计量器具型式批准告知承诺后续监管的标准化实践与思考

杨青，李燕

（上海市市场监督管理局行政服务中心，上海 200040）

根据国家市场监督管理总局发布的《计量器具新产品管理办法》规定，计量器具型式批准作为计量行政审批中的重要组成，是指市场监督管理部门对计量器具的型式是否符合法定要求而进行的行政许可活动，其一般流程包括型式批准的申请、计量器具型式评价、型式评价后的批准决定等环节。近年来，随着“放管服”改革工作的不断推进，告知承诺制被广泛应用在工程建设、考试报名、企业登记等诸多行政管理领域[1]。2021年10月，作为全国首试，上海市市场监督管理局在浦东新区、松江区试点开展计量器具型式批准告知承诺制。2022年10月，计量器具型式批准告知承诺试点复制推广至上海全市范围。告知承诺制在计量器具型式批准事项中的应用，对激发市场活力和创造力，促进计量器具制造企业高质量发展，优化营商环境产生了积极效用。

行政许可准入方式会直接影响到行政许可后续监管制度的运行质态，影响到行政许可事中事后监管的难度与强度[2]。计量器具型式批准告知承诺在提升市场效率的同时，如何通过后续监管保障计量器具的合规性与规避风险，成为计量器具型式批准告知承诺面临的关键问题。

随着告知承诺在不同领域的运用，其相关的标准也逐渐建立。据统计，全国标准信息公共服务平台公开的“告知承诺”相关标准共6 项，均为地方标准，涵盖江苏、江西、山西、湖南等省份。从标准的实施年份来看，自2020年湖南省首次发布《“一件事一次办”服务规范 第8部分：告知承诺和容缺办理规范》(DB43/T 1799.8—2020)以来，关于告知承诺的相关标准呈递增趋势。从标准的内容来看，涉及后续监管的共5 项，对后续监管流程和方法明确规定的仅2项。目前告知承诺后续监管相关标准主要集中在检验检测机构资质认定事项，对计量器具型式批准告知承诺后续监管的标准化研究仍处于空白状态。

通过对《检验检测机构资质认定告知承诺后续核查工作指南》(DB14/T 2795—2023)的分析，结合计量器具型式批准事项的业务特征，探究规范计量器具型式批准告知承诺后续监管工作的方式方法，用标准化的管理模式深入推进告知承诺后续监管工作，对建立健全计量器具型式批准告知承诺后续监管标准化模式，完善告知承诺标准体系，形成监管透明、服务高效的工作机制具有实际意义。

1 计量器具型式批准告知承诺后续监管业务现状及分析

为做好计量器具型式批准告知承诺的试点工作，上海市市场监督管理局于2021 年11 月印发《上海市市场监督管理局关于印发〈浦东新区、松江区部分产品计量器具型式批准审批告知承诺管理办法(试行)〉的通知》。2023 年7 月，结合计量器具型式批准告知承诺试点工作情况和推广至全市范围的工作实际，上海市市场监督管理局印发《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》，对审批程序和后续监管作出了相应规定，为计量器具型式批准告知承诺后续监管的标准化奠定了基础。

1.1 后续监管方式

根据《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》以及《上海市市场监督管理局关于加强计量领域“放管服”改革做好事中事后监管工作的通知》规定，列入《实施强制管理的计量器具目录》可适用计量器具型式批准告知承诺审批方式的产品分为5 类。针对不同的告知承诺产品，后续监管方式分为“书面审查”和“型式评价试验”。

第1类：“市场主体提出计量器具型式批准申请前已经获得国家计量器具型式评价实验室出具的合格检验报告(检验报告项目覆盖国家计量器具型式评价大纲项目要求)的计量器具”的实质是将准入条件前置。

第2类：“市场主体提出计量器具型式批准申请的新产品比原已获证产品测量范围窄、准确度低或功能简单，且产品结构、原理均和原已获证产品一致的计量器具”与《上海市计量器具型式批准办理程序》中计量器具新产品申请免于型式评价试验的条件相似。免于型式评价试验的成熟经验为告知承诺第2类的施行奠定了坚实的基础[3]。

第3类：“市场主体提出申请的新产品与其母公司已取得计量器具型式批准证书产品相同且制造工艺也相同的计量器具”建立在长三角计量器具型式评价结果互认的基础上，并将母公司的范围推广至全国。

第4类：“市场主体提出申请的新产品已取得医疗器械注册证的计量器具”要求被审批人所申请的计量器具已取得医疗器械注册证，由于注册检测报告与计量器具型式评价报告在实验项目上有部分重叠，取得医疗器械注册证即代表该计量器具满足计量器具型式评价大纲部分试验项目的要求。

第5类：“市场主体近5 年原已获证计量器具产品质量监督抽查未发现不合格，新提出申请的其他同类型计量器具”适用于拥有成熟的合格计量器具生产经验的市场主体，并要求其具备一定的信用基础[4]。

