数智时代的公共决策：复合理性转向与范式证成*

张红春，杨 涛

一、问题提出

决策之于公共管理的重要性不言而喻，“管理就是决策，而决策是行政的心脏”①［美］赫伯特·西蒙.管理行为［M］.詹正茂，译.北京：机械工业出版社，2013：6.。作为国家治理的核心内容，公共决策是维系社会发展、促进公共福祉增长的基本治理手段。启蒙运动以降，人类逐渐从尊崇神性转向理性发展，理性遂成为人类行动的根本标尺。但何为良善决策的理性本真，即理性标尺问题如何贯穿于公共行政百余年的理论范式演化过程，仍缺乏统合性的证成框架。自威尔逊的“政治—行政二分”伊始，政治被划定为价值的领地，行政则是工具的地盘，以民主为原则的宪政主义和以效率为原则的管理主义分居两端，公共决策理性在价值与工具之间摇摆不定。“西沃之争”之后，两位公共行政巨擘的论争则使得两种理性的对峙和分野更加尖锐，决策的理性标尺成为相持不下的两难命题②何艳玲.公共行政史［M］.北京：中国人民大学出版社，2018：71-83.。受宪政主义思潮的影响，政策社群、政策网络等理论兴起，这一流派看重公共决策的社会参与民主价值，却也有被“民粹主义”（Populism）俘获的风险。而从工业经济时代迈向数字化、智能化时代，科技对人类生活的影响更加显著，科学管理和“技治主义”（Technocracy）思想笼罩公共领域，科学技术的演进驱使工具理性甚嚣尘上，工具理性的僭越和价值理性的式微几乎成为公共治理理论和实践的主要趋势。

迈向技术治理时代，公共事务的高度复杂性正使得传统理性范式下的决策模式愈发力不从心。长期以来，国家治理决策遵循着清晰化、简单化和标准化的理性逻辑，更多依赖工具理性主导下的专家与技术治国①卓成霞，郭彩琴.国家治理中的极端现代主义：流弊与矫治［J］.河南社会科学，2015（6）：21-27.。追求严控制度与技术至上的公共决策方式将复杂事务加以简单化，孜孜更新认证技术，尽可能获取全面、精准的社会事实以摸清国家治理的“底数”。正如20 世纪90 年代末以来兴起的“循证决策”运动，尝试倚重精密的科学证据进行政策制定②包国宪，刘强强.中国国家治理中的循证逻辑：理论框架与研究议程［J］.南京社会科学，2021（1）：75-83.，以期对整个社会秩序进行彻底的和理性的掌控。但单方面对治国理政的社会事实机械地定义、规划和裁剪，有时忽略可能误读的社会真实面孔，反而对国家发展起到潜在的破坏性作用。面对社会数字化、智能化转型带来更多超常规的复杂性，大数据、人工智能等前沿信息技术的双面性实践特征及其运作逻辑，往往也在嵌入公共决策过程中滋生出价值侵蚀、责任赤字、自主性危机等系列内生性风险，甚至陷入“技术乌托邦”③祁志伟，桑川.政府数字化转型的技术逻辑、潜在风险与实践取向［J］.电子政务，2023（6）：113-124.。如何驾驭技术治理复杂性成为国家治理的新问题。

通过数智化技术驱动公共决策理性增长被学术界赋予了重要意义，但背后的理性风险及其建构逻辑仍待探究。然而，大多研究将数智技术视为同质化的技术赋能工具，希望摸索出普遍性发展应用规律，一定程度上忽略了复杂性背景下差异化决策机制理念内在的异质属性④贾开，赵静.技术嵌入、价值倾向与算法分类治理［J］.经济社会体制比较，2023（04）：101-111.。必须警惕数智技术过于追求纯工具化、数字化世界，规避其工具理性的内在缺陷。事实上，数智技术大肆侵占公共决策，会带来废弛政治制约和价值判断的隐忧，造成诸如数字鸿沟、算法歧视等等价值挑战，技术理性形塑公共决策的实际效果及其前景存在风险。

面向复杂治理情景，其理性尺度更应当是复合的，科学良善的公共决策需要复合的知识结构。政策科学创始人拉斯维尔和卡普兰曾试图将公共政策发展为含有目标、价值与策略的“大型计划”，即规范与实证、描述与规范相得益彰的范式⑤林水波，张世贤.公共政策［M］.台北：五南图书出版公司，1982：8.。但公共决策既非纯技术层面的事务，也不是感性使然的，其目标和过程需要科学循证，也要公平、正义与民主等特定价值组合。决策理性并不是祛除和排斥异己、浑然自成，而是协同补益下的调适，即应然与实然、目标与手段“二相对偶”的实质理性。毋庸置疑，将工具理性理解为理性本身是偏颇的，也是危险的；同理，对价值理性的理解也是如此。未来社会，现代化决策应当积极纳入人文思考，需要结合事实与价值对纯粹理性进行改造⑥张康之.在风险社会中看科学与理性［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2022（4）：43-53.。对此，有学者从“取舍论”转向“协调论”，提及两类理性的兼容、互补潜力或引领、从属关系，旨在发展全景式、综合性的理性决策模式⑦蓝志勇.全景式综合理性与公共政策制定［J］.中国行政管理，2017（2）：17-21.。但是，如何在决策中做到价值理性和工具理性的兼容与平衡，是很多决策者明显缺失的知识，故而，本文对这一命题在数智时代背景下展开理论分析。

