电力工程联合体EPC项目的安全管理模式探讨

蔡升华，戴洪军，宋坤林，李 扬，李林浩

(1.中国能源建设集团江苏省电力设计院有限公司，江苏 南京 211102；2.华电福新清远能源有限公司，广东 英德 513058）

0 引言

以往国内企业在海外承接项目时，为了降低项目实施过程中的风险，经常采用联合体或联营体的模式；海外项目的业主为了分散大型、复杂项目的风险，也希望投标方以联合体或联营体的形式参与[1-6]。随着工程项目规模越来越大与技术繁杂程度越来越高，以及受项目所在地政策环境的影响，国内外EPC项目采用联合体模式会越来越普遍。

国内法律法规和行业标准均对工程总承包单位的安全管理责任进行了明确，但并未对联合体工程总承包单位的安全管理责任进行界定。当前对安全生产的认识与安全管理的要求都达到前所未有的高度，强调安全生产的红线意识、底线思维与一票否决。但仍有联合体EPC项目尽管现场已经施工，但在安全管理机构设置、人员配备及职责划分上存在歧义，导致安全管理责任一直没有落实到位，安全管理处于混乱状态，存在较大的安全生产隐患。

为了更好地促进联合体EPC项目的安全管理工作，需要进一步深入研究联合体EPC项目的安全管理组织架构、风险与责任等内容，本文结合工程实例作了探讨。

1 联合体EPC项目组织架构

1.1 联合体与联营体的差异

业界经常将联合体模式与联营体类型混用。胡旭阳[1]等认为联合体区别于联营体的最主要特征是：联合体成员间不共享利润或损失，不承担任何联合体协议规定以外的责任；而联营体具有共同投入、共同经营、共享收益和共担风险等四个共同的特征。这与《民法通则》第五十三条的规定不符。

根据相关法律法规的规定，联合体与联营体最本质的区别在于：联合体成员内部需要通过联合体协议来明确成员之间的各自分工，成员之间一般不需要再签署法人合同来明确各自的权利与义务，对外则共同与第三方签署法人合同，且联合体成员需要承担连带责任；而联营体成员之间必须签署法人合同来明确各自的权利与义务，而不是联营体协议，至于是否共同经营、共担风险与收益，以及承担连带责任则要看联营体的合同如何明确。至于联合体是否转变为联营体，则要看中标后成员方是否将协议关系转变成合同关系，且要与招标人达成共识。联合体内外部关系如图1所示，联营体成员关系如图2所示。

图1 联合体内外部关系图

图2 联营体成员关系图

1.2 联合体模式

关于联合体的模式业界有不同的认识与划分，目前国内法律法规还没有对联合体EPC项目的组织模式进行明确界定。王华[2]、尹宜罡[3]等认为在国际工程项目中常见的联合体合作模式包括公司型联合体和合同型联合体。周广标[4]、张丽霞[5]等则认为国外项目联合体主要有合资公司、紧密型联合体和松散型联合体。马高峰[6]认为联合体可分为紧密型联合体和松散型联合体。

根据联合体协议中的分工，以及组织架构的设置与人员的配置，联合体可分为紧密型、合伙型和松散型，无论哪种类型的联合体均需要承担连带责任，这属于一项法定责任。

紧密型联合体是指成员方共同经营项目，按照联合体协议约定的比例，分享利润和承担风险，成员方共同提供项目所需的资金、人员、材料、机械设备等资源，联合体项目部在机构设置时，成员方的人员交叉配置，服从联合体EPC项目经理的统一领导与指挥。

合伙型联合体是指成员方共同合作完成项目管理工作，按EPC合同及联合体协议承担各自的工作，获取自身的收益，成员方共同设立联合体项目组织机构，但人员基本没有交叉配置，主要服从各自的项目经理领导与指挥。

松散型联合体是指成员方承担各自的工作，自负盈亏，合作程度最低。在当前安全管理形势下，联合体EPC项目设计方常常采用合伙型联合体，在联合体协议中将施工安全明确由施工方负责。

