全过程人民民主法治化的实现路径

董树彬 祖嘉成

〔摘要〕在中国式现代化进程中，推进全过程人民民主法治化是时代和实践的需要。推进全过程人民民主法治化不是抽象的概念表述和发展愿景，而是要通过切实可行的方法路径，即要将全过程人民民主融入宪法框架，建立并完善全过程人民民主的具体法律法规体系，深入推进全过程人民民主运行机制的法治化建构，深入落实全过程人民民主法治实施和监督体系，从而在法治轨道上推进全过程人民民主实践，以法律的权威性和强制力为全过程人民民主的程序运行和功能发挥提供硬性的法治保证。

〔关键词〕全过程人民民主，党的领导，人民当家作主，依法治国

〔中图分类号〕D61〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）01-0066-07

在中国式现代化进程中，发展人民民主离不开法治的大力推进，人民民主生发逻辑伴随着中国法治化实践而同向同行。因此，推进人民民主法治化发展是时代和实践的需要。习近平指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”〔1〕303在党的二十大报告中，习近平提出了全过程人民民主的未来五年目标，即“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”〔2〕21。因此，全过程人民民主功能作用的最大化发挥，需要法治化来保障。全过程人民民主法治化，是指将全过程人民民主的内容、特征、功能和地位纳入相关法律法规体系，规范全过程人民民主的运行程序，进而运用这些法律法规体系保障全过程人民民主的稳定性和真实性的过程。它是动态的概念和过程性的变量，其实现和发展的前提是相关法律法规的制定与完善。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别将“坚持全过程民主”和“坚持和发展全过程人民民主”纳入其中，具体而及时地体现了中国共产党全过程人民民主法治化实践的主动性和自觉性。

全过程人民民主法治化是一项需要长期持续推进的工程。习近平指出：“加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。”〔3〕253全过程人民民主法治化体现这一发展要求和价值追求，可以通过更为完善的法治保障提升民主绩效，以更为明确的法律法规和程序机制增强民主兑现率和民主获得感。换言之，全过程人民民主可以被看作是一种以处理国家-社会-公民之间“权力-权利”关系为主要功能的政治再生产系统。而全过程人民民主的法治化提升，对于强化公民民主参与和政治共同体同质性的实践形态具有深刻影响，对于党的领导合法性的生产和再生产以及国家政权的建立和巩固、国家治理的完善和发展具有重要而积极的影响。但在当下，全过程人民民主法治化与现实要求还存在一定的差距，需要采取切实可行的方法路径实现全过程人民民主法治化。

一、切实把宪法融入全过程人民民主之中

推进全过程人民民主法治化，首要的就是要切实把全过程人民民主融入宪法框架，这是由宪法的地位和全过程人民民主发展实践的需要决定的。一方面，宪法是全过程人民民主法治化的根本依据。宪法是各项具体法律的“母体”，对发展社会主义民主政治具有根本性的导向作用，因此能够在社会主义民主和法治化发展的不同模型之间架起桥梁。全过程人民民主作为社会主义民主发展到新时代的理论表达，在宪法框架内保障全过程人民民主法治化，才能从根本上实现全过程人民民主的法治化发展，进而获得推进全过程人民民主的权威性、正当性和规范性依靠。另一方面，全过程人民民主的完整制度程序和参与实践需要通过宪法予以确定，从而在理论上深化对全过程人民民主的结构性、体系化和战略性认识，有助于在实践上优化和提升全过程人民民主的治理效能。

第一，要在宪法中明确全过程人民民主的科学内涵和性质定位。全过程人民民主是最广泛最真实最管用的社会主义民主，强调了广大人民群众在党和国家决策的各个阶段都应有参与权和监督权。这包括政策制定、选举、执政过程、政府监督、宪法解释等方面。在宪法中明确全过程人民民主的科学内涵和性质定位对于保障人民的政治参与具有重要意义，可以确保决策制定和执行的合法性，促进社会的稳定和繁荣。