二、公共决策的理性类型与演革

（一）基于“价值—证据”的决策理性类型

作为一种兼具技术性和政治性的活动，公共决策必须追寻价值意涵，又必须仰赖技术工具的支持，其合理性证成于多元诉求的有效回应解决。在客观领域和具体情景中，宪政主义或管理主义面向下的两种理性取向都有其可取性，也都是对“非理性”的超越①安建增，朱国云.公平与效率的冲突及其消解路径——基于公共决策目标的分析［J］.南京社会科学，2015（7）：84-90.。回归动态调适的政策实践视野来理解这种争论，可以全景地看到决策中的应然与实然、形式与内容、目标与手段等面向的统一性。公共决策有技术理性的一面，任何决策过程都离不开对社会事实的认证和理解，极度依赖决策者掌握与社会事实相关的清晰完备的证据及其处理工具来支撑自身的形式理性。同时，公共决策又是一个利益分配的过程，涉及利益相关者之间公共利益的再分配和再生产，它必然又是一个价值关涉与价值创造的过程。显然，这两种理性要素都是决策过程中离不开的参照标尺，并且在很多情境下是相互促进关系。因此，以“价值—证据”二维标尺，基于“价值管理能力”和“证据管理能力”两个向度，构建一个更有解释力的公共决策理性分析框架是很有必要的。其中，价值管理关注决策目标、功能和结果，重视对社会价值和公共利益的感知、分析和回应；证据管理向度强调决策的严密性和科学性，主张基于清晰化事实的计算谋划、精细高效。根据决策者在价值管理和证据管理变量上的关切程度差异，可以组构出如下四种公共决策理性形态（表1）。

表1 公共决策的“价值—证据”构型矩阵

1.非理性决策。在目标不明、价值分歧以及认知扭曲等情境下，公共决策往往是延迟的和无响应的，甚至是歪曲和失败的。因为决策环境和决策者显著的有限理性限制，难以洞察复杂环境和识别利益诉求，情绪操控和非理性认知都可能淹没决策者的理性思考。仅凭决策者有限的信息和知识，以经验、激情、偏好、锚定效应等非理性因素驱动决策过程②陈国权.领导和管理的时空理论［J］.中国管理科学，2017（1）：181-196.，或者盲从权威、官员偏好、地域偏见和群体情感等因素驱动决策生成，都会增大决策偏差或失灵的风险。

2.工具理性决策。在韦伯看来，工具理性关注行动所指向的手段和附带结果，手段、过程是否有效、目标是否高效达成是决策的主要判断尺度③［德］马克斯·韦伯.社会学的基本概念［M］.顾忠华，译，桂林：广西师范大学出版社，2005：34.。具有“经济理性”“形式理性”“技术理性”等多重身份，工具理性将功效视为核心目标，试图以程式化规则、“可复刻”的科学分析和严密决策，减少非理性因素对决策稳健性和经济绩效的干扰，并着力追求决策的可控性、普遍性和效率性。在工具理性影响下，决策者往往更注重通过决策技术工具来提升事实感知与分析的效能。公共决策的本质是决策者在特定条件下认知与选择的产物。决策者的决策动机行为与其信息占有情况和信息处置方式密切相关④陈玲.信息、规则与自由裁量权：不确定性下的公共决策［J］.社会科学，2022（6）：94-105.，但决策探索过程中，决策者所能掌握的数据、信息和知识等认知要素总是不完备的，甚至非常有限的。因此，认知条件限定了决策者的理性要素管理能力⑤王国成.西方经济学理性主义的嬗变与超越［J］.中国社会科学，2012（7）：68-81.，改善决策者的认知条件是决策理性增长的矢志不渝追求，也是复合理性决策证成的关键理论命题。根据人类认知条件的嬗变逻辑，公共决策理性的证据管理与价值管理二元标尺经历了一个“双低”到“失衡”再到“双高”的变化过程。四种决策理性基本构型组合成三个理性阶次（图 1）。在农业社会和传统社会，以及非常规情境，人们的认知受到各种限制，各种非理性因素控制着人们的认知与行动，决策者也经常深陷非理性决策的困境之中。彼时，人类的信息需求和能力都很有限，从原始的“结绳刻契”到传统的“城邦纪要”或“政治算术”等方法记录和测算社会，始终无法满足理性决策的价值和事实认知要求。