1.3 联合体EPC项目组织架构

根据EPC项目管理的需要，联合体EPC项目组织架构通常分为三个层级进行管理。

联合体EPC项目决策层，由联合体各成员方的中高层管理人员组成，主要对联合体承包的重大问题做出决策。

联合体EPC项目管理层，联合体项目经理一般由牵头方项目经理担任，一般有多名副经理，二级机构的设置主要取决于联合体EPC项目合同及协议书中有关事项的约定，没有统一的标准与规定。

联合体EPC项目执行层，包括设计、采购、施工各方作业人员与设备物资供应商等，是EPC项目的具体执行者和实施者。

典型联合体EPC项目组织架构如图3所示。

图3 典型联合体EPC项目组织架构图

2 联合体EPC项目安全风险与责任

2.1 联合体EPC项目的安全风险

很多研究者从不同的角度介绍了关于联合体EPC项目模式存在的一些风险因素。李惠玲[7]等认为报价损失、合同条款不严谨、设计图纸质量风险和现场安全措施合理性四个因素风险相对较高。王晓强[8]、王守清[9]、李习清[10]、魏凡[11]、蒋彬[12]、宋杰[13]等作者的文献均未将安全风险作为联合体EPC项目风险的重要因素。

联合体EPC项目除了具有EPC项目中的安全风险外，还具有一些联合体特有的安全风险，主要体现在管理方面，也就是第二类危险源中管理上的缺陷。由于联合体EPC项目部是由成员方共同组建，如果在联合体协议书中没有将安全管理工作分工明确，成员方在安全管理工作上就会出现相互推诿、扯皮的现象，特别是在管理接口的地方容易出现疏忽。

相较于EPC项目，联合体EPC项目可能还存在以下的安全风险：联合体安全生产委员会(以及消防、应急领导小组等机构)不及时成立或仅施工方一家单独成立、联合体安全管理制度缺失或施工方编制仅适用于自身的制度(未包括联合体各成员方)、联合体安委会不定期召开、相关成员方不参加安全例会、未开展联合体的安全隐患排查与安全教育培训、未开展联合体的应急演练、危大工程及超危工程的专项方案缺少审查或专家评审、作业人员及进场设备材料与机具报审不及时、联合体项目部的HSE部(安健环部)仅有施工方人员、联合体EPC项目经理无权领导与指挥HSE部的工作、以及缺少施工组织总设计等。

2.2 联合体EPC项目的安全责任

《工程总承包管理办法》第二十三条、《电力建设工程施工安全监督管理办法》(国家发改委第28号令)第六条第五款、NB/T 10096—2018《电力建设工程施工安全管理导则》第17.5.5和GF—2020—0216《建设项目工程总承包合同(示范文本)》第二部分通用条款第4.6.2条均明确工程总承包单位应履行建设单位对工程的安全生产责任，工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，工程总承包单位要承担连带责任。根据上述法律法规及标准来看，联合体各成员方应当承担高于各自资质和工作范围的责任，尤其是安全生产责任，主要涉及民事责任、行政责任和刑事责任三个方面。

民事责任主要是损害赔偿责任，最新的依据是《中华人民共和国民法典》。在安全生产领域，主要是发生生产安全事故后对事故受害方进行的赔偿责任和经济损失的承担。联合体既然是连带责任，事故受害方可以向任意一方主张赔偿权利；就对外赔偿义务而言，牵头方和成员方的法律地位、责任是一致的；当然根据联合体协议，无过错一方可以向另一方追偿损失。

行政责任主要有罚款、停产停业整顿、吊销资质、关闭、拘留及纪律处分等，追责的主要依据是生产经营单位是否履行了安全生产主体责任，各岗位人员是否按照“一岗双责”尽到管理职责，在安全生产事故处理中还不能完全做到“尽职免责”。尽管联合体各成员方因协议分工不同而安全生产责任不一样，但联合体牵头方在项目建设过程中具有名义上的管理权、指挥权、资源调动权等，因此，联合体牵头方一般在安全生产的连带责任中需要负总责。

