第三方机构参与预算绩效评价：现状、问题与治理对策

杨 移 李永海

一、引言

2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。作为预算绩效管理的核心与关键环节，绩效评价的有效性直接影响着预算绩效管理制度的实施成效，并在一定程度上影响着我国能否实现从当前的预算模式向绩效预算模式的顺利过渡。而绩效评价的有效性首先取决于绩效评价主体的业务水平与能力担当。目前，我国绩效评价主体主要包括各级财政部门与预算部门，专家学者与中介机构等第三方，人大、政协与民众等。

其中，由会计师事务所、绩效评价公司、管理咨询公司以及高校等组成的第三方绩效评价机构是当前绩效评价主体的主要担当者，因此，其业务水平与能力建设如何至关重要。作为政府体制之外的第三方，其绩效评价的有效开展，有助于完善和优化绩效评价主体，弥补政府自评的缺陷，提高绩效评价结果的科学性与公信力，促进预算绩效管理效能与政府管理水平的提升。为此，财政部于2018年专门印发了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，并于2021年印发了《关于委托第三方机构参与绩效管理的指导意见》，而《关于全面实施预算绩效管理的意见》则是从顶层设计上奠定了第三方机构参与绩效评价的政策基础和制度基础。

作为一个新兴行业，第三方绩效评价目前发展较迅速，但同时也暴露出不少问题，特别是绩效评价结果整体质量水平不高，这在很大程度上影响了我国预算绩效管理的全面和有效实施。如何提高第三方机构的绩效评价水平和能力建设呢？

根据相关文献研究资料发现，学者在提高第三方机构绩效评价水平和能力建设方面已经进行了广泛的研究。这些研究主要集中在两个方面。首先，将关注点放在第三方机构内部，例如从培育第三方机构内部人才入手（姜国兵等，2022），建立综合素质过硬、知识结构合理的专业团队（何欣哲，2023），强调独立性和专业性的双重要素，以提升第三方机构的绩效评价专业能力。其次，将关注点放在第三方机构外部，例如通过完善和健全第三方机构的政策支持（鲍静和李春，2014）、法律依据（钱金淼，2015）、制度建设（李永鹏，2023）以及体制机制（李桂林，2022）等方面的政策和法规来提高第三方绩效评价质量；同时通过加强和规范第三方业务监管（张俊杰和王子璐，2022；张俊杰，2023；吴蓉，2023），提高评价量化、细化或流程化水平，强化指标和树立绩效标杆的作用等方面来探索和提升第三方评价结果的质量水平（朱霞和李莹，2017）；此外，还通过优化第三方评价模式（卢扬帆等，2015）、深化信息公开制度（樊怡敏，2015）等方面的研究，探讨如何提高第三方绩效评价的独立性、客观性和公正性，以提升第三方评价结果的质量和水平。

综上所述，学术界已经进行了大量关于如何提高第三方机构绩效评价水平和能力建设的研究，并取得了丰硕的研究成果。尽管如此，缺乏系统性和全面性的研究仍然存在，这正是本文的主要研究内容和研究思路。本文将沿着第三方机构参与绩效评价的整个过程和环节，即按照第三方机构“准入环节——评价环节——报告环节”的路径来分析各环节中影响绩效评价结果质量的主要因素和存在的主要问题，并提出相应的治理意见。通过这种分析，本文旨在探索完善我国绩效评价体系和提高绩效评价水平的有效途径。

二、绩效评价第三方机构发展现状

通过使用天眼查APP搜索关键词“预算绩效”并对获得的相关数据进行处理，例如删除重复记录，筛选所属行业为服务类，合并企业经营状态（“存续、正常、在业”合并为“正常经营”；“注销、吊销、撤销、注销、已歇业、已解散、证书废止”合并为“停止营业”；“核准设立”合并为“其他”）可以看到，我国第三方绩效评价机构的发展在过去几十年主要经历了三个发展阶段，规模不断扩大（见图1）。