图1 基于认知条件的公共决策理性范式迭代

3.价值理性决策。也称“社会理性”或“实质理性”，主张摒弃将复杂功利计算、效率、成本等事实要素作为基准原则，聚焦公共福祉、公平正义等价值信条和政治立场，赋予决策行政良心和良知。为此，利益相关者在决策中的参与、对话和协商成为价值表达与实现的核心。但囿于价值的抽象性、利益的冲突性和人的能力限制，价值的获取、理解和建构绝非易事。

4.复合理性决策。公共行政是一个复合化的领域，管理决策与治理实践既需要突出对社会多元价值的关照，又要强调行政的效率性。不同于决策者单向度的理性关照，复合理性决策需要决策者对决策工具性因素和价值因素进行统筹考量，并要考虑到两者的匹配性和同步性。在这种决策范式下，决策者既要以事实证据要素为决策基础，还要以价值要素为内在规定，实现决策目标与手段、决策内容与形式相统一。需要说明的是，复合理性决策中的“复合”绝非要素的简单叠加、罗列、堆砌或机械地嵌套，而是注重决策实然与应然的相互引导、支持和协调。

（二）认知条件与公共决策理性范式演革

一旦出现严重的信息不对称困境和信息失真，非理性因素就容易左右决策者的判断。在传统社会，决策者拥有的认知技术、资源及能力都相当有限，对理性的觉知处于“混沌”状态，无法对事实证据加以高效管理，也难以有效胜任公共价值管理。工业革命开启了人类现代化转型，也促成了现代国家和公共行政体系的建立。这极大改善了决策者的理性境遇，促使决策者尽情地拥抱以逻辑实证主义为基石的现代科学理性。对传统公共行政效率取向、政治行政二分等政治遗产的继承，以及新公共管理以来的经济、效率和效益“3E”追求，使得强调实证性结果与效率的工具理性迅速繁衍，成为支配性、控制性的理性主导。在科学技术革命推动下，运筹学、系统分析方法、数量分析、线性规划、成本—效益分析等科学分析方法在决策中大量运用，决策科学备受推崇。秉承实用主义传统，现代调查统计制度和方法，尤其是计算机技术的广泛实践应用，为决策提供了主要知识信息和本质规律认知，工具理性一度被等同于理性本身。通过调查、解读和评价“硬性资料”，以及专家或专业机构的数据积累和研究分析，能使决策充盈于编码化、符号化、数理化的实用性知识和专门信息之中。

在工具理性大行其道时，关于效率反思与价值回归的讨论也接踵而至。从新公共行政对行政价值伦理的重构到治理理论的兴起，以及后现代思潮中架构起来的话语、公共能量场、政策网络等理论思潮，都对价值理性怀有极高憧憬。公民参与、民主行政模型、政治哲学、案例分析等更是成为政策分析的必要方法或视角。尤其是20 世纪末以来，“话语”“善治”等理论对政策科学影响深远，“公共价值管理”成为重新思考公共活动和公共政策的重要视角。这些理论方法对于促进公共决策过程的透明化、民主化有着显著补益，公众的集体偏好、需求，价值的回归能够避免工具技术对价值理性的遮蔽，公共性更加受到决策者重视。但复杂政治协调、价值判断以及集合性民意的应对，必然需要更全面、真切的综合性信息和知识，有限认知条件与实质理性的社会话语和意义关照要求还相去甚远。

政策科学本应包容鲜明价值和事实证据以端正国家治理，然而，在决策实践中，片面盲从价值或走进效率至上泥沼的现象都时有发生。价值理性范式本身工具性匮乏，难以克服天然短视、视界有限以及经验导向等拘囿，而循证取向的“理性选择”同样存在负向溢出效应风险①温志强，胡峰.跨越“最后一公里”：循证决策中从数据到证据的转化困境与纾解策略［J］.信息资源管理学报，2022（4）：82-94.。显然，单一的理性取向使得人们的视野始终难以摆脱科层制叙事和话语框架的羁绊，阻碍了对替代科层制的治理方案的探讨②罗梁波，颜昌武.从单一性到复合化：中国公共管理研究的现实与未来［J］.政治学研究，2018（5）：79-90、127.。后现代公共行政提供的相对“尽善”的方案同样存在欠缺民主真实性、“多嘴婆”影响公共决议、社群主义侵扰私人空间等焦虑③［美］查尔斯·福克斯，休·米勒.后现代公共行政：话语指向［M］.楚艳红，等，译.北京：中国人民大学出版社，2012：108.。在日益复杂的公共治理议题属性或目标指向面前，现有范式提供的终极决策依据仍然显得捉襟见肘。而治理、整体性治理和“治理共同体”等理论、实践的兴起，尤其是后现代公共政策分析在电子包容（E-inclusion）、数字民主（E-democracy）方面的理论发展，昭示了理性复合的未来趋势。其本质逻辑是，利用现代信息技术深刻赋能决策活动，使智能化、智慧化认知思维、资源和方法有助于聚合、匹配价值负载与客观事实，让复合价值目标和工具手段有效解决各种情境的问题。