1～3 类产品后续监管方式采用“书面审查”，4～5类产品后续监管方式采用“型式评价试验”。

1.2 后续监管流程

计量器具型式批准告知承诺后续监管工作流程见图1。

图1 计量器具型式批准告知承诺后续监管工作流程图Fig.1 Flow chart of follow-up supervision of notification and commitment for type approval of measuring instruments

当实施告知承诺的产品为前3 类时，后续监管部门委托有资质的技术机构开展书面审查，技术机构应对被审批人承诺内容的符合性进行检查。当检查结果为“符合”时，将相关材料报后续监管部门。当检查结果为“不符合”时，应当要求被审批人限期整改，并对整改材料进行确认，整改完成后将相关材料报后续监管部门。“书面审查”过程中，当技术机构建议补充开展型式评价试验时，由后续监管部门审核批准是否补充开展型式评价试验。

当实施告知承诺的产品为第4、5 类时，后续监管部门委托技术机构开展型式评价试验。技术机构在完成型式评价试验后将型式评价报告及相关材料报后续监管部门。

后续监管部门对技术机构提交的材料进行审核。

1.3 后续监管工作情况

1.3.1 后续监管部门的工作情况

根据《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》要求，市市场监管局做出准予行政审批决定2 个月内，组织对被审批人的承诺内容是否属实进行检查。这就意味着自告知承诺审批发证至后续监管之间存在2个月的空白期。如果被审批人实际情况与承诺内容不符，并存在利用空白监管期间生产不合格计量器具的情况，将扰乱市场秩序，不利于市场健康有序发展[5]。目前，文件只规定了较为宽泛的时间期限，进一步细化和明确启动后续监管程序的时间节点有助于缩短空白监管时限，降低行政风险。

1.3.2 后续监管工作中技术机构的工作情况

接受后续监管任务的技术机构反馈情况的时效性是降低行政风险的关键，决定着后续监管工作的质效[6]。在后续监管工作中，绝大多数技术机构能够按照《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》中明确的后续监管方式类型、流程等要求实施技术评价，但也有少数技术机构对提交检查意见、风险监控、结果确认等重点环节存在模糊的认识，出现材料报送不及时和检查意见形式化的情况。

后续监管工作需要依托技术机构开展，由于不同的技术机构对检查结果及风险判定存在主观考量，造成工作判定标准不统一，继而影响后续监管的工作质量。例如，对已获证计量器具更换关键零部件的风险判定不同技术机构出现“无风险”“有风险”“无法判定风险，建议补充开展型式评价试验”的不同结论。

1.3.3 后续监管工作中被审批人的工作情况

据统计，后续监管试点工作中，因资料不齐全造成的资料补充提交率为51%。虽然《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》中明确规定了被审批人应该提交的材料，但由于计量器具的计量特性不同，技术机构往往在资料审查过程中要求被审批人补充提交有关计量特性的技术材料。资料的补充提交和反复退改，不利于行政效能的提升和营商环境的优化[7]。

由于被审批人对告知承诺制不了解或理解有偏差，在后续监管工作中，出现同种计量器具一般流程申请与告知承诺后续监管并存的现象。例如，市场主体通过一般流程申请计量器具型式批准，由于型式评价周期过长，其通过告知承诺流程获取了同种计量器具的型式批准证书，导致同一计量器具反复开展型式评价，造成了一定程度行政资源的浪费。同时也存在部分企业主体责任意识薄弱[8]，配合后续监管工作的积极性不足，出现资料递交不齐全不及时、整改拖沓等现象。

2 计量器具型式批准告知承诺后续监管标准化的建议

虽然计量器具型式批准告知承诺后续监管目前已经在监管方式、监管流程上形成了标准化的基本框架，但在监管内容、监管结论等操作细节方面仍缺乏标准化的指导。通过构建告知承诺后续监管标准化模式，从资料流转、意见填写，风险判定、结果确认、时限要求等方面细化要求，统一规定，提升后续监管工作可操作性[9]，降低告知承诺后续监管的行政风险，为固化改革成果，推广改革成效助力。

2.1 资料清单标准化

对资料审查环节不同计量器具所需要的共性资料和个性资料进行梳理，结合《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》的规定，形成不同计量器具的资料审查材料清单及注意事项，方便被审批人做好相应准备，从而降低在后续监管过程中的资料退改率，提升服务效能。

2.1.1 计量器具型式批准申请书

申请书中的计量器具名称、型号等信息应与说明书、试验报告等技术资料保持一致。计量器具名称应符合国家及行业标准要求；测量范围、准确度等技术指标应参照型式评价大纲、检定规程、国家标准或行业标准要求进行填写。

2.1.2 样机照片

样机照片应能清晰反映样机外观、铅封位置和铭牌信息等。铭牌信息应符合型式评价大纲、检定规程中的相关规定。

2.1.3 总装图、电路图和主要零部件图

总装图、电路图应齐全完整。型式评价大纲中有规定关键零部件的，应按型式评价大纲的规定形成关键零部件清单，包括零部件名称、型号、制造企业全称和主要技术指标等。

2.1.4 使用说明书

说明书中应包括产品的技术参数信息，如计量器具名称、型号规格、测量范围、准确度等级、所依据的生产标准、产品工作原理、用途、使用范围、安装方式及制造企业的联系地址、电话、邮编等信息。

