中国式现代化进程中地方立法的高质量发展
——以苏州市人大立法三十年为例

冯玉军

引言

党的二十大报告提出，新时代新征程中国共产党的伟大使命是“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上深刻指出：“一个国家走向现代化，既要遵循现代化一般规律，更要符合本国实际，具有本国特色。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色。”(1)《习近平在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上发表重要讲话强调正确理解和大力推进中国式现代化》，载《人民日报》2023年2月8日，第1版。这样的现代化，是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。由此决定了新时代立法工作为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家夯基固本，立法者要始终坚持科学民主依法立法，实现普遍性与特殊性、统一性与变通性、系统性与针对性、协同性与时效性的辩证统一，以务实管用的良法助推经济社会发展。

改革开放以来，中国立法体制改革的总趋势是将立法权逐步下放，给予越来越多的立法主体，地方立法成为完善法律体系的重要组成部分。其中，市级立法权从无到有地经历过几次重大调整：1982年12月第五届全国人大五次会议修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)，赋予省会市和国务院批准的较大的市拟订地方性法规的权力。1986年12月第六届全国人大修改《地方组织法》，将“拟订权”改为“制定权”。2000年，《立法法》再次确认了较大的市地方立法权。2015年《立法法》修改赋予全部设区的市立法权，市级立法全面铺开。2023年《立法法》修改在市级立法事项上增加了“基层治理”，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，授权上海市和海南省人大及其常委会分别制定浦东新区法规和海南自由贸易港法规，还明确规定了地方协同立法问题，为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系特别是地方性法规体系奠定了坚实的基础。(2)参见武增、封丽霞：《不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系——专访全国人大常委会法工委副主任武增》，载《地方立法研究》2023年第2期，第108-124页。经过四十多年城市立法的实践，我们更好地掌握地方立法的规律，并积累了城市高质量立法促进市域经济政治社会文化生态全面发展的丰富经验。

2023年7月习近平总书记在江苏考察时强调：“江苏拥有产业基础坚实、科教资源丰富、营商环境优良、市场规模巨大等优势，有能力也有责任在推进中国式现代化中走在前、做示范。”习近平总书记还在考察苏州工业园区时特意勉励道：“我国经济要往上发展，实现高质量发展，成为一个经济强国，就要靠科技。我曾讲，要把苏州工业园区建成具有国际影响力的科技创新中心。你们承担着这样的历史使命，既重大又光荣。”(3)张晓松等：《“把中国式现代化的美好图景一步步变为现实”——习近平总书记考察江苏纪实》，载《人民日报》2023年7月9日，第1版。有鉴于此，本文运用大数据分析的调研方法，以苏州市人大三十年立法为例，全面“解剖麻雀”，对苏州地方立法的发展历程、结构特征、主要内容、效能作用等进行从理论到实践、再从实践回到理论的综述式研究，具有十分重要的实践意义和学术价值：一是有助于深化对地方立法实践的经验积累和理论总结。苏州作为地方创新的重要前行者，承担着中国式现代化的重要使命。苏州市地方立法三十年的实践，为我国地方立法积累了丰富的经验和案例。通过对这些高质量立法实践的学术评述，可以总结出一套回答时代之问、富有中国特色的地方立法理论，为其他市域的地方立法提供借鉴参考。冯玉军：中国式现代化进程中地方立法的高质量发展二是深化对地方立法与中央立法的关系研究。中央和江苏省赋予苏州当好“强富美高”新江苏建设排头兵的光荣使命，苏州很多立法具有首创性和探索性，不仅折射出中央、省域和市域之间的事权关系，也为从理论层面深入探讨这种关系，为实现协调发展提供经验支持。三是深化对地方立法创新与发展研究。苏州市地方立法三十年的实践，从无到有、从简到繁，不仅见证了我国立法体制创新发展的生动实践，也与改革开放和经济体制转型等时代背景同频共振。学术评述可以从理论角度分析这些创新与发展的内在动力和规律，为地方立法的持续创新提供理论指导。四是深化对地方立法践行全过程人民民主建设研究。苏州市地方立法三十年的实践，充分彰显了地方立法在民主与法治建设方面的重要作用，以昆山市地方立法联系点为代表，苏州涌现出一系列立法为民、立法公开，推动全过程人民民主走深走实的典型事例。学术评述可以从理论层面探讨地方立法如何更好地推进民主与法治建设，为地方立法的民主与法治发展提供理论依据。五是深化地方立法的效果评估与过程调优研究。苏州市人大立法三十年的实践，极大促进了地方治理方式转变和治理能力提升，为建设中国式现代化提供了法治保障，为地方立法效果评估与优化提供了典型立法例和法治实践素材。学术评述可以从理论角度分析地方立法的效果评估与优化方法，为地方立法的实践创新与未来发展提供理论指导。

一、总体回顾与阶段分析

众所周知，苏州是经济大市、人口大市、文化大市、开放大市。以全国0.09%的国土面积，贡献了全国2%的经济总量、3.9%的实际使用外资、6.1%的进出口总额，大部分经济发展指标都位于全国各大城市前十位。在全国数百座城市当中，其全面建成小康社会的成色更足、水平更高，距离现代化目标也更近，在中国式现代化进程中的样本意义和示范作用十分显著。