三、公共决策的复合理性转向机理：三重建构

日益复杂化的治理实践使得人们对更理性的行政与决策模式怀揣憧憬。发轫于奥斯特罗姆等对多中心治理的讨论，复合治理思想将公共治理推向整体性、系统性和复杂性治理时代④Vincent Ostrom and Charles M.Tiebout and Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry［J］.American Political Science Review,1961（4）:831-842.，并在中国场景演绎出“复合行政”和“复合治理”等现代治理概念。它强调主体多元、空间多维、互动合作、问题导向等特征，在解决价值冲突的治理与政策问题中展现出良好前景①牟硕，林锦涛.当代西方民主治理的复合结构［J］.世界社会科学，2023（3）：96-111、243-244.，对未来的公共决策理性范式重构具有重要的意义。就建构场域而言，它基于制度、技术与规范对公共空间进行功能性重构，建设具有政治、物理、情感与社会多重属性和功能交叠的公共能量场；就建构主体而言，它联动多元、多层级主体权责协作，复合公共知识、信息以形成异质的包容性治理结构；就建构目标而言，它在互动与动态调整中有效兼顾功能的多样性、一致性和精准性，形成以回应差异化目标为导向、各异且互补的复合功能选择。有鉴于此，从空间、结构和功能三个向度来审视决策者统合决策事实与价值的复合框架。

（一）空间多维：决策环境的全景认知

公共决策是适应环境的产物。无论是个体的损益计算、价值判断，还是组织利益调整、策略选择都是取决于环境状况，公共决策实际上是社会环境的投射。广义决策环境不仅潜藏着需要解决的公共问题与利益诉求，也蕴藏着决策实现的资源与条件。决策系统的运转也正是在不断认知内外部生态环境、制定方案并再作用于环境，如此循环往复地制定和终结政策。因而，决策环境感知是否全面、真实，会极大地制约着决策者的理性水平。而决策系统身处的复杂环境，是由多维空间信息、资源和组织构成的复杂巨系统，边界和样态都在动态演化。这需要决策者对内外部虚实二相空间进行全面扫描和泛在链接，全方位地感知社会事务的运行和人的话语、行为，进而促进决策系统内外部物质、能量、信息交换，以掌握全面性、动态性和多样性的决策价值与事实。

社会系统的实相（Physical Phase），即实体空间的客观事实记录是决策信息知识的主要来源。它经由实证的观察与归纳，转化为更具确定性与权威性的知识信息。决策系统内外横亘的复杂环境异质性、涌现性和非线性，对决策者的认知技术和认知载体提出了更高的认知要求。复合型事实认知应在回应规范价值基础上，进行基于全面、连贯且精细的社会认证（即收集、确认、识别有关人、财、物、事的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等实体事实和行动留痕②欧树军.基础的基础：认证与国家基本制度建设［J］.开放时代，2011（11）：80-101.）。这意味着要超越碎片化和片面性的有限认知，以动态连贯、全面多样和精准及时的数据反映社会事实，进而与公共决策客观环境的多样性、流动性和异质性相匹配，为决策者提供坚实的事实证据基础。在信息社会，社会系统的虚相（Virtual Phase）也是重要决策依据的来源。数字信息技术构建了一个高仿真现实世界的虚拟空间，平行延续了实体空间的事实特性，成为决策问题表现与决策运行的重要场域，是决策者必须关照的。虚拟空间作为决策系统运载场域重要性的凸显并成为知识信息资源交互的公共空间，决策者需要对这些多元异构的虚拟环境系统及其理性要素进行全面感知③吕佩，邓卫华，李鑫.价值共创视角下的政策学习及其影响研究［J］.公共管理学报，2022（2）：60-71、168-169.。显然，由信息技术、公共事务和多元利益主体交织构造的虚拟空间超越决策者传统认知思维和信息承载能力，使决策者需要利用事实、信息和知识生产的新技术来帮助自己提高认知能力。综上，在环境感知层面，面对开放、多样、动态的决策环境系统，决策者要坚持虚实交叠与嵌套的并行（parallel）空间观念和方法，系统扫描内外部环境并实现全景化认知。尤其是在社会形态日益互联化和数智化进程中，决策者更需要保持开放的认知心态，利用信息技术全景认知多维空间的决策证据与价值观，更好地在动态环境中识别决策的问题与窗口。