按现代民主本质来说，民主就是人民当家作主，内蕴了“人民意志”与“人民统治”的政治逻辑，我国宪法赋予人民民主以合法的正当性。人民民主就是要实现人民的真正掌权。因此，基于中国场域，无论是具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》，还是新中国成立后先后通过的四部宪法①，都明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”〔4〕8，从根本上确证人民掌握国家政权的事实。此外，历部宪法还对“国家性质”“国家制度与机构”以及“公民的基本权利和义务”“人民代表大會制度”“政治参与”“民主集中制”中的人民民主作了具体说明。由于民主是一个历史性范畴，在本质未变的基础上，民主的具体形态会随时代需要发展而发生相应变化。在新时代，人民在政治实践上的需要有了很大提升，政治参与的热情不断提高。同时，国家在社会层面提供的政治参与的基础设施，诸如村民自治等，为人民参与政治提供了机会，进一步激发了人民的参政热情。当前，人民的政治需要同我国社会发展的不平衡不充分之间存在矛盾，全过程人民民主为解决这一矛盾提供了重要思路，因此，要将全过程人民民主的科学内涵更为细致、准确地在宪法中作出规定，以根本大法来进一步确定全过程人民民主基本内涵“是什么”，如在宪法中明确规定全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。这将有助于将这一标识性话语融入党和人民的政治生活。

宪法作为国家的根本大法，对国家的根本原则做出了前提性规定。其中的重要方面就是对民主性质的规定。宪法对国家性质的规定在任何时候都必须坚持。宪法规定中华人民共和国是人民当家的社会主义国家，必须实行人民民主，但民主作为一个历史范畴，性质和形态本身具有复杂性，这使得对民主的性质规定一刻也不能忽视。因此，将全过程人民民主作为重要内容融入宪法，就必须明确规定，全过程人民民主是人民民主的发展形态，这一形态的本质就是人民民主。无论在哪一个层级、哪一个组织，在实行全过程人民民主过程中，都不能忘记人民民主的性质，无论哪一个环节，都不能损害人民参与的权利。因此，在宪法中以专门的规定固定全过程人民民主的基本原则，从主体、程序和客体等方面作出原则性表述，这就为发展全过程人民民主提供了法律保障。我国宪法虽然明确充分“尊重和保障人权”，把以“人权”为核心的基本权利作为国家权利体系的重要纽带，将包括健康、生态、安全等基本权利纳入宪法，但是仍然需要在政治决策、经济发展、民主监督等多方面内容通过宪法给予保障，以体现全过程人民民主的最高法律权威。

第二，要在宪法中明确全过程人民民主的实践程序和运行规则。新时代，要推进国家治理体系和治理能力现代化，实现对国家的有效治理，就要进一步对全过程人民民主的实践程序和运行规则作出相对明确的规定，使其融入到国家制度体系、基本权利体系和国家权力体系中。“全过程”是人民民主的最新形态，现行宪法并无明文规定，但《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等对全过程人民民主作出了一定的规定。由于相对具体的立法是针对具体领域的规定，可能会使全过程人民民主依据多出，难以统一。因此，作为全过程的具体化实践程序，要在宪法中将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督作出必要规定，明确这一流程的原则性要求，并允许部分环节在不影响人民参与的情况下，可以灵活式遵循。

程序性的安排，在运行过程中还必须有相应的规则。因为每一环节之间、环节内部都是相对比较具体和复杂的。但复杂和具体的背后，又有一定的原则和运行规定。宪法要在这些原则和规定中找出具有根本和普遍性的规则，作为抽象的规定。一是每一个环节之间都必须坚持人民民主，绝不能忽视人民的参与。无论是立法领域的民主，抑或是国家权力行使中的民主，都要充分彰显全过程人民民主的“全链条”特征，保证立法、行政、司法、监察等无不体现“人民授权”，并通过向全国人民代表大会负责来确保权力掌握在人民手中。二是环节之间要有机统一，不能分散，不能没有联系。从法理与民主的关系上讲，民主在程序上的表现，就是要“通过法律程序的民主化，使人民群众能够参与国家和社会事务的管理”〔5〕。换句话说，在决策、立法以及参与等程序上的民主具有内在统一性，其以民主的方式在决策过程中促进不同群体的合作与协商、广泛听取各种意见、畅通表达渠道并最终汇聚共识；以民主的方式在立法过程中贯彻全过程人民民主的理念，从立法议案的提出到立法议案的通过，广泛吸纳人民群众的参与，辅之以必要的民主程序，从而确保立法充分体现人民意志。三是将民主集中制贯穿全过程人民民主的各个环节，防止民主的泛化和无序。通过民主集中制，既能保证充分发扬民主，保障人民当家作主，又能防止民主泛化，从而确保全过程人民民主高效率；既能够集中力量办大事，又能实现人民参与的积极性，充分彰显中国式民主的内在优势。