图1 2000-2023年我国第三方绩效评价机构成立数量

第一阶段（2000年至2011年），第三方机构数量相对来说较为稳定，保持在200家左右，表明在这个时期绩效评价领域的市场需求尚未完全得到释放，对于第三方评价机构的需求较为有限，可能是由于缺乏对绩效的认知和了解，或者是因为未意识到绩效评价这一手段或工具的重要性。第二阶段（2012年至2020年），第三方机构数量开始稳步增加，并且增长速度明显加快。主要表现为其数量从2012年的169家增加到了2020年的1484家，增长了近9倍。这显示出对绩效评价认识的不断提高，开始意识到绩效评价对于提高资金使用效率的重要作用。同时，政府对于绩效评价的政策支持也大大助长了第三方机构的发展。第三阶段（2021年至今），第三方机构数量出现了爆发式增长。主要表现为其数量从2021年的944家增加到2022年的4549家，再增加到2023年的7501家，表明对绩效评价市场的需求迅速扩大，并且第三方机构在市场中占据了重要地位。政府越来越重视绩效评价，希望通过第三方机构的专业评估来提升自身的管理水平和服务水平。加之后疫情时代，我国经济下行压力剧增，财政收支矛盾凸显，更加需要借助绩效评价手段提高公共财政资金使用效益。

总体而言，我国第三方绩效评价机构经历了从起步阶段到发展阶段再到爆发式增长的演变过程。这一发展趋势反映了我国对于绩效评价的认知逐渐增强，同时也反映了政府对于绩效评价的重视和支持。随着第三方机构的发展壮大，已然成为绩效评价主体的主要、重要担当者，其评价结果的质量水平将对整个绩效评价结果产生重要影响，进而影响到我国政府管理效能和治理水平的提升。

三、准入环节存在的问题与治理

准入环节目前存在的最大问题是准入门槛较低，导致引入的第三方机构参差不齐。这是影响第三方机构绩效评价质量的根本原因。准入门槛低的问题主要出在聘用者与应聘者双方。从作为聘用者的各级财政部门与预算主管部门来说，本应该对第三方机构进行优选聘用，但在实际操作中做到“择优”很困难。一方面，绩效评价作为我国预算管理体制改革中的新兴事物，在规范管理和第三方机构资格要求等方面还尚未形成明确、统一、规范的规定，导致聘用者在选聘过程中存在较多不确定性（王萍，2017）。另一方面，由于聘用者自身业务能力不强、选聘流程不规范、选聘制度不健全、选聘标准不统一，以及聘用者与应聘者之间信息不对称等因素，难免会将一些低水平、低质量甚至不懂公共财政资金绩效评价的第三方机构纳入绩效评价机构库，使其成为绩效评价的主体之一。除此之外，还与聘用者固有的理念以及将绩效评价和绩效审计相混淆不无关系，这主要体现在，聘用者在选聘过程中有意无意地倾向于会计事务所，且将绩效评价有意无意地与绩效审计等同起来。这种倾向已经在实际选聘或实践工作中形成了对会计事务所更加专业的错误判断和误导，同时将一些更加专业、更懂绩效评价的第三方机构排除在外，从而导致劣币驱逐良币的不良现象。

从作为应聘者的第三方机构来说，面对全面实施预算绩效管理之形势，很多第三方机构却事先没有相应的、足够的知识技能和可胜任的人力资源做储备，面对这一具有较大发展潜力和盈利空间的新兴行业，很多第三方机构以“仓促应战”或“捞一把”的投机心态参与其中，工作中更是把企业财务审计和经济效益评价的思路和方法简单的移植到公共财政资金绩效评价上，因此，在实际工作中频频出现的“先上车后补票”的现象也就不足为奇了。聘用者花钱换取的也往往是一些低质、无用的绩效评价报告，绩效评价工作开展效果不仅大打折扣，其本身绩效更是无从谈起，而这还可能会造成公共财政资金的损失浪费。

这一问题与当前缺乏有效的第三方机构监管机制也不无关系。目前我国对第三方机构的监管还处于探索和完善中，尚未形成科学规范、有效的全过程动态监管机制。例如，针对第三方机构的定期考核机制和竞争淘汰机制等还未建立健全，一些制度上的政策机制虽已逐步建立，但大都流于形式，实际监管效果还不理想。许多列入第三方机构库中的从业单位，存在资质低、业务能力弱，甚至完全不懂绩效的现象，但因为没有委托方有效的定期考核机制和竞争淘汰机制而长期得以存在，这也是形成一些低质无用绩效评价报告的一个重要因素。

对此，政府有关部门应该重视对第三方机构的培育，逐步提高第三方机构的准入门槛。作为选聘者的委托方（尤其是财政部门），应该根据绩效评价项目的性质及其业务的特点，尽快制定一套明确、规范且标准统一的第三方机构入库标准，严格依据和对照入库标准，对拟入库的第三方机构的人员构成、组织构架、专业胜任能力及其业绩等进行严格审查并核实，尽可能将一些资质高、专业能力强且懂绩效的第三方机构纳入机构库中，并将第三方机构及时剔除。同时，还要不断优化第三方机构招标机制和招标流程，适时缩短招标周期，及时将一些、有资质的第三方机构吸纳入库，不断优化第三方机构库中的结构。例如，当前有很多高校、研究机构和中心已具备绩效评价条件，但因很多地方招标周期较长，使一些有资质且能胜任的第三方机构被排除在库外，出现入库难的问题。而作为应聘者的第三方机构，应将入库标准或招标要求作为平时工作与人才培养的指南，对照标准不断加强自身的业务能力建设，以向委托方提供更好、更优质的服务。