（二）结构包容：决策共同体的利益整合认知

利益相关者既是决策认知的对象，也是创造决策知识信息的行动者，即证据与价值的生产源泉。决策的本质是对多元主体利益关系的调配，既是知识信息的协同过程，也是价值和证据的嵌入、计算、应用活动，是以多元主体 “在场融入”为前提的。不同于单极化的决策主体建构，复合理性的决策结构应重新梳理决策内外部场景中多元利益主体及其关系，通过包容性的决策组织安排和程序设计，以结构多样性来适应环境的复杂性，实现包容性与适应性的利益共享机制建构。具体来说，包容性的决策共同体建构需要实现两个向度的决策结构重塑。一方面，实现科层制组织内部主体的决策权责联动和功能衔接。为应对繁芜丛杂的治理任务，科层组织的决策目标和任务往往被肢解细化到多层级、多部门当中。政府间的组织间隙，决策主体的信息知识限制，加之任务复杂性和资源竞争，使得政府内部不同决策主体面临不同的价值偏好与优先顺序，甚至常态性地出现认知失真与扭曲。在复合理性范式之下，扁平化和无缝隙的组织形态应该成为组织设计的基本原则，从而实现跨部门、跨层级的主体间紧密协同，形成决策价值和证据合作生产，决策信息、知识和智慧共享的协作网络。这能够极大降低部门间的决策信息不对称，有利于打破垂直关系、横向关系及属地关系上的资源分割和“信息茧房”等限制，跳出人员能力素质等因素形成的决策认知碎片化困境。另一方面，实现公共部门内外多元决策主体的权责联动和功能衔接。随着民主决策的推进，决策主体及其权力已不仅仅局限于政府，企业、媒体和公众等非体制性主体扮演着“政策企业家”角色。穆尔的“公共价值三角模型”将多元主体的“支持与合法性”看作“授权环境”。同样，循证决策理论主张多元主体界面交互的证据共创，“举证”“质证”离不开多元主体的对话与质询、公开论辩等环节①范柏乃，林哲杨.政府治理的“法治—效能”张力及其化解［J］.中国社会科学，2022（2）：162-184、207-208.。显而易见，通过构建多主体参与的渠道和机制，能够让决策者充分吸纳社会面向的事实证据和价值信号，这有利于增进公共决策的合理性。为此，复合理性着眼于决策主体的多元化、差异化的协同性集成，促使体制内外部的利益共同体形成决策网络，并在多中心参与及其互动合作中形成群体共识和智慧生成网络。从系统论视角，可以将包容性的复合型决策结构诠释为多元主体行动聚合而成的秩序系统。即以共同知识信息为底层逻辑，基于价值共识和共同目标，整合精英共同体、民众共同体、社会公共体等结构性力量及这些主体之间适应性的分布式协同网络。从“原子化”、散沙情状的主体结构过渡到无缝隙网络，不仅是整体韧性与力量的增加，还有助于消弭决策知识信息“层级差序”“横向壁垒”和“空间掣肘”，避免决策主体代表性不足造成的证据、价值碎片化和片面化，在更广空间尺度拓展决策价值、事实认知图景。

（三）功能整合：决策目标的综合认知

公共决策具有明确的结果导向性，多元主体的利益追求塑造着决策走向，实现这些特定集体功能是其使命所在。整体性治理机制的实现，关键在于确立正式的、连贯的政策目标。在这里面，多元行动者的沟通协商与顺畅合作尤为关键②Leat D,Setzler K.Towards holistic governance: The new reform agenda［M］.New York: Palgrave,2002: 40.。从一般意义上来看，作为决策系统的“子系统”，决策目标管理需要实现多元价值。鉴于决策环境复杂性、决策主体的多元性、复杂多变的公共需求和客观事实认知要求，复合化的决策目标管理并非简单的价值排序与目标遴选，而是要回应复杂性决策情境和利益主体的多维度诉求。作为资源和注意力配置的行动导向与衡量标准，决策目标认知要力图清晰化。国家治理通常基于可量化的目标，实现精确监控、规制和控制，使按照充分证据描绘出的国家图景更加井然有序。公共决策也是如此，清晰化的决策目标选择有利于集结决策共同体的共识和行动。达成清晰化的决策目标，仰赖决策者能洞察真实的社会面貌和公众需求，社会认知更接近于完全事实，以便减少目标与社会事实的偏差。为了实现决策目标的清晰化，公共决策的目标选择还要尽可能消除模糊性。除了知识信息不完备等认知条件限制，决策目标模糊性更多是源于价值目标管理自身的复杂性，即组织、个体的价值诉求呈现高度差异性、具体性和个性化等特征。随着时间推移，决策的环境、主体、需求层次等变量不断变化，在体量与样态上都会愈加复杂多元。传统的决策目标确定模式难以将这些多元化价值偏好的信息输入决策系统并加以计算整合，所确立目标的全面性、代表性自然相当有限。而复合性决策目标认知，要求决策者适应对庞杂民意的感知、计算排序以及汇聚整合的需要，以便增添决策目标的回应性、代表性。

