政策工具视角下公共数据治理研究
——基于省级政策文本的分析*

于兴尚 谭 洪 罗 碧 宋纯慧

（四川大学公共管理学院 成都 610065）

0 引言

公共数据作为新型生产要素市场建构和数字经济发展的重要资源，其既是公共部门、企事业单位转型升级的关键引擎，也是助推实体经济实现高质量发展、提高社会治理水平和公共文化服务效能的核心要素。但考虑到公共数据具有体量大、价值密度高等特点，传统的数据治理机制已难以适应新兴数字时代的嬗变格局，所以如何消解资源共享难、安全韧性低、整合能力弱在社保、医疗、交通、就业等公共领域衍射出的服务割裂化、应用条块化、数据碎片化等问题是公共数据治理面临的潜在难题。为驱动公共数据治理生态在国家治理体系和治理能力现代化的语境之下立足，我国政府相继出台和颁布了多项政策，用于统筹和锚定公共数据治理的未来发展态势。如《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”数字经济发展规划》《关于加强数字政府建设的指导意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》等文件明确阐释了推动公共数据资源管理的有序流程，有利于改善公共数据治理的运营环境并加强创新力度。

公共数据是政府机关和事业单位在进行政府治理和提供公共服务的过程中所收集和产生的各类数据资源[1]，其相关研究已成为学者的重点研究领域。如陈玲等[2]从时间推演、主体维度、政策类别的研究逻辑厘清我国政府开放数据政策的践行现状。周林兴等[3]运用网站统计和内容分析法得出政策法规不健全、主体治理意识薄弱等是公共数据开放共享运行机制的主要障碍。梁正等[4]以公共价值为理论导向，探析公共数据在交换、交易等层面的运行和演化逻辑。马宝君等[5]利用北京市朝阳区政务互动平台反馈的公共服务数据，探求其与成本之间的有效关系。马海群等[6]结合马斯洛需求层次理论从基本价值、安全价值、服务价值、尊重价值四重结构测量和探知用户对公共数据感知价值的信度和效度。陈兰杰等[7]提出公共数据治理不仅可释放公共数据资源的价值红利，还可提升政府的数据治理能力。承前所述，公共数据作为政府和社会关注的重要议题，其学术概念较政务数据、公共服务数据等具有更广的外延边际[8-9]，前者和后者是包含和被包含的关系。但是目前我国业界的研究热点更多聚焦于剖析公共数据治理的部分分支，研究轨迹多倾向于对相关的制度规范、运行管理、功能布局等进行分析和评价，对公共数据治理政策的整体探究则鲜有涉及。故文章借助政策工具Nvivo12、计量分析法和内容分析法展开研究，旨在揭示省级政府单位在公共数据治理过程中的政策内容供给及要素分布情况，系统梳理其中存在的缺陷并据此提出改良优化举措，以期为我国公共数据治理政策体系的整体性发展提供参考。

1 样本基本情况分析

1.1 样本资源获取

公共数据所承载的价值目标与数字政府、数字社会及数字生态的管理优化和服务创新不无关联，其伴生的治理属性不仅归结于技术理念，还兼具公共性和立法性的衍生机制。为了全方位呈现公共数据治理政策不同向度的理性选择逻辑，文章以“国家法律法规数据库”“北大法宝”“法律之星”等政策资源库作为检索来源，并以“政务数据”“公共数据”“数据资源”“共享应用”“数据条例”等为关键词对我国31 个省（区、市）在2016年1月—2023年5月期间颁布的公共数据相关政策进行初步筛选，共得出文件数量110 份。

同时，为了确保政策研究主题更具有目的性和导向性，笔者力图对初步筛选的文件进行二次甄别，详细标准如下：①政策文本以管理办法、法规、官方通知、应用规划及促进条例等诸种类型为主要切入点，一些诸如征集方案、意见、回复、工作报告等弱效力的政策不被纳入此研究范畴；②采集的政策文本须通过各地方政府官网的有效查询，通盘考虑政策文本的真实性和可靠性；③选择的政策文本内容既要与公共政策治理密切关联，又要剔除滞后于抑或过度偏离当今社会发展需求的政策文本；④同一目标属性的政策文本，若受制于公众反应、环境变化、政策合法性等因素影响而发生修正、更新和废止，该类型政策应以最新发布的版本为准。经过对以上原则的运用和对比，最终文章保存符合标准的政策文本数98 份（如表1 样本所示），以为后续的扩展研究奠定基础。