2.1.5 现行有效的产品标准(含试验方法)

可以提供相关的国家标准作为产品标准，但如果产品技术指标、试验方法与国家标准不一致时，应制定产品的企业标准。企业标准中技术指标应不低于国家型式评价大纲中相应的技术指标。

2.1.6 制造单位或技术机构所做的试验报告或国家计量器具型式评价实验室出具的合格检验报告

试验报告应按照所依据的产品标准或型式评价大纲进行试验，项目应覆盖该产品国家计量器具型式评价大纲项目要求。

2.1.7 其他技术资料

部分计量器具拥有特定功能及用途。例如，注明有防爆功能或用于爆炸性环境的防爆产品，按照《计量器具型式评价通用规范》(JJF 1015—2014)要求，需要提供防爆合格证。

部分型式评价大纲有补充要求的按要求执行。例如，衡器类计量器具按照《非自动衡器通用技术要求》(JJF 1834—2020)附录G 和H 中要求，需提供软件声明、接口声明和核查表格。电能表类计量器具按照《安装式交流电能表型式评价大纲 软件要求》(JJF 1245.2—2019)的规定需要提供信息、功能、软件申报表。

2.2 意见填写标准化

接受后续监管任务的技术机构，应按照《中华人民共和国计量法》等法律法规、《计量器具型式评价通用规范》(JJF 1015—2014)、相关计量器具型式评价大纲、计量检定规程等计量技术规范，对被审批人承诺内容的符合性进行检查。

检查过程应执行反馈机制[10]，将检查情况以检查意见表的形式及时上报。检查意见包括但不限于接受委托时间、企业递交技术资料时间、依据的型式评价大纲和检定规程、检查情况、需要说明的情况和持续改进的建议。对于被审批人资料递交不齐全的情况，应要求其限期补正[11-13]，无法在规定时间补正完成的，填写检查意见表向后续监管部门进行反馈。

2.3 风险判定标准化

监管方式为“书面审查”，不符合内容不影响其计量性能且能在规定时间整改完成的，判定为不存在风险[14]。例如技术材料未采用法定计量单位等表述不规范情形。

监管方式为“书面审查”，不符合内容影响其计量性能，判定为存在风险。技术机构根据实际情况提出是否需要补充开展型式评价试验的建议。

监管方式为“型式评价试验”，型式评价结果为合格的，判定为不存在风险。

监管方式为“型式评价试验”，型式评价结果为不合格的，判定为存在风险。

2.4 结果确认标准化

检查结果分为符合、不符合。符合是指“书面审查”和“型式评价试验”未发现被审批人存在问题，或检查结果与承诺内容相符。不符合是指“书面审查”或“型式评价试验”过程中发现被审批人存在问题，实际情况与承诺内容不符。

根据《上海市市场监督管理局关于加强计量领域“放管服”改革做好事中事后监管工作的通知》附件格式要求，对于检查结果为“符合”的，技术机构意见应为“符合，建议通过”；对于检查结果为“不符合”的，应当要求被审批人限期整改，并对整改情况进行确认。如在规定时间内完成整改并确认通过的，技术机构意见应为“不符合，已确认整改情况，建议整改后通过”；如整改不合格，技术机构意见应为“不符合，已核查整改情况，建议不通过”。

2.5 时限要求标准化

计量器具型式批准告知承诺相较于传统流程，许可前的技术审查转变为后续监管检查[15]，后续监管工作的时限要求可参照《计量器具新产品管理办法》执行。

2.5.1 后续监管任务启动时限

据统计，后续监管任务的平均启动时限为做出准予行政审批决定后3 个工作日。根据《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》要求，结合试点工作实际，建议自做出准予行政审批决定之日起5个工作日内，启动后续监管检查。

2.5.2 被审批人递交技术资料时限

参照《计量器具新产品管理办法》的规定，建议被审批人自收到后续监管通知书之日起5个工作日内递交技术资料。

2.5.3 被审批人递交样机时限

参照《计量器具新产品管理办法》的规定，建议被审批人自收到技术机构通知之日起10 个工作日内提供试验样机。

2.5.4 整改时限

根据《上海市计量器具型式批准审批告知承诺管理办法》的规定，限期整改的期限不超过3个月。

2.5.5 后续监管工作完成时限

参照《计量器具新产品管理办法》的规定，对检查类型为书面审查的，要求技术机构自收到技术资料之日起10个工作日内完成后续监管工作(不含整改时间)。对检查类型为型式评价试验，或检查类型为书面审查报后续监管部门同意补充开展型式评价试验的，技术机构应自收到样机之日起3 个月内完成后续监管工作(不含整改时间)。

3 结语

建立计量器具型式批准告知承诺后续监管的标准化模式，通过对后续监管工作启动、后续监管检查任务委托、检查结果处理填报、风险监控上报移交及时限要求等各环节标准化操作，提升后续监管工作可操作性，为制定计量器具型式批准告知承诺后续监管相关标准，完善告知承诺标准化体系，助力计量器具型式批准告知承诺的复制推广夯实基础。