都市区既有铁路市域化利用的多元功能挖潜研究

吕 颖

(1.中铁第一勘察设计院集团有限公司,西安 710043; 2.陕西省铁道及地下交通工程重点实验室(中铁一院),西安 710043)

1 研究背景

随着国家能源结构调整以及城市空间发展、产业转型等,路网中部分线路、支线以及铁路专用线运能逐步释放,成为可以开发再利用的存量资产。而且这些线路普遍具有深入城市中心、引入枢纽主要车站、衔接路网层次多元的先天优势,但囿于技术标准、设施设备、运输服务等条件,市场竞争力逐步下滑,对铁路运输企业与地方政府均是资源的浪费。近年来,随着城市发展向外围拓展,产生大量城市中心与周边县区、城镇组团的市域需求,进而对市域铁路的发展建设愈加迫切。《新时代交通强国铁路先行规划纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》等一系列国家政策及行业指导意见相继出台,明确市域铁路发展优先利用既有铁路[1-4]。

国家《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》进一步明确,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,对于提升基础设施运营管理水平具有重要意义;有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产,提升项目收益水平[5]。由此可见,既有铁路的再利用以实现交通功能为基础,同时以此为契机带动沿线土地开发与城市发展。目前,理论界已对既有铁路开行市域列车的可行性、技术条件、建设模式等进行了系统研究分析[6-12],选取典型的线路研究了改造利用的工程方案及实施模式等[13-15],同时也有针对既有铁路综合条件评价、建设方案比选评价等内容的研究[16-17]。整体来看,既有研究成果可为我国既有铁路的市域化利用提供一定指导与支撑,但主要聚焦交通功能的实现方案研究上,缺少对既有铁路功能的系统论证以及与城市发展的双向互动研究。基于此,对城区内发展逐步弱化的既有铁路市域化利用的综合功能进行系统分析,研究其实现策略与途径。

2 既有铁路市域化利用的基础支撑与发展现状

2.1 基础支撑条件

2.1.1 市域需求发展支撑

新型城镇化发展呈现以城市核心为中心、带动周边县区及城镇一体化的趋势,核心区的产业布局、城市空间势必向外围拓展,由此产生以核心区为中心、向外辐射的点到点市域出行需求,出行半径超出城市轨道交通的传统服务范围,对早晚高峰的时效性、服务频率要求较为明确。但从发展实践来看,市域旅客的出行目的、出行时间、出行频率相对比较稳定,潮汐性特征明显,客流培育期也较长。

2.1.2 城市产业空间发展需要

既有铁路由枢纽主要车站引出,沿城市核心区布局,同时承担着带动城市开发、促进产业联动、提升城市形象等社会服务功能。随着国土空间规划调整以及产业布局升级,既有铁路的功能定位、运输服务、组织模式等呈现与城市的发展不和谐局面,特别是在城市更新、空间提升、一体化布局的驱动下,亟需调整既有铁路的功能及沿线设施布局,适应城市新发展要求的前提下发挥引领带动功能。

2.1.3 运输供给提质增效导向

随着以高速铁路为主体的路网逐步完善、运输市场的加快变革以及高层次运输需求的快速发展,高速铁路与普速铁路在资源分配、平衡发展之间出现了内部竞争与矛盾,由此创新发展方式、转变市场定位来盘活既有铁路资源、增创运输效率成为发展方向。既有铁路的市域化利用可有效提高运输服务品质、拓展运输服务市场,是以低成本提高创收的重要手段,对铁路整体高质量发展具有重要意义。

2.2 发展现状及效果

目前国内已有多地开展既有铁路的市域化改造,其改造形式主要有:以满足交通需求功能为主、以特色产业开发为主两大类。其中,前者包括上海金山线、北京S2线、天津津蓟线、宁波至余姚市域铁路、包头包环线等;后者如厦门利用鹰厦铁路改造铁路公园、连云港利用陇海铁路打造商业步行街等[18]。整体来看,满足交通需求、带动城市开发成为目前既有铁路改造利用的两种主要诉求,且以承载交通需求的居多。但从各线改造后的运营效果来看,客流承载率及吸引力并不高,如表1所示。另一方面,从运营方来看,项目实际运营效益远低于预期收益,亏损严重,如金山线每年亏损约2 亿元,地方政府作为主要补贴主体,承担较大的财政压力。