1986年5月，经中央授意，国务院批准无锡、苏州、常州、潍坊、丹东等16个中等城市为第一批城市机构改革试点城市，(4)参见何敏智：《城市机构改革的可贵实践——十六个中等城市机构改革试点工作综述》，载《中国经济贸易导刊》1987年12期，第21页。开展政企分离改革试验。国务院于1984-1993年间分批次批准了19个较大的市并赋予地方立法权。1993年4月22日，苏州市和徐州市终于乘上“末班车”，被国务院批准为“较大的市”并取得地方立法权。虽然国务院批准的较大的市都是经过深思熟虑的，(5)这19个城市(重庆1997年升格为直辖市)，都是我国重要的工业基地和改革开放过程中具有明显经济优势的城市，其中，大同、包头、淮南、徐州、抚顺是重要的煤炭生产城市，洛阳、齐齐哈尔、吉林、淄博是国家重要的工业基地，唐山、鞍山、邯郸是国家重要的钢铁生产基地，青岛、大连、宁波是新兴的海港城市，无锡、苏州是排名靠前的工贸旅游城市。参见陶友伦：《关于较大的市立法权讨论》，载《行政与法》2003年第6期，第31页。但彼时的苏州并不受青睐，它比1984年12月15日批准的鞍山、齐齐哈尔、包头、大连、大同、青岛、淮南以及相邻城市无锡等还是晚了九年。不过，苏州取得地方立法权正值全国上下学习邓小平同志发表南方谈话之后，党中央要求进一步解放思想，“改革开放的胆子要大一些，敢于试验，看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。在这个意义上，苏州三十年地方立法的确没有遭遇太多阻碍，始终与改革开放同频，与创新发展共振，走过了持续探索前行、不断自我完善的不平凡历程。(6)参见苏州市人大：《努力在高质量地方立法中走在前列：苏州人大地方立法工作三十周年回顾》，载“苏州人大”微信公众号，2023年7月7日推文。

截至2023年6月，苏州市人大及其常委会累计制定地方性法规91部，修改地方性法规89部次，废止地方性法规25部，现行有效的地方性法规共66部。总的来看，苏州市人大三十年立法可以分为三个十年，也即起步摸索、发展规范和成熟繁荣三个阶段。

(一)起步摸索阶段：1993-2002年

1993年4月，国务院发布《关于同意苏州市和徐州市为“较大的市”的批复》，同意苏州市为“较大的市”，并指出苏州市可以根据《地方组织法》的有关规定制定地方性法规和规章。同年9月，苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议表决通过《苏州市人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定》，拉开了苏州市人大立法工作的序幕。

这一时期的立法集中体现了改革开放前期苏州市经济体制改革和城市建设加速的时代特色。其中典型的如1994年制定的《苏州市农业社会化服务条例》、1995年制定的《苏州市外商投资企业管理条例》、1998年制定的《苏州市城市房屋拆迁管理条例》和《苏州市国有企业法定代表人离任审计条例》等地方性法规，都是在社会主义市场经济建立和城市化进程加快的背景下制定的。在这一时期，苏州市人大及其常委会共制定了40部地方性法规，涉及经济、社会、生态保护等各领域，尽管至今已有23部被废止，但这些立法不仅在特定的时代条件下完成了各自的历史使命，同时也为苏州市后来的立法工作提供了宝贵经验。

(二)发展规范阶段：2003-2011年

这一时期，苏州市人大及其常委会共制定了28部、修改了38部次、废止了13部地方性法规。从中可以发现，在前期法规创制完成“从无到有”的奠基性工作之后，苏州市人大立法工作的重心在这一时期开始向法规的修改倾斜。这一变化主要是由于上位法律的制定和完善，作为下位法的地方性法规需要作出相应调整。这其中最典型的为2003年《行政许可法》的出台，以此为根据，苏州市人大及其常委会在2004年对包括《苏州市禁止猎捕陆生野生动物条例》《苏州市危险废物污染环境防治条例》在内的19部地方性法规进行了大规模的修改。

此外，为响应党中央和全国人大常委会关于建成中国特色社会主义法律体系的目标，苏州市人大及其常委会在2010年也集中修改了8部地方性法规。综上，这一时期的立法工作着重体现了与时俱进的时代特征。

(三)成熟繁荣阶段：2012年至今

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是习近平法治思想的指导下，苏州市人大立法工作进一步蓬勃开展。这一时期，苏州市人大及其常委会共制定了25部地方性法规，并修改了46部次、废止了10部。

苏州市现行有效的地方性法规66部中，有56部为2012年之后制定或者修改的。这66部地方性法规在经济建设、民主政治、社会保障和民生、城市建设和科教文卫建设、生态环境等五大领域均有所涵盖，如《苏州市优化营商环境条例》《苏州市妇女权益保障条例》《苏州市终身学习促进条例》《苏州市太湖生态岛条例》，均在各自领域对最新最迫切的立法需求作了积极回应。这一时期的立法成果涵盖面广泛，为在苏州推进“五位一体”总体布局、探索中国式现代化的苏州实践提供了坚实的法治保障。在新的历史时期，苏州市将继续完善立法工作，为建设现代化、法治化、国际化的新苏州贡献力量。

二、地方立法的结构分析

在前述对苏州市人大及其常委会三十年立法情况历时性把握的基础上，以下分别对现行有效的法规和已废止法规进行结构化统计分析。

(一)现行有效法规

1.总体分布情况

根据我们的研究，截至2023年6月，苏州市现行有效的地方性法规66部。其中，半数以上为城市建设和科教文卫建设领域的法规(见图1)，共35部，占总数的53%，如《苏州市昆曲保护条例》《苏州市内河交通安全管理条例》；社会保障和民生领域共11部，占比17%，如《苏州市残疾人保障条例》《苏州市平安建设条例》等。此外，经济建设领域、生态保护领域和民主政治领域分别为8部、8部和4部。

图1 “城市建设和科教文卫建设”领域各类别现行有效法规数

进一步分析，在城市建设和科教文卫建设领域的35部法规中，历史文化保护类最多，共12部，如《苏州市昆曲保护条例》《苏州市古城墙保护条例》；其次是城市建设类，共7部，如《苏州市地名管理条例》《苏州市市政设施管理条例》等。