第三，加强宪法实施，为全过程人民民主提供强有力宪法依托和法治保障。宪法是根本大法，全过程人民民主既然在宪法中作出了基本规定，那么在宪法实施中，自然也要将其贯彻到具体运行的各个环节。宪法实施确保政府行为的合法性、选举的公正性、政府的责任和权力的合法性，这些都离不开全过程人民民主。因此，政府、司法机关和社会应共同努力，确保宪法得到严格的实施，以促进全过程人民民主的健康发展。只有在依宪治国的基础上，全过程人民民主才能稳固根基，为国家的长期繁荣和社会的进步提供坚实支撑。具体而言：一是为保证政府行为合法、公民权利保障与社会秩序稳定的有机统一，宪法规定了政府的职责和权力范围，通过严格实施宪法，政府在行使权力时必须遵守法律，确保行政行为的合法性和公正性，而将全过程人民民主精神贯穿始终，有助于防止滥权和腐败。宪法明确了全过程人民民主的五大程序，宪法的强化实施能够确保这些程序得到有效落实，并鼓励公民参与政治活动，促进人民民主的健康发展。此外，宪法的严格实施为全过程人民民主提供稳固的社会基础，有助于社会的稳定和谐。二是全过程人民民主的立身之本是从宪法体制上把握民主的“人民性”，洞悉人民的“主体性”，这是全过程人民民主的动力之源。同时，需要深刻理解人民民主的“全过程”，这是人民民主发展的基础。新时代，宪法应依据规定的功能和规范来实行，遵循宪法建构的逻辑和结构要素中的“政权-人权-治权”思路，在国家制度体系、基本权利体系和国家权力体系中全面融入全过程人民民主，使民主特征中的“人民性”、人民的“主体性”以及人民民主的“全过程”能够得到充分彰显。三是全过程人民民主法治化的实现，需要人民群众的真诚拥护和践行。由于全过程人民民主融入宪法的框架中，因此对宪法的拥护和践行，包含着对全过程人民民主的拥护和践行。要加强对宪法的宣传和教育，在全社会营造人人遵守宪法的良好氛围，提高人民群众的宪法意识，增强宪法观念，领会宪法精神，使全过程人民民主在宪法的普及过程中内化为人们自觉的生活方式和价值观念，“铭刻在公民的内心里”〔6〕70，让全过程人民民主成为全社会的普遍共识。

二、建立并完善全过程人民民主具体的法律法规体系

协商民主的制度化、法治化实践为全过程人民民主的具體法律法规体系建构提供了良好示范。对此，将“全过程人民民主”写入新修改的全国人大组织法以及地方各级人大组织法中，已经作出了初步尝试。在此基础上，要努力建构并完善全过程人民民主的具体法律法规体系，形成全过程人民民主法律法规矩阵。

第一，加强全过程人民民主的组织保障立法。党的十九大强调了“健全人大组织制度”〔7〕37，党的十九届四中全会作出同样的强调。为此，全国人大组织法和地方各级人大组织法都结合全过程人民民主进行了修改和完善。各级人大代表代表性的提升、切实维护人大制度的民主载体功能是加强全过程人民民主组织保障立法的重要目标。为此，可以适度引入地域代表制并将其法定化，明确地方人大代表的职责范围和换届率，从而更为全面地兼顾差异化地域需求，提高立法和决策的精准性和科学性。另外，结合街道办事处的政府化发展趋势，可以尝试将街道设置为一级政府，并设立人民代表大会保证其规范化、程序化，进一步夯实全过程人民民主的组织保障。