表1 已通车运营市域铁路的客流特征

究其原因,一方面是既有铁路主要位于城市郊区,周边主要分布工矿企业,以服务企业的通勤客流为主,而通勤客流潮汐化分布、出行强度稳定,导致项目交通功能的发挥主要集中于早晚高峰期。另一方面,忽略项目实施的衍生功能,特别在局部保留货运功能的情况下导致沿线产业、土地利用仍保持原有业态,限制了对周边土地空间的综合开发;虽实现了对沿线旅游发展的局部带动,但是业态与功能单一,既有铁路仍主要扮演交通工具的角色,站点周边商业、新型产业引入不足,留不住人的局面仍长期存在,导致经济性较差。因此,对既有铁路改造利用的功能诉求过于单一,过分强调项目的交通属性而忽视项目多重功能的深度挖潜与综合运用,使项目缺乏可持续发展的动力支撑。

3 既有铁路市域化利用的功能及相互关系

3.1 功能分析

既有铁路的市域化改造利用可以补强通道交通供给、改善铁路沿线环境、提升周边土地价值,具有交通服务、发展带动、城市形象输出等多重功能。

3.1.1 城市综合交通补强功能

既有铁路普遍具有深入城市中心、接入主要枢纽车站的优势,可作为城市综合交通走廊的重要单元,同时随着路网的完善,既有铁路具备对内衔接、对外延伸的条件,可较好承担城市核心区以及核心区与周边城镇节点的运输需求。而且,相较于新建线路,既有铁路改造工期短、见效快,可快速缓解城市交通拥堵、补强通道综合交通供给,满足旅客出行需求;可以低成本实现与国铁、地铁的融合联动,整体提高线网运输效能。

3.1.2 引导沿线土地开发功能

既有铁路于城区内敷设,列车开行以及车站作业办理对周边的城市环境、居住空间以及产业发展带来较大负面影响,而且随着城市国土空间再规划以及产业结构再升级,既有铁路的发展定位已与城市需求相背离。利用改造契机,实施沿线资源再开发,能够有效回收市域铁路运营所带来的站点周边及沿线土地溢价,带动提升沿线土地价值与产业转型,通过人流集聚带动信息流、商流的互通,为产业升级、土地功能发挥提供更好的媒介支持,促进城市精明、高效、可持续发展[19-20]。

3.1.3 动态彰显城市形象功能

既有铁路改造后,线路技术标准提升,可开行高品质的动车组系列列车,以动车组列车为媒介,融入城市主要风貌、发展简史、文化底蕴等特色元素,动态展现城市形象与发展活力,成为城市宣传的活载体。同时,结合沿线旅游资源分布以及产业结构特征,可提供多元化的输出服务,包括旅游观光列车、城市宣传展览等,使改造项目全方位参与城市活动,成为社会供给的关键要素。

3.2 相互关系

以上3种功能是既有铁路市域化改造利用的出发点也是利用后的实施效果,是共同支撑项目落地实施与可持续发展的动因。三者之间互为补充,其中交通功能是对项目固有属性的进一步提升利用,是满足客流需求的重要保障,解决人的出行问题;开发功能是交通与产业发展互动、支撑城市发展的主要切入点,是经济效益提升、可持续发展的保障;而宣传功能是在以上两种功能支撑的基础上,实现交通基础设施与城市发展融为一体,整体提升社会供给、动态提升城市动能。具体如图1所示。