在社会保障和民生领域的11部法规中(见图2)，防灾减灾类最多，共6部，如《苏州市长江防洪工程管理条例》《苏州市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》；其次是弱势群体保护类，共3部，如《苏州市妇女权益保障条例》《苏州市残疾人保障条例》等。

图2 “社会保障和民生”领域各类别现行有效法规数

在经济建设领域的8部法规中(见图3)，以经营活动类和高新技术类为主。经营活动类共4部，如《苏州市体育经营活动管理条例》；高新技术类共3部，如《苏州国家高新技术产业开发区条例》。

图3 “经济建设”领域各 类别现行有效法规数

在生态保护领域的8部法规中，子领域分化的细粒度较高，每部法规都各自适用于一类生态保护主体。例如，《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》适用于水体生态保护，《苏州市湿地保护条例》适用于湿地生态保护。总体来看，苏州市生态保护领域的立法涉及范围较为广泛。

民主政治领域的4部地方性法规均为人大工作的相关规定，如《苏州市人民代表大会常务委员会关于执法检查的规定》《苏州市人民代表大会代表议案工作条例》。

2.出台时间分布情况

苏州市现行有效的地方性法规，均为2001年以后出台(见图4)。其中，绝大多数在2016年之后出台，共48部，占比72.7%。2015年《立法法》赋予了273个设区的市地方立法权，使得2016年之后全国市级地方立法的数量激增，这些新赋予立法权的设区的市在客观上为苏州市提供了更为丰富的立法参考素材，某种意义上也形成了“地方立法竞争”态势，这应该是促使苏州市在这一时期大量开展法规制定和修改活动的重要因素之一。

图4 现行有效法规出台时间分布

3.修改次数情况

苏州市现行有效的地方性法规中，大部分经历过修改，有些还做过不止一次修改(见图5)。截至2023年6月，已被修改的法规共38部，占比58%。其中，被修改两次的法规最多，共17部，如《苏州市养犬管理条例》在2006年出台后，先后于2018年和2022年经历过两次修改。修改次数最多的法规为《苏州市城市绿化条例》，在1995年出台后，先后在1997年、2004年、2005年、2016年、2018年和2022年经历过六次修改。

图5 现行有效法规修改次数分布

4.法规标题和词频分布

通过对苏州市现行有效的地方性法规进行词频分析，可以发现出现频率最高的词汇为“管理”和“保护”，均出现了10次以上，这些词汇均属于城市建设和科教文卫建设领域以及社会保障和民生领域所使用的高频词汇，它们的高频出现与这两个领域的法规占比70%的现状相符合。

词频在10次以下的词汇也都不同程度地反映出苏州市人大立法对社会热点问题的关切。其中比较有代表性的为“继续教育”“生态岛”“终身学习”等词汇，分别对应教育形式多样化、生态岛建设和保护、终身学习模式探索等问题，反映了苏州市人大立法紧扣社会热点和立法趋势的特征。(见表1)

表1 现行法规标题词频分布

(二)已废止法规

1.总体分布情况

苏州市已废止的地方性法规共25部。其中，绝大多数为经济建设领域的法规，共13部，占废止总数的52%，如2003年废止的《苏州市外商投资企业管理条例》和2022年废止的《苏州市集贸市场管理条例》；城市建设和科教文卫建设领域共11部，占比44%；民主政治领域法规共1部，占比4%，为2001年废止的《苏州市人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定》，属于早期的人大立法程序性规定。

在经济建设领域的13部失效法规中(见图6)，以市场监管类为最多，共7部，如2021年废止的《苏州市食用农产品安全监督管理条例》；其次为经营活动类，共4部，如2011年废止的《苏州市国有企业法定代表人离任审计条例》。在城市建设和科教文卫建设领域的11部失效法规中(见图7)，城市建设类数量最多，共5部，如2010年废止的《苏州市城市规划条例》；其次为道路交通类，共3部，如2018年废止的《苏州市航道管理条例》。

图6 “经济建设”领域中各类别失效法规数

图7 “城市建设和科教文卫建设”领域中各类别失效法规数

2.法规废止方式

苏州市地方性法规的废止方式主要有“立新废旧”和“单独废止”两种。“立新废旧”是指制定与旧法规同类型甚至同名称的新法规，新法规生效后，旧法规自动废止；“单独废止”是指因出现新形势等特定原因，由市人大及其常委会发布决定废止某部旧法规。

苏州市迄今为止已废止的25部地方性法规中，有15部为“单独废止”，占比60%，如2021年由市人大常委会决定废止的《苏州市食用农产品安全监督管理条例》。此外，有10部法规属于“立新废旧”，如2010年出台的《苏州市城乡规划条例》，即导致《苏州市城市规划条例》自行废止。

三、地方立法的内容分析

如前所述，苏州市人大立法工作蓬勃开展三十年，成果丰硕。这些立法成果是否被司法机关和行政部门实际适用和援引，是检验立法效果的重要标准。庞德将法分为“书本上的法”与“行动中的法”，行动中的法是指法律在社会现实中运作的模式，关注到的是司法人员、执法人员等涉及法律的行为。(7)王斐：《“活法”与“行动中的法”——兼论民间法研究的两条路径》，载《甘肃政法学院学报》2007年第3期，第48页。书本上的法和行动中的法常常产生差距，原因可能在于立法并没有充分考虑到社会的需要和现实状况，这样的立法在现实的运作过程中就无法产生良好的效果。为了检验现实中司法人员和执法人员对于地方人大立法的遵守，本文的观察点落在司法机关在判决中、市人民政府在制定规范性文件时实际援引地方性法规的情况。下文以“北大法宝”司法案例库和法律法规库中的数据为样本，分析司法案例应用量前十和规范性文件引用量前十的地方性法规，借以测度苏州市人大立法工作的实际效果。