刑事责任由《刑法》第134至137条及第139条对生产安全犯罪作了规定，涉及工程建设项目的主要有重大责任事故罪，强令、组织他人违章冒险作业罪，危险作业罪等8类。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，以上犯罪主体包括对负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员。由此可见，联合体各成员方的法人单位在生产安全上不存在刑事责任，而是成员方人员需要对事故负有刑事责任。

尽管法律法规没有对联合体EPC项目各成员方的安全责任作出明确规定，但在民事责任与行政责任方面是既从法定且有连带，在刑事责任方面事故当事人各负其责。

3 联合体EPC项目安全管理模式与实践

联合体EPC项目模式决定了安全管理模式，由于联合体各成员方的组织文化、规章制度与员工素质等方面存在差异，紧密型联合体的模式通常在项目实施过程中存在诸多矛盾，如果联合体项目经理是设计方担任，则其既要在安全生产方面负有重要责任，往往又很难开展施工安全管理的工作；而松散型模式不仅没有规避成员方的安全责任，反而增加了管理成本。因此，在近几年来的联合体EPC项目实践中，采用合伙型联合体模式越来越普遍。

为了更清晰地理解不同组织模式下的安全管理特点，现结合多个电力工程联合体EPC项目中的安全管理实践，对不同安全管理模式进行对比分析，见表1所列。

表1 联合体EPC项目不同安全管理模式比较

鉴于不同联合体的安全管理模式存在显著的差异，从有利于管控EPC项目安全风险管理的角度而言，对于不同规模、不同范围、不同牵头方的EPC项目，可以综合考虑采取相应的管理模式以及管控要求，结合国内电力工程EPC项目的现状，建议可采取以下做法：

对于投资规模较大的EPC项目，无论是设计方还是施工方牵头进行联合体总承包，由于项目周期长、安全风险大，宜采取紧密型安全管理模式，各成员方均需要投入安全管理人员，且牵头方应与各成员方加强沟通与协调，确保项目安全管理的要求落实到位，避免安全管理失灵和出现管理漏洞的情况。

对于由设计方牵头的联合体EPC项目，且设计方自身有单项工程分包需要另行委托施工单位的情况，由于需要直接管理单项工程的施工单位承担安全管理的第一责任，联合体应采取紧密型安全管理模式，设计方应投入足够的安全管理人员，且应与施工方加强沟通与协调，确保整个项目的安全管理工作顺利开展。

对于投资规模不大或主机设备由业主自行采购且设计无需直接委托施工单位的项目，可采取合伙型安全管理模式，联合体项目部的安全管理部门应由施工单位负责组建，但设计方宜安排有安全资格证书的人员参与安全管理工作，这样设计方才能掌握与了解整个项目的安全管理情况，且设计方的项目经理应参与安委会及安全检查等重要的工作。

联合体EPC项目一般不建议采用松散型安全管理模式，这种模式既没有形成联合体的合力，且资源浪费、多头管理，容易出现安全管理上的漏洞，不利于EPC项目的安全风险管理。

4 结语

联合体与联营体最本质的区别在于成员方是以法人合同形式明确权利与义务，还是以协议形式明确范围与分工，联合体成员方有连带责任，联营体成员方是否具有连带责任则要视合同如何约定。

尽管法律法规没有对联合体EPC项目各成员方的安全责任作出明确规定，但在民事责任与行政责任方面是既从法定且有连带，在刑事责任方面事故当事人各负其责。

在当前安全管理形势下，为了尽可能合理地规避项目中施工安全的风险与责任，以设计方牵头的联合体EPC项目多采用合伙型的模式或其他类似的模式，但在项目实施过程中需要加强成员方的沟通与协调工作。