表1 省级公共数据政策样本示例

1.2 政策的时间分布

对98 份政策样本的发布时间进行统计，结果如图1所示。从政策数量上看，自2016年起，地方公共数据治理政策数量呈逐年波动式增长趋势，并可分为两个阶段：①2016 至2019年，公共数据治理政策总量较少，呈平缓波动状态，2019年为该阶段高峰点；②2020年至今，中共中央、国务院于2020年3月30日发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确要求推进公共数据开放，各省的公共数据治理政策数量开始快速增长，于2022年达到高峰，该年颁布的地方公共数据治理政策数量超过2023年上半年的近六倍。由此可见我国省级公共数据治理的“政策林”已经初步形成。

图1 公共数据政策发布时间统计

1.3 政策的机构分布

省级公共数据政策的制定机构有六种情况：一是由省人民政府制定，共59 篇；二是由省人民代表大会常务委员会制定，共28 篇；三是由省大数据发展局、政务服务和数字化建设管理局制定，共4 篇；四是由省大数据工作领导小组制定，共3 篇；五是由省发展和改革委员会、公共资源交易管理委员会制定，共3 篇；六是由互联网信息办公室制定，有1 篇（目前仅有天津市设置了该部门）。在这些政策中，由各省人民政府制定发布的政策占60%，可见省级人民政府作为公共数据政策制定的统筹单位，其出台的政策几乎覆盖公共数据的平台建设、资源开发、安全监督、促进利用及责任追究等内容。

1.4 政策类型的分布

从总体上看，省级公共数据政策共有七种类型，分别是条例（27 篇）、实施方案（5 篇）、实施意见（3 篇）、管理（暂行）办法（37 篇）、总体（发展）规划（14 篇）、行动计划（2 篇）、工作措施（要点）通知（10 篇），其中数量较多的是办法、条例和规划，尤其是管理（暂行）办法的比重最大，占样本数的38%，这表明大多数省级政府在公共数据治理领域制定和发布了具有针对性、专门性的实施办法。同时，大多数省级政府专门制定了针对公共数据政策的条例，专门对公共数据治理的具体工作进行了明确规定，条例作为比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文，为公共数据治理提供了一定的法治保障。

1.5 政策文本的词频分析

词频可直观、生动地反映政策内容的引领方向，也能反映出政策颁布者就某一事项的重视程度[10]。为准确明晰相关关键词在各省级公共数据治理政策语料库中出现的次数，笔者将98 份政策文本导入Nvivo 12 质性分析软件并智能生成可视化词云图（见图2）。由图2 可知，单词显示越大、计数越多、加权百分比越高的词为高频词，譬如数据、服务、公共、政务、部门、数字、建设、管理等。其中“数据”在98 份政策文件中共出现15 827 次，加权百分比为4.06%；“服务”共出现5 523 次，加权百分比为1.42%；“公共”共出现5 117 次，加权百分比为1.31%；“政务”共出现5 098 次，加权百分比为1.31%；“部门”共出现4 680 次，加权百分比为1.20%；“数字”共出现4 643次，加权百分比为1.19%；“建设”共出现4 643 次，加权百分比为1.12%；“管理”共出现4 252次，加权百分比为1.09%。

图2 省级公共数据政策词云图

图2 显示“数据”的词频居所有关键词首位，说明国内省级公共数据治理政策的执行是以推动科技、教育、卫生等数据资源的整合、汇聚和利用为主要出发点，构建统一的公共数据开放处理平台，充分释放和调动数据价值的内生潜能。

公共数据是社会数据资源不可分割的重要成分[11]，其内蕴的“公共”一词是高权威性和高可信度的代名词，这样更能以公平正义、包容性发展的改革推进数字中国建设。“服务”和“政务”反映出公共数据的治理活动以公共服务的可塑性为基准，并以此不断提升政府政务的治理水准并强化渗透力度，从而为完善政府治理网格及化解民生服务、政务协同、营商环境等诸多领域的问题症结提供解决思路。“部门”“建设”“管理”“数字”这些词语在强调公共数据资源的系统治理需要数字技术加持的同时，还应以多主体参与、多层面协作的规则构筑公共数据发展新的竞争优势。