(一)司法案例应用量分析

1.应用次数

苏州市人大三十年的立法成果中，被司法案例应用次数最多的地方性法规为《苏州市城市房屋拆迁管理条例(2002)》，共被应用103次，其中有76%的案件为行政案件，其余少量为民事案件。

表2 苏州市人大三十年来司法案例应用量排名前十的地方性法规

司法案例应用量在20～100次之间的有3部，为《苏州市住宅区物业管理条例(2016年修正)》《苏州市城乡规划条例》《苏州市城市房屋权属登记条例》，分别被应用63次、59次和44次。其中，《苏州市城乡规划条例》《苏州市城市房屋权属登记条例》同样以行政案件为主、民事案件为辅。与之相区别，《苏州市住宅区物业管理条例(2016年修正)》以民事案件为主，占比87.5%，其余少量为行政案件。

2.法规内容

司法案例应用量排名前十的法规所调整的内容均与民生问题高度相关。其中，有6部法规所调整的内容与房屋、住宅等问题直接相关，其余4部也分别涉及城乡规划、道路交通安全、公路、养犬等民生议题。这些内容都是人民群众在日常生活中极为常见且直接关系到生活幸福感和安全感的关键问题，也是法律纠纷的高发地带，因而这些法规被广泛运用到纠纷解决和司法裁判中，使得其司法案例应用量占据高位。

(二)规范性文件引用量分析

1.引用次数

苏州市人大三十年的立法成果中，被规范性文件引用次数最多的为《苏州市教育督导条例》，共被引用50次。研究发现，在2010—2017年间，苏州市教育局和苏州市人民政府教育督导室集中性地发布了30余份关于教育督导工作的意见和通知，对辖区内各级学校和教育机构开展了教育督导工作，这些规范性文件均将《苏州市教育督导条例》列为教育督导工作的规范依据，使《苏州市教育督导条例》的规范性文件引用量大幅增加。

表3 苏州市人大三十年来规范性文件引用量排名前十的法规

2.引用对象

规范性文件引用量排名前十的地方性法规中，有9部均被引用到地方规范性文件和地方工作文件，作为制发文件的规范依据出现，只有《苏州市古树名木保护管理条例》还被其他地方性法规所引用。2005年、2016年和2018年修改的《苏州市城市绿化条例》均在第35条规定了“古树名木的保护和管理依照《苏州市古树名木保护管理条例》执行”，这是十部法规中唯一被其他地方性法规引用的情况。

3.法规内容

规范性文件引用量排名前十的法规所调整的内容大多与城乡建设与管理、生态保护和历史文化保护高度相关。这些内容具有政策性和政府主导性的特点，普遍由政府机关自上而下发布规范性文件来灵活推进工作。因此，作为文件中必须援引的规范依据，与这些内容相关的地方性法规在客观上被大量引用。

四、地方立法的高质量发展

按照马克思主义法学理论特别是当代法经济学的观点，法律法规及其有效实施所构建起来的法治体系是经济社会发展的内生变量。加强和完善社会主义法治建设，可以有效配置社会资源，极大地促进社会主义市场经济发展，调节各种社会矛盾乃至冲突，保障公民的合法权利，限制各种违法和破坏社会主义秩序的行为，防止社会不稳定现象的发生。纵向比较苏州市人大立法三十年前后的经济社会发展综合情况，毫无疑问，高质量的立法工作为本地方人民民主、经济、民生、城建、生态等全面发展发挥了重大作用，作出重要贡献。

(一)立法践行人民民主

党的二十大报告把“发展全过程人民民主”作为中国式现代化本质要求的一个重要方面。全过程人民民主符合中国式现代化的内在规定性和本质属性。全过程人民民主为推进中国式现代化提供制度保障、体现人自由而全面发展的要求、促进社会活力与秩序的动态平衡。(8)参见肖立辉：《人民民主是全面建设社会主义现代化国家的应有之义》，载《人民日报》2023年7月21日，第9版。苏州市人大三十年立法始终把践行全过程人民民主作为立法工作重大原则，充分发挥对人民民主的促进作用。在实体与过程上表现在：①立法保障人民民主权利，使人民群众在参与国家和社会事务的过程中，能够依法行使自己的权利，维护自己的合法利益。②立法促进民主决策。人大立法中积极推行民主立法、广泛征求人民群众的意见和建议，提高立法的科学性和民主性，使立法更加符合人民群众的利益和需求。③立法强化民主监督。积极发挥人民群众对国家和社会事务的民主监督作用，促使政府和相关部门依法行政，提高政府工作的透明度和公信力。④立法保障民主选举。在选举法规方面进行一系列体制机制改革，使选举程序更加公正、公开、公平，为人民群众提供了更加便利的选举条件。

