食品领域检察公益诉讼惩罚性赔偿问题研究

检察机关作为国家司法机关，有维护社会公共利益、提起食品领域公益诉讼的职责。在司法实践中，检察机关能否在公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求，且惩罚性赔偿金的计算方式、抵扣标准和管理方式仍然存在争议。厘清上述问题有利于为检察机关提起惩罚性赔偿请求提供正当性，与惩罚性赔偿制度的“惩罚”和“威慑”功能不谋而合。

1.问题的提出

笔者以“公益诉讼”“食品”“检察机关”“惩罚性赔偿”为关键词，在小包公平台进行检索，选取了九个较为典型的案例（如表1所示），并简述其中的两个案例。

典型案例1：2017年夏天，被告俄周（小学，牧民）将从村民手中低价收购的死因不明的牛肉进行加工后销售给被告张清（高中，无业），后张清将这些牛肉卖到绵阳当地的米粉店，从中获利。根据县动物卫生监督所出具的鉴定结论，认定被告俄周经营的死因不明的牛肉不符合食品安全标准。若尔盖县人民检察院在履行审查起诉职责中发现被告俄周、张清生产销售不符合安全标准牛肉的行为损害了社会公共利益的案件线索，将线索移送阿坝州人民检察院。阿坝州人民检察院在公益诉讼中提出两个诉讼请求：第一，判令二被告承担相应的惩罚性赔偿金；第二，判令二被告在公开媒体向社会公众赔礼道歉。法院审理认为公益诉讼起诉人的诉讼请求具有事实和法律依据，予以支持。

典型案例二：被告金广凤（1976年7月3日出生，满族），2003年金广凤夫妻在农贸市场面食店工作，被告负责面食店油条配料工作。2020年3月至2020年7月，金广凤共生产、销售添加超标“铝”油条712.5斤，销售金额4275元。2021年7月，金广凤因犯生产、销售不符合安全标准的食品罪，被本溪满族自治县人民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年，并禁止在缓刑考验期内从事食品生产、销售及相关活动，但金广凤至今未能承担相应民事责任。检察机关发现金广凤违法行为后依法履行了公告程序，公告期满后没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受损害状态，遂向人民法院提起诉讼请求：第一，判令被告金广凤承担惩罚性赔偿金42750元；第二，判令被告在人民法院报赔礼道歉。被告辩称同意赔礼道歉，但家境困难无力赔偿。法院审理认为公益诉讼人的诉讼请求有事实和法律依据，被告应承担相应的民事责任。

近年来，检察机关响应中共中央、国务院发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，在食品领域积极运用惩罚性赔偿制度，但仍然存在法律依据不明确、惩罚性赔偿金的确定没有考虑到被告自身情况等问题，影响了该制度应发挥的补偿、制裁、遏制功能。基于此，本文认为应从理论上论证检察机关提出食品民事公益惩罚性赔偿的正当性，在支持检察机关有权提出惩罚性赔偿金请求的基础上，理清惩罚性赔偿金的计算标准，再对惩罚性赔偿金的管理方式提出制度构想，通过比例原则合理确定惩罚性赔偿金额，以便惩罚性赔偿制度在食品安全领域更好地发挥制度价值。

2.司法实践困境

2.1检察机关提起惩罚性赔偿缺乏法律依据

《民事诉讼法》第五十八条规定，人民检察院有权提起食品安全民事公益诉讼。但对于检察机关能否提起惩罚性赔偿，目前仅最高人民检察院制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十八条作出相应规定，现行立法并未作出具体的规定。因此，在学术上，有学者认为，根据我国现行法律规定的惩罚性赔偿都是以私益诉讼为规定的对象，仅允许消费者提出惩罚性赔偿请求。食品公益诉讼的起诉人主张惩罚性赔偿，在现行法律中找不到依据。具体来说，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食安法》）第148条第2款和《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）第55条所规定的惩罚性赔偿请求权是专属于消费者的惩罚性赔偿请求权，而检察机关针对食品安全提起的惩罚性赔偿公益诉讼并没有独立的实体请求权。进一步来说，在食品领域，消费者受到的仍然是个人损失，食品安全公益诉讼的起诉人在主张惩罚性赔偿时，并没有与经营者、生产者形成民事法律关系。如果允许公益诉讼和私益诉讼重复起诉，将导致被告人承担重复的赔偿责任。

2.2惩罚性赔偿金的计算标准过于简单

在食品领域惩罚性赔偿公益诉讼中，检察机关针对向被告具体请求多少惩罚性赔偿金这一事项有较大的自由裁量权。就所收集到的案例而言，检察院倾向于按照私益诉讼惩罚性赔偿的计算标准，根据价款或服务费用确定惩罚性赔偿的金额，而没有综合考虑被请求人的赔偿能力及主观恶性。在典型案例二中，被告金广凤以在面包店卖油条为生，2020年4月至7月的销售金额为四千余元。在被告提出家境困难、无力赔偿过于高额的惩罚性赔偿金后，法院及公诉机关并没有具体调查实际情况，而是硬性地适用了十倍的惩罚性赔偿金数额。这也从侧面反映了在司法实践中惩罚性赔偿金的计算基准过于简单。统一简单化地确定惩罚性赔偿金额可能会使小微型企业面临倒闭风险，不利于市场经济的发展。

