特色、数据驱动的农业农村现代化道路,也初步形成了一系列具有中国特色的创新实践模式,如昆明石林“5G+高原特色农业示范区”的打造、成都市大邑县以云计算为依托的多位一体智慧农业模式构建等。但鉴于各项基础设施及平台搭建前期投入多、回报周期长、工程难度大,且运营维护成本高、推广应用难,一定程度上影响了各参与和经营主体的积极性。同时,农村年轻劳动力大量外流,已表现出农村老龄化趋势(63)李文睿、周书俊:《数字经济背景下我国农业生产方式变革:机理、矛盾与纾解》,《西安交通大学学报(社会科学版)》2023年第1期。,且受到地理位置、产业基础、经济水平等因素的影响,不同区域数字建设水平参差不齐。因此,本文通过对试点示范地区的经验萃取,总结出推动数字乡村进一步发展可从以下几个层面发力:其一,各县域要充分发挥能力建设型工具的基础性作用,包括注重数字乡村建设的顶层设计,做好整体规划与各阶段的重点任务与目标。在此过程中重视发挥各类工具的组合效用,注重协同治理型工具中社会主体力量的发挥,调动不同主体的积极性。通过构建多元主体共建共治共享的发展模式,加快县域数字乡村发展整体速度。其二,立足于不同县域的发展需求与社会基础,因地制宜地使用创新激励型工具,在充分挖掘自身特色与资源的基础上,积极探索适合自身发展现状的建设路径,采取差异化的发展策略,以打造示范样本。最后,要持续深入推进数字乡村试点工作,并做好成效评估和前期试点经验的总结与提炼,推动数字乡村发展模式的不断创新。

六、结论与讨论

在大数据时代,传统乡村社会迎来了变革的重要契机,数字乡村建设是数字中国战略布局中的重要一环,是立足于我国国情、顺应全球信息化发展的重要选择。开展数字乡村试点工作,能够真正将现代技术所释放的红利应用到现实的乡村建设行动,成为推动农业农村现代化转型的新引擎。本文以政策工具为着力点,对2018—2022年全国72个数字乡村试点县域的一、二手政策文本资料进行扎根分析,用以研究地方政府在乡村数字化建设过程中采取的各类工具与手段,并揭示差异化政策工具的选择逻辑,提炼出能力建设型、协同治理型与创新激励型三类政策工具。

在具体工具选择与应用中,能力建设型工具占据绝对主导地位。这一工具高度依赖于政府在整个过程中保障作用的发挥,包括初期的理念建构与统筹规划,对全过程的监管与纠偏以及后期的效果评估与经验提炼。以政府统筹规划与资源整合的方式来推动乡村建设的数字化,能够有效应对情境变化的不确定性,确保政策的延续性与可行性。这一政策工具的使用并未体现出地域差异性。协同治理型工具侧重于调动社会中不同主体的积极性以参与乡村建设的实践,整合各方资源、激活不同要素发挥集中力量办大事的优势。而创新激励型工具更加强调发展特色,通过建构典型的数字化平台与产业发展模式来打造地方样本,从而发挥示范引领作用。以上两类工具的落地实施依赖于乡村已有的物质基础包括资源禀赋与产业基础。换言之,“数字下乡”需要可以扎根的“土壤”。因此,具备良好物质基础的东部沿海及部分中部地区通过这两类政策工具的叠加更易发挥数字的赋能作用,实现数字化的多场景运用,从而打造全国范围内的示范样本。这也展现出协同治理型与创新激励型工具的发展潜力。西部及东北地区想要推动数字乡村的纵深发展,发挥数字技术释放的普惠效应,加快推进农业农村现代化,也可从政策工具的组合角度出发来做进一步探索。总的来说,数字试点实践过程中涉及多种复杂的情境,地方政府在政策工具的选择上以有限理性与实践理论为遵循,表征为随着外在情境的变化,政策工具由单一逐渐趋于多元化,从而推动数字乡村的纵深化发展。

本文的研究贡献在于,从以下方面增进了与现有研究领域的对话:其一,本文将宏观与微观分析有机结合,从中观层面出发,侧重于关注事物发展过程某一或者几方面的共性,以形成对社会现象的深刻理解。通过对我国乡村数字化建设过程中所采用的一系列手段与方法进行的类型学划分,并对每一类型进行经验的描述和检验,在此基础上梳理出数字乡村建设过程中的实践逻辑,构建了“动力机制—政策工具—政策目标”的分析框架,拓宽了有关数字乡村建设的研究视野。其二,系统揭示了不同区域在落实试点政策中政策工具选择的影响因素及其动因。在不同发展阶段,三类工具的使用各有侧重,这也反映了科层制不确定情境下的有限理性与渐进式探索。通过对乡村发展的系统审视,提出进一步优化的建议和方向,对于指导我国数字乡村发展实践有一定的借鉴意义。尽管本文对数字乡村试点建设过程的动力机制及政策工具的运用情况进行了初步的探索性分析,但研究所提炼出的理论模型更多的是基于定性研究进行的分析,有待后续通过定量研究来进行验证,并充分挖掘其背后的机理。同时,虽然本文对数字乡村试点的政策工具进行了分类和型构,但限于篇幅,暂未对各地政策工具组合效应做更进一步的探讨。