2 政策文本内容分析

2.1 政策工具理论分析

政策工具是政府为管理特定公共事务而采取的方法和途径[12]，其赋能效用须契合公共数据治理的结构特点和发展规律，才能发挥不同构成要素的复合作用。根据目前学界研究的理论基础，可按照基础定义、分类方式划分不同的政策工具类型[13]。如陈振明[14]认为政策工具又称为政府工具，并按照不同的产生场域将其界定和提炼为三种不同的类别，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段；豪利特等[15]将自愿性工具、强制性工具和混合性工具作为其秉持的划分观点；麦克唐纳尔和艾莫尔[16]以“目标”为导向将命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变革工具列入政策工具的研究体系。为更好地保障和支持公共数据政策的制定性质，本研究沿用Rothwell 和Zegveld 提出的分类标准[17]，其与提倡改善民生、遵循社会关切、创新发展的公共数据政策具有较高的吻合度，而且供给型、需求型和环境型政策工具所呈现的政策意蕴，有助于诠释公共数据政策在主体供给、客体需求及外部环境调控上的形成机理，能以更加宽广的视角对公共数据治理要素的核心区域和生成逻辑予以详尽考察（如表2 所示）。

表2 我国省级公共数据政策工具的具体名称及其含义

供给型政策工具作为公共数据治理存续和发展的基础性保障，政府公共部门可提供平台运营、基础设施、资金支持、技术支撑、教育培训、目录维系、公共服务7 个子工具来检视公共数据治理的发展力度；环境型政策工具则突出表现为一种可影响公共数据治理活动的外部环节，具体包括目标规划、法律约束、职责分工、监督管理、策略性措施5 个子工具；需求型政策的立足点在于减少外部影响因子对公共数据施加的消极影响，通过政府采购、跨界交流及服务外包3 个子工具为公共数据治理在契约合同制定、体系标准完善、多元协作优化等层面创造良好稳定的发展环境。

2.2 政策文本内容编码

编码是依照题目、主题进行材料收集的过程[18]。笔者围绕整体图式并按照一级、二级、三级的编码原理构成有规律的逻辑体系，经提炼、概括等处理环节得出1 309 个参考点。其中环境型政策在三类政策工具中表现突出，供给型政策工具次之，而需求型政策工具表现较弱，对应的参考点数量分别是705 个、540 个和64 个（如表3 所示）。对环境型供给层面而言，法律约束和监督管理层面的内容阐释充分凸显了国内公共数据研究对规范法律保障体系和筑牢可靠的数字监管屏障提出了迫切诉求，高质量搭建不危害公共利益的公共数据产品服务体系已是大势所趋。同时重视策略性保障的基础性作用，在身份认证、安全风险处置、绩效评估等方面采取多种措施，引导公共数据产业体系良序运转。目标规划和职责分工在政策层面的阐释相对较少。在供给型政策工具层面，主要编码点集中在技术支撑、目录维系、平台运营及基础设施上。此层面明确了公共数据治理是一种以数字化平台为组织方式的新型运营模式，其要素的有效整合和高效配置既离不开软硬件设施的合理适配，又与技术规制及公共数据在形成、收集、分析、管理、交易、应用等整个数据生命周期中缔造的目录资源规则紧密关联，极大降低了公共数据供求双方在使用、甄别及信任等方面的成本。其他供给型政策工具的内容布局还涉及公共服务提供、资金投入、教育培训等，但总体来看目前相对比较薄弱。需求型政策工具的节点最少，其内部编码折射出的主要细节是将跨界交流和政府采购置于主导地位，但将公共数据的处理、研发、生产等流程外包给相关企业或相关机构的条款鲜有提及，对公共数据治理的成本管理、生产经营、核心竞争力提升等方面可能会产生一定的影响。