苏州市人大致力于推进民主立法方式创新，不断拓展公众、专家、立法联系点等各方主体参与立法的有效途径，努力使每一件法规都能汇集民意、集中民智、赢得民心。在形式与程序上具体表现在：①社会公众全程同步参与立法。2016年新修订的《苏州市制定地方性法规条例》明确了立法全程同步向社会公开征求意见后，对法规草案修改中的每一稿以及一审审查意见、审议结果报告等同步在苏州人大网、苏州人大微信公众号上公开。对涉及民生、社会关注度高的地方性法规举行立法听证会，大力推动社会公众深度参与立法。《苏州市养犬管理条例》立法听证会时还作了现场直播，3.6万人次点击关注，网友发表近千条评论；《苏州市生活垃圾分类管理条例》网上立法听证会，三天的点击量达7.25万次，对听证事项、陈述人投票6019票，网友共发表评论198条。②专家学者深度参与立法。1994年7月，苏州即建立起立法咨询制度，聘请了首批立法咨询员。市十五届人大常委会改为立法专家顾问制度，本届立法专家顾问库，聘请40名专家、学者和实务工作者，代表性、广泛性、专业性均很强。每一件法规在出台前都邀请专家对法规草案进行全面深入的咨询论证和风险评估，还通过邀请专家列席常委会审议会议、参与立法调研、主导修改统稿法规草案、建立咨询费用支付办法等方式，进一步提高专家参与立法的深度。③基层立法联系点有效参与立法。2015年1月，市人大常委会在各县级市(区)的16个乡镇、街道设立了基层立法联系点，同年6月建立了相应的制度规定。2018年联系点的数量增加到20个。2022年4月，市十七届人大常委会确定28个基层立法联系点，使得立法民意的“直通车”班次更多、线路更广、覆盖更全。苏州推动基层立法联系点“扩面提质”的工作经验，全国人大常委会法工委主任沈春耀批示肯定。这其中，江苏省首家“国字号”基层立法联系点——昆山基层立法联系点于2020年揭牌。昆山基层立法联系点积极探索实践，在全市范围内设立了包括人大代表之家、社区综治网格、台资企业协会等在内的22个立法信息联络站与1857个立法信息采集点，并借助新媒体资源，打造网上阵地，将联系“点”扩大成“面”，为最高立法机关提供“原始生态、多屏互动”的网络民意收集渠道。目前已累计参与48部法律草案意见征求工作，提交意见建议2485条，209条被认可采纳。(9)参见《“连心之桥”！“聚力之桥”！昆山持续擦亮基层立法联系点“双桥”品牌》，载“昆山发布”微信公众号，2023年11月8日推文。近年来，通过邀请联系点参与立法座谈会、直接到联系点听取意见、书面征求意见等多种方式，做到每一件法规都听取基层立法联系点的意见和建议，有效发挥了联系点直接联系群众、反映基层实际情况的作用。(10)同注⑥苏州市人大文。以上说明，苏州地方立法对人民民主的促进作用是全面的，有利于推动我国民主政治的发展，为人民群众提供更加美好的生活。

(二)立法促进经济发展

经济建设是党的中心工作，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。针对当前国际国内形势变化和经济下行压力加大的挑战，习近平总书记强调：“中国经济克服挑战、稳步前行，实现高质量发展，这也是推进中国式现代化的必然要求。”(11)《必须把推进中国式现代化作为最大的政治——深刻领会新时代做好经济工作的规律性认识》，载《人民日报》2023年12月27日，第5版。

第一，发展导向的苏州立法为发展外向型经济和产权改革、营商环境改善、企业降本增效保驾护航。法治是市场经济的制度保障，法律有助于建立稳定的市场经济秩序、调整市场主体的行为、维护市场主体的多样化权益等。(12)参见朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社2021年版，第132-133页。苏州在取得较大的市立法权初期，就逐步制定了国家高新技术产业开发区条例、经济开发区管理条例、外商投资企业管理条例、农业社会化服务条例等法规，促进了苏州开发区的建设和管理，推动了外向型经济的快速发展，提升了农业社会化服务水平和农村生产力。苏州立法积极促进产权制度、市场准入、价格机制等方面的改革，苏州地方立法着眼建立规范、有序的集贸市场秩序，促进有线电视行业发展，推动土地市场健康发展，维护房地产市场秩序，出台了集贸市场管理、产品质量监督管理、有线电视、国有企业法定代表人离任审计、土地登记、城市房屋权属登记等法规，为经济发展创造良好的法治环境。苏州在全国率先制定了优化营商环境条例，简化行政审批流程、降低企业成本、提高政府服务效能，推出一系列优惠政策和措施，奋力打造国际一流营商环境，着力破解市场主体关切难题，激发市场主体活力，打造出世界有名的苏州工业园区、昆山经济技术开发区等，在吸引国内外投资、促进产业升级、提高经济效益等方面发挥了重要作用。围绕优化营商环境法律的具体化，司法行政部门整理出涉企行政执法免罚轻罚“两张清单”，年度办理案件3.88万件，涉及金额7.78亿元。同时，深入推进证明事项告知承诺制，明确在省级62项清单外主动梳理苏州自有清单15项。苏州政法部门坚持多设“路标”，不设“路障”，为企业生产经营提供优质高效服务。全市广泛推行“一件事一次办”等审批服务方式。(13)参见《法治“东风”劲，营商“雨露”春，苏州法治化营商环境建设四大维度侧记》，载“苏州政法”微信公众号，2022年5月31日推文。经济高速发展的背后是立法、执法、司法的共同努力，展现了苏州法治助推经济发展的良好局面。

第二，发展导向的苏州立法遵循新发展理念，探索新发展模式，鼓励和促进科技创新，形成新发展格局。新时代高质量发展的基本理念就是实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。为推进相关产业发展和经济发展方式转变，立法机关制定并及时修改了专利促进条例、体育经营活动管理条例、旅游条例等法规，大力支持企业研发投入、技术改造和人才培养，推动培育自主知识产权；为实现数据要素价值，助推数字经济发展，制定了数据条例；为深入实施科教兴市战略、人才强市战略、创新驱动发展战略，加快高水平创新型城市建设，制定了科技创新促进条例。这些举措有力地推动了科技创新，提高了经济发展的内生动力。为实现绿色发展，相继制定了生态补偿条例、湿地保护条例、城市绿化条例、乡村建设条例、城市市容和环境卫生管理条例等。