第二，加强全过程人民民主的职权保障立法。所谓职权保障立法，是指国家行政机关根据相关程序和权力实施的立法活动，具体表现为一定的行政法规和规章制度。当前，全国人大及地方人大组织法、立法法、监督法、预算法等为人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权提供了基础性法治保障。在此基础上，还需进一步强化其职权保障立法，特别是针对全过程人民民主实践完善立法权和监督权的立法。例如，将述职评议制度写入监督法等法律中，从而使全过程监督与问责的优势得到有效发挥。近年来，随着备案审查实践的不断深入，相关制度实践与立法法的规定出现了一定的离散张力。为此，可以考虑修改立法法缓和这一趋势。未来，则需要进一步通过立法调研、完善基层立法联系点，通过立法协商、征集人民意见以及吸纳旁听等方式使全过程人民民主贯彻到立法的各个环节，从而确保民主在职权保障立法中的作用发挥。

第三，加强全过程人民民主的人权保障立法。习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调：“不断发展全过程人民民主，推进人权法治保障。”〔8〕作为全人类的共同价值，民主和人权相辅相成、相得益彰。在中国，公民基本权利是人民主体性发挥的前提和基础，也是全过程人民民主法治化的核心价值追求。人民群众既是全过程人民民主的参与主体，也构成了全面依法治國的参与主体。一方面，人民性是全过程人民民主的本质属性，“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”〔9〕40。全过程人民民主充分强调国家权力的人民性，在保证共同利益的基础上尊重个人权利，并致力于实现每个人的自由而全面的发展。另一方面，造福人民、保障人民权利是全面依法治国的重要目标，人民依法参与国家和社会治理。也就是说，人民是全过程人民民主和依法治国实现耦合共进的桥梁和纽带，是推进全过程人民民主法治化的力量源泉。要充分依靠人民群众，完善人民民主的参与渠道和实现方式，保障人民群众广泛参与立法草案的制定、参与立法过程的决策、参与法律实施的监督，实现人民主权、人民作主、人民参与，筑牢推进全过程人民民主的法治根基。全过程人民民主将人权贯彻在社会发展的各个方面，以更为真实、更为广泛的人权保障，丰富了中国特色人权实践，完善了中国特色人权体系，创造了人类人权文明的崭新形态。这就要求我国相关具体法律不仅要进一步完善人民的生存权、发展权等公民的基本权利，而且也要更为切实地保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权，从而在更高水平上实现全过程人民民主的法治化目标。新时代背景下，要继续从共同富裕目标着手加强人权保障立法，切实依法维护广大人民群众的合法利益和具体权利。

第四，加强全过程人民民主的程序保障立法。实践表明，全过程人民民主正逐步嵌入中国特色社会主义法治道路之中。因此，将不断成熟的全过程人民民主发展的实践经验顺势转化为相应的法律法规，运用法治的方式将全过程人民民主的具体程序和程序保障加以具体规范，能够推动人民民主责任的有效落实，形成全过程人民民主程序保障的法治格局。在这一过程中，要坚持民主集中制原则，有效处理好民主代议与有效决策、选举民主与协商民主的关系，更好保证人民主体地位和各项基本民主权利。同时，要积极吸纳基层立法联系点制度、小人代会等全过程人民民主典型经验，实现程序创新与组织创新的有机结合，并适时予以法定化提升，从而为全过程人民民主的程序保障立法赋能。