3 研究结论与政策建议

3.1 研究结论

本研究以政策工具为研究切口，对我国省级公共数据领域的98 份政策文本进行了考量。研究发现，总体来看各政策文本的具体内容涉及面较广，采用的政策文本对供给型、环境型及需求型这三个层面的内容均有所涉猎。但是具体而言，目前各政府部门对不同类型的政策工具附加的权重各有不同，其中环境型政策占总政策数量的53.86%，供给型政策占总政策数量的41.25%，需求型政策占总政策数量的4.89%。以上数据映射出各省政府对这三种类型的政策工具呈现出强依赖、一般性依赖和弱依赖的关系，究其原因如下。

3.1.1 对环境型政策工具的强依赖

政府部门对环境型政策工具的强依赖性往往取决于国内公共数据发展的本质属性和改革动向。长期以来，我国公共数据在质量管理、平台功能塑造、安全保障及试点执行等层面发力不足，加上数智时代大力开发公共数据资源已是多数国家进行数据治理革新的趋势。环境型政策工具的大幅推动对弥补既往政策的漏洞，助力公共数据要素市场化建设、提升公共数据治理的能动性具有关键作用。从内部结构来看，策略性措施作为一种指向性强的政策工具[19]，其在环境型政策工具中的高占比一方面说明数据加密、访问认证、安全评估等措施的强劲介入既可激活公共数据本身的价值潜能，又能以高标准的经济价值为数字经济运行监测注入新的活力；另一方面应用示范、人才引进及绩效奖励等策略的合力可加快提高公共数据的科学决策水平和管理服务效率，然而由于缺乏完善的实战经验和配套的政策支撑，该政策工具的可操作性和可行性分析有待进一步优化。

《中华人民共和国数据安全法》《关于促进大数据发展的行动纲要》《公共信息资源开放试点工作方案》等政策的陆续颁布为公共数据治理创造了良好的法律规制环境，对增加政府管理的透明度和公信力具有导向作用。相较之下，监督管理的占比相对比较合理，说明目前政策比较重视不同情境下公共数据的脱敏标准和交易方式，在提升流通效率并将其转换成生产资源的同时，遵循有序发展、安全可控的利用原则，防范个人信息、商业机密及国家安全等受到危害。

目标规划占比较低。公共数据内在信息量足、真实性高及概括性好等特点可细致勾勒出与民众生活紧密联系的服务活动[20]，但需要及时调整与现实需求、政府改革、突发事件处理等不相宜的社情民意活动，为政策执行、评估及不同阶段的目标设定问题提供重要准绳。而职责分工的占比最低，反映出公共数据治理就这一层面的关注程度不够。公共数据的公共性使得数据收益产生的价值不再是单个部门独享，而是多个部门各司其职、协同共享的结果。但在实践领域，这一政策工具无法持续破解因职责界定模糊而引发的公共数据流通不畅的现象，故应在以后的授权运营中予以加强。

3.1.2 对供给型政策工具的一般性依赖

供给型政策工具的编码数量介于环境型政策工具和需求型政策工具之间，处于次要性地位。在供给型政策工具中，显示技术支撑、目录维系、平台运营和基础设施占比都处于靠前位置，分别对应25%、22.78%、19.63%和18.52%，这一点可以说是对我国公共数据在数字政府、数据治理、开源开放、数据平台等基础性研究中长期处于滞后状态的有效回应。另外公共数据具有公信力强、溢出效应明显等特点，所以技术、目录、平台、基础设施的互联互通，可使关乎公众利益、政府绩效的公共生产要素不断以关联分析、统一管理及智能融入的形式实现政府公共管理的精准化和个性化。然而从现阶段来看，政策中关于平台运营的规划和设计还存在些许不足。广西是国内公共数据治理政策较完善的省份之一，以《广西公共数据开放管理办法》为例，该政策中有关平台运营管理方面的内容主要囊括公共数据平台开放方式、用户账户规制方法、确定平台联络人及平台维护、升级等。但就内容体系来看，该政策缺乏完善的公共数据平台备用方案，对在不可抗力环境下发生的不确定性事件的应对能力尚显不足；没有建立系统性和专业化的集约化资源管理机制，致使在面对不同区域的统一管理、平台管理人员的责任设定及数据资源动态调整等方面说服力不够。