第三，发展导向的苏州立法的客观结果是人口和经济水平多年来保持高速发展态势。首先看城市人口。人口数量是地方获批较大的市和设区的市的重要因素。研究表明，国务院1984年批准设置较大的市，19个城市的人口数量均在50万人以上。根据1982年全国第三次人口普查的数据，苏州市1982年市区人口为67.3308万，位列江苏省第4位、全国第63位；截至2023年3月，苏州市管辖面积8210平方千米，常住人口1291.1万，户籍人口774.7万，位列江苏省第1位、全国第10位。通过四十年比较，人口增速全国领先，是人口净流入最多的城市之一。其次看经济实力。改革初期设置较大市的关键指标，是考察一个城市的工业水平(包括工业总产值、年职工人数，固定资产、利润总额等数据)。以下仅就工业产值和国内生产总值(GDP)做比较：苏州市1984年工业产值为50.2081亿元，江苏省排名第3位、全国排名第27位；(14)1984年工业产值上100亿元的城市有7个：上海、天津、北京、沈阳、广州、武汉、南京。50亿元至100亿元之间的城市有16个，苏州位居后列。除了国务院批准的较大的市之外，其余基本都是省会城市。参见《中华人民共和国1985年工业普查资料》，转引自刘雁鹏：《较大的市立法研究》，中国人民大学2015年博士学位论文，第32页。到了2022年，苏州市国内生产总值为23958.34亿元、全国排名第6位，城镇居民可支配收入为79537元、全国排名第5位，居民收入差距持续缩小。目前苏州拥有国内最完备的工业体系、3个国家先进制造业集群和超过4万亿元的工业底盘。

(三)立法保障民生福祉

保障和改善民生是中国式现代化的题中应有之义。现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。(15)参见赵一红：《更加注重保障和改善民生》，载《人民日报》2023年8月4日，第9版。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。苏州市人大立法以民生为导向，在底线民生、基本民生和质量民生三个层次上层层递进地展现了其服务改善民生的价值追求。底线民生是指保障民众最基本生存所需要的条件；基本民生包括人们生存和发展所需要的基本条件、发展机会和发展能力；质量民生是指更高层次的民生保障，是享受型民生。(16)参见龚维斌：《努力建设民生政府》，载《行政管理改革》2013年第8期，第30-31页。

第一，民生导向的苏州立法保障底线民生。近年来，苏州市人大制定了平安建设条例，推动构建共建共治共享的社会治理格局，营造和谐稳定的社会环境；制定了残疾人保障条例，维护残疾人的合法权益，保障残疾人平等充分参与社会生活。为保障妇女的合法权益，促进男女平等，推动妇女全面发展，制定了妇女权益保障条例。保障了特殊群体最基本的生存问题。

第二，民生导向的苏州立法推动基本民生。实现了“学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居”领域的全覆盖。例如，为促进教育事业发展，加强人才培养，建立良好的教育教学秩序，先后制定了《义务教育法》实施办法，以及社会力量办学管理、专业技术人员继续教育、教育督导、中小学生人身伤害事故预防与处理等法规；制定了居家养老服务条例，促进居家养老服务社会化发展，满足居家老年人的养老服务需求；为规范房屋使用安全，制定了房屋使用安全管理条例；制定了精神卫生条例，规范精神卫生服务，保障精神障碍患者的合法权益，促进全民心理健康；为鼓励更多的人无偿献血，保证医疗临床用血的需要和安全，制定并及时修改了献血条例；为规范出租房屋居住安全，制定了出租房屋居住安全管理条例；对城市住房和公共服务进行了规划和保障，明确了住房供应、公共服务设施建设和管理的政策和措施，显著提高了城市居民的生活水平。

第三，民生导向的苏州立法发展质量民生。近年来，苏州市人大制定、修订了住宅区物业管理条例，助力营造良好的居住环境，促进和谐社区建设；制定了养犬管理条例，加强养犬管理，规范养犬行为；制定了文明行为促进条例，引领提高公民文明素养，提升社会文明程度；为推动市民终身学习，促进人的全面发展，制定了终身学习促进条例。通过采取以上立法措施，人民群众的合法权益得到有效保障，获得感和幸福感显著提高。

(四)立法推进城市建设创新

习近平总书记指出：“城镇化是现代化的必由之路。”作为中国式现代化的重要组成部分，新型城镇化的快速推进，彰显了中国式现代化道路的正确性与优越性。(17)参见张可云：《深入理解新型城镇化与中国式现代化的内在联系》，载《人民日报》2023年3月20日，第13版。苏州地方立法对城市规划和建设的促进作用主要体现在建立健全城市规划体系、优化城市空间布局、保护历史文化遗产、促进城市基础设施建设、强化城市生态环境保护和保障城市住房和公共服务等方面，对推动城市可持续发展功莫大焉。城市立法在保护与建设、保留文脉与创新开发之间找到了最佳平衡点，引领打造了一个传统与现代有机结合、人文自然与经济科创相互交融、内敛与激情和谐统一的美好城市。具体体现以下五个方面：

第一，城市建设创新导向的苏州立法统筹城乡发展，优化城市空间布局，建立健全城市规划，制定实施了城乡规划条例，对城市空间布局进行了合理规划及其目标、原则、内容、程序，提出了城市发展的战略目标和空间布局方案，明确了城市发展的重点区域、功能区和保护区，为城市规划和建设提供了科学、合理的指导。