四、数智驱动：公共决策复合理性的路径前瞻

从历史进程来看，科学技术与理性向来相伴而行。数智化时代，科学技术的高歌猛进为人类带来理性增长机遇，公共决策的复合理性证成也具备了新的可能。数智技术资源具有全样本、实时化、可视化、可优化、智能化以及开源等特征，而信息识别、提炼、交换与汲取的工具的不断革新，正推动着知识信息协同、价值共创、整体智治的治理生态的形成。其智能属性一定程度上已超越，甚至颠覆了传统管理决策的二重价值属性①李韵.借助人工智能推进社会治理现代化［J］.人民论坛，2019（22）：112-113.，暗合了复合治理理念并能显著改善决策者的认知条件。随着决策主体认知社会事物的广度、深度和效度的深刻变革，一种向更高阶决策理性增长与复合的契机正在被孕育出来。

（一）作为决策认知工具的数智技术

作为信息技术革命孕育的最新生产要素和治理资源，“数智技术”并非狭隘地局限于技术手段，更指代大数据、人工智能等技术带来的崭新世界观、认识论和方法论，强调发挥数据资源的累计效应和数智化方法和理念。一是数智技术能变革决策者的认知思维。不同于还原论和机械论主导下的牛顿范式，数智技术驱动的认知模式以复杂性的世界观和方法论为假设，即以整体、多样、动态思维和相关关系认知复杂世界、思考和处理问题②张红春.政府绩效生成的复杂性与绩效评估因应［J］.求实，2021（6）：25-40、108.。这将决策者从简单化、线性分解等认知窠臼中解放出来，转向复合化、整体性的决策感知模式。实现整体性、开放性、多样性、动态性的事实和价值认知③陈国青，任明，卫强，等.数智赋能：信息系统研究的新跃迁［J］.管理世界，2022（1）：180-196.。以数智技术的复杂性决策思维取代简单性决策思维，更加契合决策环境与目标诉求。二是数智技术能变革决策认知载体。数据是知识信息的认知载体，也是认知思维、方法、技术和认知行为的基础要素。在大数据资源加持下，决策者认知社会的范围、广度、深度都获得了强劲增长④张红春，杨涛.以大数据俘获理性：“数据—知识—决策”框架下的公共决策理性增长逻辑［J］.甘肃行政学院学报，2022（1）：57-68、126.。首先是大数据具有全整性，即海量非结构化、多源流的数据为感知、研判事物规律奠定了坚实基础，并且向反映更多结果属性的整全取值转变，实现对事物的整体关照。其次是多维性，多元异构的大数据不仅能够丰富、还原和重构客观世界，也能感知、记录和模拟虚拟的价值社会，对于小数据无法表达的情感倾向、态度偏好等价值属性的反映具有良好适配性。再次是关联性，大数据关注数据的相关关系，通过数据之间的整体关联、互补共享和融合汇聚，有效解决小数据时代的知识、信息碎片化问题，捕捉更多细微、隐匿的决策规律。最后是时效性，大数据有助于迅捷感知、采集和生成、传输知识信息，反映世界的复杂涌现和突变性，连续刻画事物的运行轨迹。因此，相较于小数据，大数据能够胜任作为适应和消解决策世界复杂性的认知载体。三是数智技术能变革决策认知手段。大数据、人工智能等技术构成了数智工具和方法论革新的基础，为决策者提供了从客观数据转换信息和发现知识的强力工具。数智技术能以全样本整体度量和分析世界，取代传统基于有限数据的经验推理方式。这加上超强数据处理能力、机器学习能力和可视化呈现的加持，使得决策者免于数据困乏的境况而转向知识信息密集，免于数据信息超载的困境而转向智能化的信息知识生产。其可以从复杂社会事实和数据中发掘知识信息与规律特征，并通过深度学习不断建模、计算和总结潜在规律。甚至具备模拟和预测的前瞻认知能力，能模仿人的思维进行判断、决策，从而减少社会认知的偏差和风险，增强社会认知精准性和效度，提升社会认知的自动化、智能化水平。

（二）数智驱动的复合理性决策证成

作为一种新颖的认知工具，数智技术不仅能增益决策者对事实的感知，还能赋能决策者对价值要素的认知，促进决策者有效驾驭和整合价值与证据因素，从而转向数智驱动的复合理性决策。