而与上述四种政策工具重视程度形成鲜明对比的是公共服务、资金支持、教育培训，分别占比7.78%、5.18%和1.11%。首先，有学者认为国内机关开放公共数据具有公共服务的特质[21]，这一内涵界定充分说明公共数据是以应用场景为牵引，以期将公共服务系统中的人、机、物置于行之有效的资源共享体系当中，既有利于实现社会闲散资源的充分挖掘，也有利于推动社会治理形态向提高社会福利水平、优化资源配置、革新政府履职方式的禀赋优势转变。虽然国内公共数据开放与共享取得了一定的成绩，但新时代背景下政府机构尚未夯实数据标准制定、基础保障体系、公共服务质量监管等方面，不利于构建更具智慧性、包容性的公共服务供给体系。其次，资金投入不够也是钳制公共数据治理高品质发展的关键因素。公共数据治理作为数据利他主义研究的新机制，其在发展之初出现的资金匮乏可能难以应对技术难题攻关、民生项目建设及打破数据孤岛等关键环节的缺失。研究样本中教育培训政策在所有供给型政策工具中占比最低，说明在现存政策文本中有关公共数据治理相关人才培养和教育的内容被严重忽略，致使公共数据这一重要的数据类型没有发挥出其自身应有的价值。

3.1.3 对需求型政策工具的弱依赖

需求型政策工具有助于扩充公共数据治理的市场范畴，减少公共数据服务事业发展轨道中出现的模糊性因素，并通过政府采购、服务外包及跨界交流等产出具有商业价值的公共数字文化产品。然而从表3 的统计结果可以看出，需求型政策工具的内容最少，仅占总体政策文本的4.89%，其中跨界交流占比2.52%，政府采购占比2.06%，服务外包占比0.31%，表明各省级政府对需求侧的认知不够清晰，仅通过供给型政策工具和环境型政策工具的内外互通作用于需求型政策的整体流动，其内含的跨界交流、政府采购及服务外包等政策工具的低水平图景说明了社会力量支撑和市场化运转依然是制约国内公共数据要素分配的适配器。从需求型政策工具的内部出发，服务外包方面占比6.25%，政府采购方面占比42.19%，跨界交流方面占比51.56%，其中服务外包政策只有4 件，而选取的样本总量为98 件，说明绝大多数省份颁布的公共数据治理政策并未涉及这一领域的相关事项。

3.2 政策建议

公共数据已成为推动中国治理数字化转型的应然选择，一般而言其应归国家或者全民集体所有，管理、开放等职责也应由政府及其他公共行政机构协作行使。目前我国已有21 个省级行政区布局了公共数据开放平台[22]，并在社会民生、交通出行及社会治安等诸多领域取得了可喜成就，为公共数据治理平台建设做出了示范，可见公共数据的实践流通是驱动其内部资源转换成生产要素的重要步骤。另外，纵观我国31 个省级公共数据治理政策，笔者发现供给型、环境型及需求型政策工具之间的组合和融合对公共数据相关政策的适用范围、标准界定、开放细则等层面都有所覆盖。笔者认为，未来公共数据治理政策的巩固和完善可从以下几个维度进行。

3.2.1 增强环境型政策工具的影响力

强化环境型政策工具对公共数据治理的外部影响和调节，首先，职责分工在一定程度上可作为优先部署的重点方向之一。公共数据治理体系集数据采集者、数据分享者、数据决策者等功能角色于一身，所以夯实政府机关、社会组织及公众等参与主体在利益、责任、价值上的共同性，以科学有效的社会动员和交流互动机制构建互信、互通的公共数据治理共同体显得尤为重要。随着管理、业务及技术等标准体系的进一步落地，还须划分各职责主体的功能特性并构建详尽的公共数据治理职能框架，以弥补职责分工政策工具内容上笼统、宏观的缺陷。其次，全面深化改革公共数据治理目标规划是全面重塑人类社会生产生活方式、细致甄别数字社会运行可能面临的困境及审慎明确政府职能边界的重要选择，所以应在把握该政策目标顶层设计的基础上，关注公共数据治理的阶段性目标和子目标，以适应新时代下公共数据治理政策的新理念、新体系和新范式，以多样化的服务目标满足公众多样化的服务需求。最后，为策略性措施提供配套支撑体系。策略性措施虽然能体现政府推进科学数据管理的机制[23]，但也应在其各项内容中设置明确的指标体系，如将数据匿名化管理、数据审计及数据存储灾备等纳入安全评估范畴，引进具有数据技术研发和数据交易能力的高精尖人才等，以疏解和厘定公共数据治理过程中遇到的各类实践问题并提供学理支撑和研究理路。