图1 既有铁路改造利用的功能及相互关系

4 既有铁路市域化利用的功能实现研究

4.1 不同功能实现方案

4.1.1 交通功能

交通功能的实现关键在于满足客流需求,尤其是早晚高峰时段高频率的通勤、通学客流需求,其目的性、时效性明确,对供给能力与服务频次要求较高。另一方面,从吸引客流、满足多样化出行需求的角度,应充分发挥既有铁路向上衔接国铁、向下对接地铁的优势,综合兼顾承担区域客流、市域客流与城市客流,通过与国铁互通、城轨换乘等模式实现。总体上,交通功能方案研究包括客流需求分析,线路条件与能力供给分析,工程改造方案、运输组织方案、综合交通衔接方案研究等内容,具体流程如图2所示。

4.1.2 开发功能

(1)开发理念

不同于新建轨道交通线路,既有铁路沿线的土地开发程度一般较高,居住形态、产业分布相对成熟,土地价值的再挖潜要与沿线社会经济发展规律相吻合。一般可采用“轨道微中心打造”+“生态导向型开发”的发展理念,前者是指在车站周边用地规划的基础上,侧重于打造以人为核心的市民活动中心,有效整合交通市政设施、公共服务配套设施等各类城市公共空间要素,促进政府主导的公共资源改造与更新,实现开发用地和城市公共资源价值的共同提升。生态导向型开发是指以生态保护和环境治理为基础,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性强、收益性差的项目与收益较好的关联产业有效融合,一体化实施,充分挖掘项目实施所产生的间接经济效益。

(2)分层分类分阶段开发策略

以铁路线路及沿线站点为整体架构进行分类分层开发,即根据不同区段的规划定位、产业布局以及不同站点的差异化定位,提出构建“城市级、组团级、社区级”以及“商圈核心类、交通枢纽类、综合中心类、产业社区类、生活服务类”的分层分类开发体系,充分契合沿线经济产业结构以及居民生活空间互动特征[21-22]。在此基础上,结合既有铁路交通功能、开发功能的互补性以及动态发展性,分阶段进行开发,即在改造后交通功能诉求快速发展的阶段,以充分满足旅客出行需求为首要,布局客运站点及配套设施,此时开发重点是对车站周边用地功能改造提升;随着通道交通供给完善以及交通结构调整,既有铁路的交通功能部分转移,部分车站的空间释放,可依托产业发展逐步实现带状开发、凸显项目开发带动功能[23-24]。

4.1.3 宣传功能

(1)基础条件

在交通功能、开发功能逐步落实的基础上,人流向商流转化率提高,沿线的产住形态、生活风貌成为城市形象的有机构成,也是城市综合功能提高的重要因素之一。进一步,借助动车组列车的移动载体功能,通过与媒体要素的有机结合,打造融合城市形象、经济实力、文化底蕴等多元输出的传播平台,实现动态、时时、多角度彰显城市形象的功能。

城市形象与功能的输出不仅为对外展示城市活力,以达到招商引资、拓展客源的目的;更重要的是城市居民更好、更全面了解城市的变化,找到归属感与幸福感,即通过社会供给服务的强化提高对城市的认可,因此改造后的既有铁路与开发后的沿线空间共同构成城市对外展示的要素,如图3所示。

(2)可行途径

从某种程度上,宣传功能的实现也可看作是开发功能的进一步延伸,即开发业态的多元拓展。具体可结合项目沿线旅游资源、文化资源的开发分布特点,在客流平峰期,适当组织文化展览车、特色旅游专列等运输产品,实现沿线旅游开发、文化输出与市域铁路的深度绑定;同时,也可作为沿线招商引资的动态宣传平台,全面展示沿线产业布局、发展阶段特征与发展潜力。

4.2 案例浅析

4.2.1 项目概况

以福州境内的既有福马铁路支线为例,福马铁路位于晋安区和马尾区,自福州东站引出,沿线设樟林站、魁岐站、马尾站,线路全长25.8 km,为单线内燃铁路。目前主要承担马尾港的货运集散需求,年货运量不足百万吨,线路运能富余充分。从其发展与沿线交通供给、城市环境、空间布局、产业联动来看,已呈现明显的不协调特征,尤其是通道内交通供给不足、居民出行属于受抑制发展,需要对其改造再利用。