三、建构全过程人民民主法治化运行机制

全过程人民民主是建立在宪法和法治保障基础之上的民主，有着人民代表大会制度这一显性的制度载体。在现实层面中，如何真正保障全过程人民民主的程序、制度和规范，克服其边界的不确定性、实践的不稳定性和理论的不具体性，就需要通过全过程人民民主的法治化运行加以约束。因而，推进全过程人民民主，要以法治驱动、规约、协调、嵌入人民民主实践的全过程，在提振民主信心，培育民主发展新动能过程中坚持全过程人民民主法治化。在此基础上，以法治化建构全过程人民民主的有效运行机制可以归纳为驱动机制、规约机制、协调机制和嵌入机制等。

第一，建构全过程人民民主高效运转的法治力量驱动机制。随着全面建成小康社会目标的总体实现，人民对民主的期盼更为迫切，法治力量能够为民主的实现提供必要的条件和动力。一方面，加强法治思维的培育。法治思维内蕴着人民民主逻辑，法治思维也建立在人民民主的基础之上；法治思维是一种与“人治”相对的思维方式，运用法治思维要求摒弃“精英政治”的思维模式，要求站在最广大人民群众的立场上，以集体的方式来思考和应对各种问题。当更多的领导干部和政法队伍能够自觉运用法治思维，必然能最大限度地凝聚全体人民共识、完善科学民主决策、化解各类矛盾，必然能凝聚起推动全过程人民民主发展的强大力量。另一方面，全面依法治国是治理国家的基本方略，是一项系统性工程，涵盖立法、执法、司法、守法全过程，是推动全过程人民民主发展的法治保障。全面依法治国与人民民主是相互依赖、相互促进、相互转化的辩证关系，全面依法治国能够形成系统合力，汇聚起社会、国家、政府的法治力量，使全过程人民民主在法治轨道有效展开。

第二，建构全过程人民民主程序规则的法治方式规约机制。全过程人民民主显性的程序机制与隐性的法治理性高度契合。从实践意义上说，全过程人民民主法治化的本质就是要以法治方式建构其程序规则。换言之，就是将全过程人民民主的程序以法律明确规定下来。具体而言，一方面要以相关法律规定全过程人民民主的运行规则。全过程人民民主是一个完整的链条，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节环环相扣、彼此贯通，相互支撑、相互配合。《中华人民共和国选举法》是民主选举的极其重要的法律依据，但在其余四个环节就没有专门的法律。这就会导致如协商形式化、决策专断化等问题的出现。只有制定相应的法律，相关问题的解决才有法可依。对此，可以先从规定细则入手，待条件更加成熟时再制定相应的法律。另一方面，要以法治方式设计科学合理的全过程人民民主议事规则。科学合理的民主议事规则是优化人民民主全过程特征和要求的必要举措。因此，可以把类似温岭的民主恳谈方式作为典型和示范，将其加以法治化，制定出内容上明确、具体且可操作的规则性条款，以较高的严肃性和公正性提升全过程人民民主质量，从而以更为理性的交往行为形成更为科学合理的议事规则。

第三，建构全过程人民民主纠纷解决的法治手段协调机制。全过程人民民主更多依靠的是人民群众自身的道德认知和理性关怀，具有软约束性，在遇到决策分歧或协商纠纷时则难以实现合理兼顾。因此，要以法律为依据，通过法律程序手段对民主过程形成强制约束力，以有效消解分歧、缓和矛盾冲突，在法治范围内寻求普遍民主共识。具体而言，一方面，要进一步完善司法制度，坚持司法的公平公正原则，在协调各类结构性利益纠纷中发挥司法定分止争的功能。另一方面，适当将健全吸纳民意、汇集民主的工作机制融入到司法制度之中，形成对司法制度的有益补充。通过对各类民主决策和民主规范进行区分，剔除其与现代法治精神和社会主义法治理念相背离的内容，吸收其中的有效成分和规则效力，从而有效实现全过程人民民主在协调机制层面的法治化发展。