3.2.2 挖掘供给型政策工具的推动力

公共数据治理政策中的供给型政策工具是维持公共数据管理工作正常运转的前提和基础。相关省级政府部门应认清我国公共数据要素市场正处于探索阶段，还需要大量的平台运营、公共服务、教育培训及资金支持来保障公共数据治理情境的健康平稳运行。首先，平台运营是公共数据建设的重要特征，其归根结底是实现公共数据精细化发展的改革工具。但是公共数据平台运营并不是一蹴而就的单一性工作，而是需要全面消除各协调主体在资源、需求、业务等层面的不和谐因素，使公共数据资源在跨部门协同、跨资源管理、跨业务集成等方向上实现突破；一些政府服务机构也早已不是数字技术的被动接收者，其在某些层面已经成为数字技术创新的关键推动者和率先使用者，所以空间聚合的有效推出可形成虚实融合的平台监管模型，可自由转换物理空间和网络空间的信息内容，以可视化分析、多维度关联、数据预测的研究方向来探索公共数据治理过程中的未知领域。其次，以多元化和高规格为导向的公共服务是政府工作不断与时俱进的重要依托。考虑到当前以公共数据为基础塑造的公共服务存在资源分散、延迟离散等不足，所以第一应利用现代技术优化各省不同区域之间的公共服务资源配置，弥合数字接入鸿沟，以找到适合不同群体的公共服务切入口；第二在融入技术平台的同时，也需要有人工服务的人文关怀，切实关注与老年人和弱势群体需求不相符的公共服务供给模式，以数字向善的价值福祉平衡公共数据与政府服务、社会服务、数字城乡及数字生活等领域的普惠关系。再次，教育培训改革要落实以增加知识价值为导向的服务模块。一方面要加强开展公共数据核心业务骨干培训工作，分层次、分组织开展数据合规官和首席数据官的专题培训工作，重塑各参与者的数据素养能力；另一方面政府相关组织要采取滚雪球式的发展模式，防范因公共服务产品盲目扩张而产生的与实际公共数据治理政策不相符的宣传内容。最后，构建充足的财政资金增长机制。考虑到公共数据治理的资金保证与现实情况有一定差距，特别是欠发达省级地区的财政支出问题较为明显，所以应加强对公共数据领域关键核心技术研发、创新产品及孵化应用等方面的规范引导；开展以政府为主导，企业为参与主体的试点基金项目，保障公共数据服务在价值潜能释放、人才培养、数字法治政府建设等层面的持久作用力。

3.2.3 强化需求型政策工具的持久力

首先，优化服务外包管理制度环境。健全的服务外包管理制度环境可避免公共数据管理因项目激励不完善、多元监管不协调、资源利用不合理等服务弊端导致的供需对接失衡、服务费用增长及服务品质缺失等问题，最大限度使得具有业务专业化、高附加值、知识密集型的公共数据应用为数据产权管理保护、政府开放数据管理、公私合作、行为规范运营等奠定基础。其次，稳妥推进政府采购流程。因为政府采购可引进信誉良好的第三方服务商，对平台资源对接、品牌管理打造、数据运营分析、风险管控等有较好的把控，在为进一步优化公共数据市场服务环境提供强有力保障的同时，也不会在用户需求引领、构建开放资源合理分享机制等维度处于被动状态。最后，可通过稳定的合作交流关系，在数据供给层面得到更多关于各地政务、企事业单位等的支持，以优势互补的资源优势降低公共数据治理在服务和沟通上的经济成本，各省级政府在提供差异化服务的同时，也激发出了本地数字经济的潜在增长动力。

（来稿时间：2023年8月）