此外，应建立定期考核机制和竞争淘汰机制，强化对第三方机构的动态监管。对已经纳入绩效评价库中的第三方机构，制定一套规范、完整的考核标准，定期对其进行考核，形成相互竞争的淘汰机制，将一些专业胜任能力不足的第三方机构及时剔出机构库。

通过提高第三方机构的整体从业水平与能力担当，从源头上防止和遏制第三方机构绩效评价工作出现低质量问题，以促使第三方绩效评价行业的良性、有序和健康发展，切实能够为推动地方预算绩效管理的发展提供服务，承担一定的社会责任。

四、评价环节存在的问题与治理

评价环节目前存在的最大问题是第三方机构面对公共财政资金支出绩效及其评价标准的复杂性和非统一性所应具有的独立性与专业性不足。

从第三方机构应具有的独立性、客观性和公平性来看，目前这三性实际上存在比较明显的弱化问题。一是委托方握有决定权，决定着第三方机构业务量与收入的多少，在很多情况下第三方机构为了业务拓展以及经济利益，不得不提交符合委托方要求、迎合委托方意图或满足委托方目的的绩效评价报告。二是被评价单位与第三方机构之间存在着相互牵制关系和信息不对称现象。具体来说，就是被评价单位手中掌握着第三方机构按时完成高质量绩效评价报告所需要的关键与核心数据资料，第三方机构为了降低时间成本，及时获取相关数据资料存在向被评价单位妥协或丧失“三性”的可能，尤其是独立性。而被评价单位公共财政资金使用绩效水平的高低又要借助或通过第三方机构给予证明、说明或印证，为了得到更好、更高的评价以获取更多公共财政资金支持和其他利益或免于被问责，被评价单位又不得不向第三方机构妥协，甚至有不同程度的行贿行为。

从第三方机构专业性水平来看，一是公共财政资金支出所产生的经济效益、社会效益及环境效益本身存在滞后性、间接性、复杂性和难以量化，加之在实践中很多财政支出项目于项目完成后便开始委托第三方机构开展绩效评价工作，这些滞后、间接、复杂的效益就很难通过一套量化的评价指标全面、客观、合理的反映出来。二是我国绩效评价工作起步较晚，发展还不够成熟，评价人员相关经验和知识积累储备均有限，其专业性水平有限（汪爱武，2018），加之第三方机构在开展绩效评价过程中所构建的指标体系、设置的指标权重、采用的目标值以及使用的评价标准等均带有很强的主观性，总体上欠科学、欠合理、欠规范、欠统一。例如，对同一地区同一个（或同类型）公共财政支出绩效评价项目所构建的评价指标体系、设置的指标权重、使用的评价标准等会因评价机构选用的不同而存在较大的差异，得出的绩效评价结果也必然存在不小的差异，由此造成绩效评价结论及相应指标间的横向与纵向可比性与可借鉴性在当前来看都是比较低的。三是绩效评价指标体系所需要的基础数据资料存在失真。因为现阶段绩效评价技术水平有限，数据收集、整理所采用的手段、方式、方法尚不够科学、不够先进，还未达到零误差的水平，因此，相关统计数据与真实数据之间可能存有一定的误差。此外，还有第三方机构在开展实地调研或进行受益对象满意度调查过程中，出于时间、人力、物力成本等的考虑，抽取的调研点和调查对象往往具有非典型性、非代表性、非重要性、非科学合理性，未能把所有受益对象涉及的全部样本真正涵盖在内。例如，在调查过程中采取就近原则。这种做法无疑与简单随机抽样的科学理念相违背。加之，非科学合理的抽样对象因质量不高、配合度较低，最终造成满意度调查结果与真实满意度之间存在超过合理误差范围的结果，而这完全可以通过提高抽样的科学合理性得以避免。另外，因被评价单位与第三方机构之间存在着信息不对称，被评价单位在填报相关基础数据信息时，存在刻意隐瞒对其不利数据信息的倾向和动机，这样所获取的数据失真也是较为严重的。