1.数智技术驱动的决策环境复合感知。第四次工业革命以来，以智能化、数字化为核心特征的各类前沿技术对人类社会全方位渗透，将人们推进一个社会空间与物理空间高度重叠，数字孪生的“平行世界”或“第三元空间”（即“数智空间”）。正如弗洛里迪曾前瞻性地预见的，未来的现实世界与网络世界将共融为一个信息圈（The Infosphere）①Floridi L.The ethics of information［M］.Oxford University Press,2013: 101.。其并非对传统二元空间的补充和在线延伸，而是意味着一个数据泛在、万物互联的全新社会形态，更多社会问题、治理任务与治理资源将于其中不断涌现。这得益于大数据、传感设备等数字技术对传统社会环境的冲击与改造，对社会属性、行为及时空数据有效融合，形成了个体微观与系统宏观连续的知识谱系，以抵达“通宏洞微”的理想境界②米加宁，章昌平，李大宇，等.“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革［J］.公共管理学报，2020（1）：1-17、168.。通过透明开放、敏捷全面的数智化“感受器”，可以为决策系统内外部民意与证据变化的感知、吸纳与整合提供可靠的传输渠道，奠定复合理性证成的环境基础。不同于以往封闭、静态和单向的主体互动关系与记录，在数智技术支撑下，决策系统内外主体广泛接入了虚拟空间。数智技术的驱动使决策外部环境全面置于智能化技术的感应与监测之下，从而形成各类信息资源、工具在数智空间聚合与云享，以及双向开放、即时互补的价值、证据认知。一方面，各类智能化软硬件设施放大和延伸了决策系统的感知触角，使其能全面采集、整合和还原多元化、碎片化的社会事实和价值信息。在数智时代，基于数字世界开放包容的弱边界特征，社会方方面面都在此产生交集，在开放共享中传播、交融碰撞和汇聚存储价值观，促进决策制定的高效参与和众创、共享，以共识性、前瞻性认知和社会性建构调适决策。另一方面，数智技术能提升决策系统认知外部社会发展状况的反应能力。基于大数据技术感知外界物态的像素、粒度上的显著优势，智能化的资源、工具配置及人机交互能将全景感知与特殊事实结合，自动及时识别决策资源要素之间及其与环境之间的演化，从而获得全面、及时、精准的决策证据。数智技术能够系统吸纳社会信息并转化为科学证据，为议题的排序、自利性动机的约束及宏大多元价值的过滤、筛选提供决策指标，提升决策价值管理的效率、准确性①张红春，杨涛.技术赋能循证：人工智能驱动政府循证决策范式变革［J］.天津行政学院学报，2022，24（4）：44-56.。同样，将柔性价值作为证据认知的前置基础，采集、转化外界价值刺激，能够抑制决策系统内部的自我简化，使决策参与主体可以在理性协商与客观事实动态平衡条件下作出更优判断。

2.数智技术驱动的决策主体网络化协同。数智化空间和技术能形成多元决策主体间的广泛数字连接，使各类个体、组织、部门和地域、业务、事务在空间聚合、联结成无缝隙的协同网络，为多元价值观的协同、经验知识的碰撞交汇提供可能性。理想的治理协同是一种“赛博格”（Cyborg）模式的协同，即依托超级计算中心实现高度集中的大规模智能化运算，对不同场景进行信息反馈并自动引导协同。这要求决策系统内部层级高度扁平化，人工智能广泛辅助和替代人工，对社会行动自动进行计算②黄璜，谢思娴，姚清晨，等.数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”［J］.电子政务，2022（4）：2-27.。它通过构筑与决策利益相关者发生平行联系的数智化空间和平台，灵活敏捷地围绕决策目标建立虚拟决策场景，对不同决策利益相关主体的需求、偏好和事实证据管理进行融合、重构、演变和终结，将不同场景下的决策利益主体通过数字化协同、统筹起来。伴随数智化技术对科层组织的层级和内外部的“穿透”，更多元化的治理主体实现了无缝对接，相关行动者和利益主体构成了灵活、动态的网络化协同关系。这种关系把大数据感知、记录能力和人工智能的计算、分配、整合能力结合了起来，超越和破解了传统决策系统碎片化、封闭化的点线面关系，使其变为数据、知识信息的网络化协同、共享协商的决策参与关系，进而塑造了决策理性的复合结构。数智技术驱动的网络化协同关系源自“结构数智化”与“数智化结构”。前者是指通过数智技术的嵌入，推动决策系统内部既有协同场景的数智化重组和建构，使其按照协作型公共管理的运作逻辑、价值主张，变成扁平化、开放化、敏捷化的信息型组织，实现决策价值、证据协作共创共享③Eriksson E,Andersson T,Hellström A,et al.Collaborative public management: coordinated value propositions among public service organizations［J］.Public Management Review,2020（6）: 791-812.。后者则是借助数智化技术对决策系统内外部进行双向赋能，基于数智化平台和信息网络实现协同创新，汇聚网络中多元行动者，扩展决策资源和力量，使多元主体由不可治理的对象变为主动参与的治理主体。由此，技术形塑决策结构与决策结构吸纳技术动态印证，决策系统内外部复杂主体由通达的数智“通道”无缝衔接，人、机、物系统集成，结合成强大的社会计算、分配与整合能力，依据不同情境条件组合自动化地生成决策信息知识。个体成为“数字人”，普罗大众凭借数智技术赋权获得话语权和影响力，多元化、难以计量的偏好和意志经过结构化的交叉与关联分析，并以数据形式流进入决策系统和政策议程④关晓铭.复杂性社会的专家政治：证成、风险与治理路径［J］.云南行政学院学报，2023（2）：97-109.。网络节点上各种主体和组织的行为留痕，以及实践经验记录等数据集成共享，依据相关关系和大数据建模进行逻辑重组，并根据场景应用需要进行数据标注、计算和转换，为决策系统补充可靠决策证据。可见，数智化的协同网络能将决策系统内外部不同场景、领域、主体、业务等融合进智慧决策系统，形成网络式和协同式的决策主体及实现其利益整合，这构成了复合理性的结构基础。