第四，建构全过程人民民主发展理念的法治文化嵌入机制。全过程人民民主需要形成更为成熟的发展理念以促进其文化认同。而民主与法治作为社会主义核心价值观的两项核心表达，能够实现合理融合、合理嵌入，即以法治文化嵌入全过程人民民主的发展理念。作为融合民主与法治内核、特质的核心概念，公平正义是融贯党内法规和国家法律法治实践的重要价值，是社会主义法治的突出特点〔10〕，理所当然地成为了这一嵌入机制建构的价值遵循。具体而言，通过对社会主义民主的弘扬，处理好各阶层、各民族、各团体等多元利益主体在经济、政治、法律层面的平等关系，引导各利益主体树立科学合理的民主观，将民主知识、民主标准、民主认同、民主参与加以理性提升和转化，形成全过程人民民主发展文化。与此同时，提升社会生活共同体依法参与民主的意识，并通过对人民主权、法律面前人人平等的法律价值观的教育，将尊重法律、依法依规化解矛盾的法治文化潜移默化地灌输到每个参与主体的内心中，持续引导民众增强法治意识，培育形成积极和谐有序的政治参与文化〔11〕，为全面建设社会主义现代化强国提供良好的法治环境。

四、全面落实全过程人民民主法治实施和监督体系

全过程人民民主法治化不仅是法律法规体系的法治化，更是实施和监督体系的法治化。全面建构全过程人民民主法治实施体系和监督体系，不断提升人民群众民主参与立法的意识和能力，是全过程人民民主法治化的重要实现路径。

第一，全面建构党内法规体系，是全过程人民民主法治化的先导环节。全面依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，必须切实加强党对法治工作的集中统一领导。只有中国共产党领导全过程人民民主法治化，才能避免全过程人民民主与全面依法治国之间因耦合失衡而引发低效治理。中国共产党是全面依法治国的领导力量，是全过程人民民主法治化过程的领导核心，因此以党内民主带动人民民主的同时，全过程人民民主法治化建设不能忽视党内法规的引领和示范作用。一方面，党内民主要在遵守国家宪法法律和法规的基础上，积极推进全面构建党内法规体系的形成和完善，甚至在某种程度上要党纪严于国法；另一方面，及时向全体党员普及党内关于民主法治化的内容，提高领导干部的法治化、民主化意识。同时，要加强程序正义建设，保障党员权利，充分体现党员各项权利，包括民主权利的真实性。在此基础上，使党内法规的发展完善产生全国范围的引领效应，以党内民主法治化把党员、干部在党内生活中培养起来的民主意识、民主作风、民主习惯带到各级国家机关和社会生活中去。全面建构党内法规体系，包括关于党内民主法规体系的建构和完善，表明中国共产党重视民主法治化，践行民主法治化。中国共产党作为执政党，对整个社会起着表率和引领的作用，就能把党内民主法治化的一些优良经验和做法化为具体指导，指引全过程人民民主法治化进程和方向；并且，党内民主实现法治化，也有助于在全社会推进全过程人民民主法治化建设。为此，要求全党做到的，中央政治局首先要做到，同理，要求人民做到的，全党首先要做到，这样才能把全过程人民民主法治化真正落到实处。

第二，全面建构全过程人民民主法治实施体系，是全过程人民民主法治化的关键环节。法的生命力在于实施。再完善的法律如果落实不力，就形同虚设。当前，我国宪法、选举法、全国人大组织法的法律内容都蕴含着全过程人民民主理念。随着全面依法治国的深入推进和现代化国家建设的现实需要，此类法律需要强化实施来为全过程人民民主落地提供保障。一是严格执行相关法律法规的明文规定，因为宪法和其他具体法律中包含着全过程人民民主的组织及行为规范。例如，宪法第3条第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，第3款规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这里指出的“由民主选举产生”“都由人民代表大会产生”就诠释了“全过程”的深刻意蕴〔12〕，而且要求“始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议”〔13〕17。二是对于法律尚未明确的事项或规范性空白，应尽可能从全过程人民民主的角度着眼并加以理解和实施。例如，全国人大及其地方人大组织法强调人大代表与人民群众的联系并听取意见、建议。但是，各级人大代表如何同人民保持密切联系？具体要倾听人民哪方面的意见和建议？等等，尚缺乏进一步的明确规定。这就要求人大代表在工作中，还是尽可能全链条、全方位、全覆盖地将涉及人民群众切身利益的各种“疑难杂症”加以总结并有效改善，为人民群众的基本民主权利提供更为全面的保障。三是未能获得人大通过的人民群众的意见和建议应当如何处理，要从法律层面作出相应的解释和回应。尽管人民群众的要求和利益不尽相同，但对于未能采纳的意见和建议要通过法律说明理由，以突出保障人民群众的知情权、监督权。