4.2.2 功能利用方案

(1)交通功能

改造内容有:①新增洋里、魁岐东、儒江、区政府、马尾港等乘降所,其中洋里站为与地铁的换乘站,满足马尾区旅客快速对接主城区的需求;②对既有福州东、樟林、魁岐、马尾站进行客运改造,配套客运设施,满足客运作业办理条件,在洋里站、马尾港站设置存车场,供客车折返;③平交道口改造工程,提高运输安全性与时效性;④城市环境、线路病害整治,提高运输安全性与舒适性;⑤对全线进行电气化改造,满足动车开行要求。线路平面示意如图4所示。

经初步分析,项目可同时承担马尾片区至主城区的通勤客流,至闽侯、闽清的市域交流以及经福州站对外的中长途客流,近期(2030年)、远期(2040年)最大区段全年客流密度约180,220万人次,其中城区内交流占比50%左右。因此,结合沿线旅客出行特征以及早晚高峰客流的潮汐性特点,采用多点发车、大小交路套用的组织方案,即早晚高峰以开行马尾至福州并贯通峰福线至闽清的市域列车,平日结合客流强度按半小时间隔组织列车往返运行,满足居民经福州站对外出行以及经地铁进城的需求。

(2)开发功能

结合沿线产业特征及站点周边的现状问题、发展需求、规划目标,按照打造不同组团,形成商圈核心、交通枢纽提出三类开发策略,即打造以生态创新为主的城市景观带、构建以城市空间提升为主的复兴中轴以及建立以城市功能升级为主的产业集群,如图5所示,实现与环境整治、空间规划、产业布局的深度融合,提升土地利用价值。经估算,可开发用地规模约80 hm2,若开发收益的10%用于补贴,可提高项目利用的经济效益30%以上。

图5 铁路沿线分类开发策略示意

4.2.3 与其他轨道交通关系

福马铁路改造后,将与既有福马路、待建地铁2号线延伸段共同服务沿线居民出行,提供多样化的供给服务,满足差异化需求;同时,可为2号线提前培育沿线客流。2号线延伸段开通前,福马铁路将主要承担马尾与福州晋安区、鼓楼区的市域通勤客流,早晚高峰作为马尾与主城的主要通勤载体;同时,依托路网中连通峰福线、直达福州站的优势,有效承担马尾区对外的出行需求;此外,沿线文化、旅游特色突出,还可承担城区内外至沿线的旅游休闲客流。地铁建成后,带动福马路、福马铁路的部分客流转移,作为马尾区与主城各区交流的全天候运输保障主通道。届时,福马铁路以服务马尾对外出行需求及沿线旅游休闲客流为主,但开发功能可进一步提升。

5 结论

既有铁路利用后的功能大体分为交通功能、开发功能、宣传功能三类,分别反映项目实施的运输效益、经济效益与社会效益。其中,交通功能的实现在于技术改造方案、运输组织方案的合理化落实,以切实满足市域运输需求;开发功能的实现是寻求项目推进与沿线土地、空间融合一体的关键,分类、分层、分阶段挖潜沿线土地利用空间及适应的开发模式;宣传功能是在交通功能、开发功能稳定的基础上,对项目动态、复合功能的利用,通过因地制宜设计运输产品、融入其他媒介,对内、对外分别展示不同的城市风貌及变化特征。整体上,既有铁路改造与城市经济、社会、人口、交通、产业等多方面发展要素密切相关,其功能复合化是必然趋势,但不同项目因其地理位置、衔接关系、用地布局、技术特征等不同,其功能侧重也有所差异,实现途径上也可多元化。文中所提主要适用于位于城市城区范围内、与城市发展互动密切的既有铁路,如西户铁路;针对跨区域的干线铁路,如福厦铁路,高标准通道形成后,可提高其区域内城际服务功能及快捷货运功能,但对沿线开发、城市内部布局影响不明显,待进一步深入研究完善,落实基于项目分异特征的功能实现方案。