3.数智技术驱动的决策目标敏捷认知。在复杂性丛生的风险社会，传统单一的价值思维方式和整合模式难以洞察动态变迁的多元化需求和价值，其目标管理往往是冲突、滞后和碎片化的。决策利益主体所拥有的资源、注意力、知识信息等都各有差序，认知能力也相当有限，所追求的价值目标自然存在差异。这要求决策者确定决策目标时，既要识别公众所需，又能够保持决策的效率，并抓住决策问题的实质与关键。为平衡风险社会中组织和个体的多重目标，复合理性范式坚持敏捷治理的思维、方法和工具，强调治理的以人为本和动态化自适应，致力于决策过程的包容性和可持续，聚焦于社会福利和价值导向的问题解决。但这并非因追求效率而牺牲严谨性、有效性和代表性，相反，更具有广泛参与、行动灵敏等特点①薛澜，赵静.走向敏捷治理：新兴产业发展与监管模式探究［J］.中国行政管理，2019（8）：28-34.。在数智化技术支撑下，对决策目标的认定、计算和实施不再拘泥于抽象的价值最大化，而是围绕统一目标聚合形成敏捷治理单元，智慧应对和驾驭复杂性与不确定性。即以公民需求为导向，将清晰的治理原则、智能化的治理手段及互动的治理关系结合起来，以因时而变、多元与共赢的目标管理实现理性决策的复合功能。它在综合社会共识与科学因果规律的基础上，通过合作网络整合跨部门、跨领域的多元主体价值和证据，在良性互动中统筹多元行动主体的复杂目标。得益于大数据、社会计算等智能技术具有的全样本挖掘采集、超强计算、深度学习、仿真建模等功能与属性，复杂目标的计算、排序和整合有了可能。有此基础，决策者可对复杂目标进行精准认证，也能将社会价值诉求进行捕捉转化和有机集成、计算和判断，来形成复合决策目标，并在数字孪生空间对其加以演化验证和模拟预测，以敏捷反馈控制、消解冲突。所以，相较于有限指标、数据和统计测度方法建立的目标，敏捷范式的决策证据更具多样性、全面性、精准性和真实性，目标管理更具有效率和成本优势。另外，敏捷化目标将循证内化于价值认知，将价值纲领贯穿于循证认知。它并非从上至下地将总目标分解、细化成各类指标体系，而是基于大数据关联从海量大数据中发掘“模糊目标”和“清晰目标”。由此，它将充分的价值意涵结合必要的刚性约束，努力避免私人目标置换公共目标导致的权力异化和漠视价值导致的“空有精致”，确保所实现的目标符合公众预期且科学可行，最终降低决策目标偏差。

五、结语

在数字化、数据化和智能化社会，公共治理情境是复杂化的，公共决策也应该是复合化的。从单一转向复合，不仅仅是技术变革催生的认知革新，更是认知范式、决策范式的转换。需要说明的是，复合理性决策不是要发展一种主导范式来否定理论多样化，相反，恰恰是在探讨一种否定单一的思维、方法的可能性。诚然，本研究仅是对复合理性决策范式提出一种理论设想和初步探索，它还需要在具体的公共决策实践活动中，尤其是数字政府治理场景中进一步探索完善和实践检验。