第三，全面建构全过程人民民主法治监督体系，是全过程人民民主法治化的重要环节。监督是在法治实施过程中防止权力滥用的有效举措。没有健全的法治监督体系，全过程人民民主的各项法律法规就难以真正得到有效落实。从具体实践层面来说，首先，要把群众监督贯穿整个立法过程，使立法前、立法中、立法后都广泛倾听人民群众的呼声，实现民主监督全覆盖、全方位、全过程。对于人民群众监督发现的问题认真对待，并给予相应的物质或精神奖励，从而有效调动人民群众监督的积极性和长效性。其次，要拓宽监督渠道，完善监督方式。保证全过程人民民主法治化过程中对执法主体、内容、程序、对象等进行细节化监督，为全过程人民民主法治化过程中所谓的弱政治影响群体“赋权”，强化其“民主音量”，进而以监督全过程推动民主和法治建设。最后，要构建监督体系，形成监督合力。全过程人民民主的具体实践参与主体范围广、涉及内容丰富、组织和程序链条长，因此不能仅依靠某一个监督机构或者某一类监督方式，而是要形成监督网络，确保全过程人民民主法治化的每一领域都有对应的监督力量。

第四，全面提升人民群众民主参与立法的权利，是全过程人民民主法治化的基本要求。全过程人民民主法治化，离不开人民的参与，只有人民参与，才能保证法律反映人民的需要，维护好人民的利益。权利是一种法定资格，赋予和保护人民参与的资格。具有了法定资格，就能够使人民自觉运用宪法和相关法律赋予的参与权利，行使立法权、决定权和监督权，因此，必须既要通过法律进一步作出比较明确和详细的规定，又要创造条件保证人民能够更进一步参与其中。具体而言，一方面，必须坚持走群众路线，不仅要实地深入群众中去调查研究，将调研中的认识和先进经验及时融入法律中，而且要充分发挥数字化治理的優势，借助当前各种数字平台，充分听取和吸收群众的意见和建议，使人民的参与权利在智能媒体时代得到更加便利的行使。另一方面，要发挥中国特色新型智库对“加强法治理论研究和宣传”〔13〕304的作用。智库在治国理政中的作用越来越重要，但是智库本身是比较专业的，而且主要针对政府的决策，并且从大的学科来说，边界比较清晰。随着当前的发展专业化和复杂化，要求智库不能局限在本学科领域。因此，在法治化的过程中，智库作为“外脑”应该和“内脑”同样深度参与，才能保证法律的科学化、民主化、专业化和系统化。积极支持智库的参与立法，也能为广大群众的参与提供榜样和引领，激发更多的人参与到立法的过程中。

第五，全面建构全过程人民民主法治保障体系，是全过程人民民主法治化的应有之义。具体而言，要明确全过程人民民主法治化建设过程中的政治、思想、组织、人才和物质等各方面的保障内容，其中包括：加强党对全过程人民民主的领导，保障和发挥好基层党组织在全过程人民民主法治化过程中的战斗堡垒作用；加强党员干部的民主法治观念，从而一方面为全过程人民民主法治化奠定思想基础，另一方面也为全过程人民民主法治化提供人才支持；注重人大、政协等全过程人民民主制度载体作用的发挥，夯实全过程人民民主法治化的基础设施建设；优化民主治理工作机制，加大全过程人民民主法治化经济投入，全面铺开和优化基层立法联系点，从而以深厚的物质基础建构全过程人民民主的法治保障体系。

注释：

①四部宪法，即中华人民共和国成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通过的四部宪法。

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责任编辑 吕晓斌