因此，为进一步凸显和发挥第三方机构绩效评价的独立性和专业性，进一步提高绩效评价报告的质量和水平，一是需要给予第三方机构参与绩效评价的法律评价权。目前，我国第三方机构参与绩效评价工作还未在法律层面加以明确，仅仅在制度层面提出将第三方机构作为绩效评价主体的有益补充。而评价权的缺失使第三方机构在开展绩效评价过程中势必受利益相关方的影响，应尽快在法律层面将第三方机构参与绩效评价的权利予以确认和明确，为其独立开展绩效评价工作奠定相应的法律基础。二是优化绩效评价路径的始端——委托方。我国公共财政预决算的批准与监督是人大常委会的一项基本职能，而预算绩效管理从某种意义上来讲也是属于人大预算监督机制尤其是预算绩效监督的重要组成部分，因而人大应该在预算绩效管理中发挥主导作用。基于此，我们建议预算资金的绩效评价工作应当由人大进行委托，而财政部门与预算主管部门只能在绩效评价开展过程中起协调配合的作用，不得干预和影响第三方机构工作的正常开展。这种将第三方机构与政府部门隔离，是最大程度保障第三方机构独立性的做法（张绘和赵聪睿，2019），毫无疑问将会产生重大的制度红利。

为提高第三方机构专业胜任能力，突破其评价的局限性，可采取以下措施：一是加强第三方机构自身业务能力，发挥其专业性。第三方机构在开展绩效评价时应该坚持全面性和重要性原则，既要全面考虑各种效益，又要把握好主要效益，这就要求第三方机构人员不断加强相关专业知识的学习，加强自身业务能力和业务水平。二是加强第三方机构之间的合作与沟通，发挥好行业合力效益。顺应全面预算绩效管理的实施和全部财政资金逐步纳入绩效评价范围的客观现实要求，第三方机构在数量和规模上也随之不断增加扩大，在这种现状下，应充分认识并发挥不同第三方机构的专长，相互学习，加强合作和沟通，形成合力，共同推动整个绩效评价行业的良性、健康、有序发展。三是加强并完善信息公开等顶层制度设计，并督促落实到位。获取完整可靠的数据、信息资料是第三方机构有效开展绩效评价的关键环节，影响到整个绩效评价报告的质量水平。因此，政策制定者应尽快完善顶层设计，健全信息公开公示制度，对应公开的信息务必及时全面公开，且要保证所公开信息的真实、有效，对应该公开而未公开的信息或公开的信息存在虚假、隐瞒的情况，则应当追究相关单位及主要负责人的责任，并予以相应的处罚，从而降低和减少第三方机构获取数据信息的成本和时间，提高信息数据的收集效率及评价结果的质量。

五、报告环节存在的问题与治理

报告环节存在的最大问题是报告的提交缺乏应有的约束与问责机制。这既是影响评价结果质量的间接因素，也是易被忽视的因素。

事实上，现阶段我国还尚未出台针对第三方机构出具的绩效评价报告相关法律责任制度，造成很多第三方机构钻制度漏洞，不仅将绩效评价报告作为一种咨询报告而不对其真实性及可靠性承担后果及责任，而且将评价报告的提交视为某项评价活动结束的标志，这就为各种人为操作评价结论的现象埋下了隐患。这种情况的存在不仅降低绩效评价报告的质量，而且还在一定程度上纵容第三方机构不负责或敷衍了事的心态与行为。

如果说有效的约束机制与问责机制能够对提高绩效评价报告质量发挥重要的保障作用，我们就应该建立健全绩效评价报告质量评审制度，强化约束力。其核心就是对第三方机构出具有违客观性、真实性的报告追究相应的法律责任或经济责任，承担相应的法律后果或经济后果，并督促第三方机构提高绩效评价报告的质量。另外，还要建立报告质量评审制度，对第三方机构递交的评价报告，委托方应组织相关领域的专家组成评审团，对报告整体构架的完整性和规范性、指标体系构建及指标权重设计的科学性和合理性、评价标准使用的客观性和准确性、问题分析的深入性和透彻性、建议提出的可操作性和针对性等进行客观评审，并对报告的评审结果采取一定的奖惩措施。例如，可以通过授予相关认可证书、奖励额外资金、增加业务委托量等方式、方法对出具高质量绩效评价报告的第三方机构予以一定的奖励，否则可以通过减少评价服务费用、减少业务委托量，甚至踢出第三方机构库等措施给予一定的惩罚，以此来督促第三方机构主动提高绩效评价报告质量的积极性。