第二，城市建设创新导向的苏州立法制定出台一系列文化保护方面的法规，擦亮历史文化苏州的亮丽名片，构建了以苏州国家历史文化名城保护条例为统领，古城墙保护条例、古村落保护条例、实施《文物保护法》办法、苏州园林保护条例、古树名木保护管理条例、古建筑保护条例、昆曲保护条例、非物质文化遗产保护条例、大运河文化保护传承利用条例、地名管理条例、档案条例等10多件法规为要素的历史文化保护法规制度体系。大力保护和修复古建筑、历史街区、名胜古迹，苏州的历史文化底蕴得到有效利用，城市品质显著提升。

第三，城市建设创新导向的苏州立法对城市基础设施建设进行了规划和指导，加强市政设施建设管理，明确了基础设施建设的重点项目、投资和建设标准，制定实施了市政设施条例、长江防洪工程管理条例等，有利于提高城市基础设施水平，提升城市综合承载能力。

第四，城市建设创新导向的苏州立法为构建良好的道路、水路、公路等交通建设与管理体系，制定实施了道路运输条例、道路交通安全条例、航道条例、内河交通管理条例、公路条例、公共汽车客运管理条例、轨道交通条例等。

第五，城市建设创新导向的苏州立法为营造整洁、优美、文明的城市环境，制定实施了房屋拆迁管理条例、城市市容和环境卫生管理条例。这些法规的制定实施，对加强和改进苏州城市环境建设、不断提升城市综合竞争力发挥了重要的保障和支撑作用。

(五)立法强化生态保护

尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化”。(18)蓝庆新：《让绿色成为中国式现代化的底色》，载《人民日报》2023年10月17日，第13版。生态文明立法是苏州地方立法的重中之重。在保护苏州水资源、水环境方面，制定了阳澄湖水源水质保护条例、节约用水条例、河道管理条例、排水管理条例；在保护山体地形地貌方面，制定了禁止开山采石条例；在保护湿地资源、维护湿地生态功能方面，制定了湿地保护条例；在保护陆生野生动物资源方面，制定了禁止猎捕陆生野生动物条例；在防治大气环境污染方面，制定了禁止燃放烟花爆竹条例；在防治危险废物污染方面，制定了危险废物污染环境防治条例；在加强垃圾管理、改善人居环境方面，制定了生活垃圾分类管理条例；在绿化美化城市方面，制定了城市绿化条例；在保护和合理利用风景名胜资源方面，制定了风景名胜区条例。为践行“绿水青山就是金山银山”理念，促进太湖生态岛生态保护和绿色发展，筑牢苏州高质量发展生态安全屏障，制定了太湖生态岛条例。

结合实践成果可以看出，生态文明和绿色发展导向的苏州立法极大地提高了城市生态环境质量，促进了苏州市全域绿色发展，显著提高了生态文明建设的法治化水平，构建了宜居、宜业、宜游的城市环境。

五、苏州地方立法的启示

苏州是一座既古老又年轻的历史文化名城和现代化都会城市，三十年来的地方立法积累了丰富经验，在产业经济发展、古城保护、教科文卫建设、生态环境保护等多方面的立法经常抢先一步、极具特色，有力推动了本地经济社会发展，保障了人民共享改革发展成果。为建设中国式现代化苏州提供了有力的法治保障，形成了具有全国影响力的示范立法特色。理论上看，苏州立法是一种经由地方法治竞争、地方法治扩散来向各地进行传播。以地方立法为基础的地方法治竞争具有“内生驱动逻辑”，会对本地居民产生行为上的强刺激，对相关地方立法机关产生示范、补充甚至替代的政策提供。与之相应，地方法治扩散的动力则来源于中央政府，是一种具有“外生驱动型逻辑”的政策扩散类型。(19)参见丁轶：《地方法治扩散的原理与限度》，载《法学家》2021年第1期，第15页。

(一)苏州地方立法的经验特征

在通常总结归纳的“不抵触、有特色、可操作”的基础上，苏州市人大提出了新时代地方立法要把握好的五大要领，即“讲政治、为人民、敢担当、有特色、重落实”，既体现了对以往立法经验的传承，又具有鲜明的时代性。概括地讲，就如同苏州市经济社会发展在全国占据领先地位一样，苏州市地方立法在推动中国式现代化苏州形态建设方面发挥了重要作用，为全国地方立法提供了有益的经验和借鉴，具有很强的典型示范和实践价值。其经验特征包括：

一是立法坚持党的领导。苏州地方立法坚决维护党的领导地位，确保党的决策在立法中得到贯彻落实，为党的领导提供了法治保障。每届人大常委会任期内，市委都召开人大工作会议，对人大及其常委会行使地方立法权、加强和改进地方立法工作提出明确要求。2017年，市委印发了加强党领导立法工作的实施意见，对健全完善党领导立法工作的程序和要求作出明确规定。市人大常委会党组定期听取有关立法工作的进展情况，协调解决重大问题，同时在编制立法规划、拟订年度立法计划和法规草案的起草、修改、审议等各个环节，主动向市委报告，自觉接受党委领导。立法规划(和年度计划)报经市委常委会研究审定，以市委文件形式转发；各项法规的主要调研、修改情况都以市人大常委会党组名义向市委作专题汇报，经市委同意或者市委常委会会议审定后再提交市人大常委会会议审议通过。(20)同注⑥苏州市人大文。

二是立法推动创新发展，与发展战略紧密结合。苏州市地方立法有主见、不盲从，非常理性，无论是人大立法还是政府立法，都紧紧围绕习近平总书记关心关注的高水平科技自立自强、构建新发展格局、推进农业现代化、基层治理和民生保障、长三角一体化、太湖治理和保护等重大问题，紧扣地方立法权限，紧密结合苏州实际，充分发挥地方立法补充、先行、创制作用，推动习近平总书记重要指示和党中央决策部署落地生根。蓝图绘就、目标明确、分步推进，很少出现立法冲突或立法闲置的问题，确实能为苏州市的现代化建设提供法治支撑。

三是立法紧跟改革步伐，与改革创新紧密结合。科学厘清地方改革先行与地方立法权限的关系，以立法引领和推动改革，实现立法与改革决策同频共振，是东南强省强市法治建设的重要经验。例如，2022年以来，苏州加强新兴领域立法，高度重视立法对技术创新、赋能经济发展的作用，制定《苏州市数据条例》《苏州市科技创新促进条例》，推动苏州集中发展先进高端制造业、服务业和创新经济。(21)参见《【回眸2022】立法如何推进保障中国式现代化苏州新实践》，载“苏州司法行政”微信公众号，2023年11月5日推文。苏州市在遵循法定权限和程序、维护法治统一的前提下，把地方立法权用足用好，积极推进改革创新，敢于担当、善作善为，在立法时吃透中央精神、找准政策取向、把握立法权限，通过立法推动政府职能转变、优化营商环境、深化科技创新等方面的改革，为苏州市的发展提供了制度保障。

四是立法坚持以人为本，与民生保障紧密结合。关注贴近民生、保障改善民生，是人大履职的重点领域。苏州市紧贴人民群众美好生活需要，高度重视民生保障，在关系群众切身利益的教育、医疗、就业、住房、社保、收入分配、食品安全、生态环境等领域，注重“小切口”“小快灵”立法，聚焦突出问题“对症下药”，制定出一系列不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的法规，切实保障了人民群众的基本权益。

五是立法追求可持续发展，与生态文明建设紧密结合。苏州市地方立法对城市生态环境保护进行了明确规定，正确处理推动经济发展和保护生态环境的关系，通过立法保护环境、保护资源，陆续在资源保护、水环境和生态环境保护、防治环境污染等方面出台了一系列法规，提出了生态保护和建设的目标、措施和标准，构建了苏州地方特色鲜明、较为完备的生态文明建设法治体系。

(二)苏州地方立法的实践挑战

与立法保障建设中国式现代化苏州形态的宏伟目标相比，苏州地方立法自然也存在不少缺陷和进一步发展进步的空间。首先，地方立法质量仍有待提高。从立法内容和形式，特别是从具体法条规范来看，其科学性、规范性、精准性还有不足。从施行效果方面看，有些立意很好的法规，执行效果并不理想或者打了折扣，有必要深化立法调研、精准立法定位、汲取立法实效。从立法体系方面看，地方立法数量逐年增加，但个别法规在内容上还存在重复和矛盾之处，还需要进一步确保法规的融贯性、协调性、严密性。其次，立法领域存在弱项盲区。苏州市地方立法在经济、社会、文化等方面成效较好，但在生态环保、民生保障等领域的立法还有待加强，也曾出现本地人与外来务工人员争资源、要求同工同酬的突出问题。近年来，苏州市大力发展电子制造业和数字经济产业创新集群，但在这些领域的法律资源储备还有不足，未来急需加强这些领域的法治工作，填补立法空白。再次，立法与实际需求之间存在一定的脱节。部分法规过于理论化、理想化，缺乏针对性和可操作性，导致在实际执行过程中难以落地。下一步还要加强立法工作与实际需求的紧密结合，制定更有可操作性、特色鲜明、人民满意有获得感的地方性法规。最后，立法的公众参与程度还需进一步提升。当前，苏州市地方立法过程中，公众参与程度相对较低，导致部分法规缺乏民意基础，执行效果不彰。未来需要加大公众参与度，加强基层立法联系点和代表民意征集工作，提高地方立法的民主性、人民性和公信力。

(三)苏州地方立法的完善途径

一是通过完善教育立法，切实提高教育质量。加强对教育领域的立法，明确教育投入、教育资源配置、教育管理等方面的法律规定，确保教育资源的公平分配，提高教育质量。同时，鼓励民间资本投入教育领域，推动教育产业的发展。

二是加强科技创新立法，推动科技成果转化。完善科技创新领域的立法，明确科技创新的政策导向、资金支持、成果转化等方面的法律规定，激发企业、高校、科研机构等各类主体的创新活力，推动科技成果转化为实际生产力。

三是优化人才政策立法，吸引培养高层次人才。制定有针对性的人才政策立法，包括优化人才引进、培养、使用、激励等方面的法律规定，吸引和培养高层次人才，为苏州市经济社会发展提供人才支撑。

四是加强产学研合作立法，促进产业升级。完善产学研合作领域的立法，明确产学研合作的政策支持、合作方式、知识产权保护等方面的法律规定，推动产学研深度融合，促进产业升级和高质量发展。

五是强化立法监督和评估机制，确保立法质量。加强对教育、科技、人才等领域立法的监督和评估，及时发现和纠正立法中的问题，确保立法质量，为苏州市建设中国式现代化提供有力的法治保障。

总之，苏州市地方立法三十年学术评述的理论意义在于总结地方立法实践经验，深化地方立法与中央立法关系研究，推动地方立法创新与发展，加强地方立法民主与法治建设，以及优化地方立法效果评估与优化方法。这些理论研究对于推动我国地方立法事业的发展具有重要意义。下一步，还应在总结地方立法经验的基础上，提出有助于做强教育、科技、人才三大基础性战略性支撑的立法，有助于传承历史文化遗产、建设中华民族现代文明的立法，有助于更有效保护和利用环境资源的立法，有助于推进人工智能和先进制造业的立法，有助于挖掘那些“人无我有”的首创性地方立法、“人有我优”的高质量地方立法、“人优我专”的“小快灵地方立法”，等等，以利于地方立法更加优质高效地创制完成并有效实现。