2.3懲罚性赔偿金能否折抵存在分歧

在惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款的关系方面，实践中存在不同的见解。有学者认为，惩罚性赔偿金属于民事责任，与刑事责任和行政责任本质上存在不同，因而应该同时适用，不能折抵。反对者则认为，在得到法院的生效判决后，惩罚性赔偿金上缴至国库，具有了“公法”的属性。从惩罚性赔偿的功能来看，惩罚性赔偿金因其所具有的“让生产经营者支付超出实际损害数额”的特性，应该被视为一种行政罚款手段。故此，惩罚性赔偿金应当进行折抵或扣减。随着食品安全公益诉讼会议纪要的出台，“扣减说”似乎占据了上风。但由于扣减标准不具体，应用上仍然存在责任混同的可能性。

2.4惩罚性赔偿的适用结果上存在争议

通过案例梳理，食品领域检察公益诉讼中惩罚性赔偿的适用结果主要有以下几种：第一，分配后上缴国库。具体操作为惩罚性赔偿金由法院托管，3年诉讼时效后，如果惩罚性赔偿金仍有剩余则上缴国库；第二，纳入消费公益基金，用于食品安全领域受害群众的救助性赔偿。值得注意的是，此时检察机关提起的公益诉讼行使的仍然是私益损害惩罚性赔偿请求权，作为当事人的检察机关无权对惩罚性赔偿金的归属进行裁量，惩罚性赔偿金在解释论上只能归受害消费者所有。

3.食品领域惩罚性赔偿的规制路径

3.1检察机关提起惩罚性赔偿的正当性

随着食品生产的规模化，经营者或生产者是面向社会上不特定的多数人提供产品。食品消费纠纷不同于普通民事纠纷，其中作为生产者的大企业与受害消费者相比在诉讼成本和举证能力方面有着显著的优势。因此，我国通过立法，规定检察机关可以提起食品民事公益诉讼。我国《食安法》第148条第2款规定，消费者对收到的损失向生产者、经营者提出惩罚性赔偿，然而未明确规定检察机关能否据此向不法商家提出惩罚性赔偿的诉讼请求。能否赋予检察机关提起惩罚性赔偿请求权，笔者认为可以从以下几个方面考虑。

3.1.1建设质量公益诉讼的需要

2023年，中共中央、国务院印发的《质量强国建设纲要》（以下简称《纲要》）首次提出“质量公益诉讼”的概念。食品安全關乎人民的切身利益，完善食品质量公益诉讼是质量公益诉讼的应有之义。检察机关对于未经消费者授权而直接以自己名义提起惩罚性赔偿公益诉讼是以维护社会公共利益为目的，符合检察机关的法律定位和职责。

3.1.2贯彻惩罚性赔偿的功能

《纲要》中与食品质量同步提出的是“有效执行商品质量惩罚性赔偿制度”。惩罚性赔偿制度是美国法中与补偿性赔偿相对应的一项特殊的民事赔偿制度，最早起源于英国，是英美法系的产物，后逐步为大陆法系国家所认可。与补偿性赔偿不同，惩罚性赔偿是由惩罚和赔偿组成。一方面，该制度可以弥补受害人的损害；另一方面，惩罚性赔偿制度的“惩罚”体现在要求不法侵害人支付超出受害人实际损害范围的赔偿金，以达到经济惩罚的目的。在食品消费领域，消费者受到的损害较为分散且多数为小额损害，考虑到诉讼成本较高、举证困难等原因，受害人提起私益诉讼惩罚性赔偿的积极性较低，私人惩罚性赔偿制度并不能真正地发挥惩治违法者并激励其他消费者积极维权的功能。因此，通过国家的帮助，在公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求才能充分发挥惩罚性赔偿制度在食品领域的威慑和惩罚功能，并积极鼓励消费者维权，从而在根本上预防群体性食品安全事件的发生。从域外法治经验来看，各国在司法实践中逐渐接受了惩罚性赔偿请求，惩罚性赔偿请求在公益诉讼中的提出也成为发展趋势。因此，为弥补私人惩罚性赔偿惩罚力度不足的弊端，防止消费者受到公共性损害，威慑违法生产经营者，维护社会主义市场秩序，由检察机关在食品民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求具有必要性。

3.1.3完善检察机关主体资格地位

杨会新教授曾提出“在新设权利模式下，需要法律为检察机关和消费者协会创设惩罚性赔偿请求权，或者由国家保有实体请求权，而将对应的诉讼实施权授予检察机关和消费者协会。无论哪种方式，都需要在消费者的私人惩罚性赔偿请求权之外，另外创设一个惩罚性赔偿请求权。对此，笔者认为可以通过诉讼担当模式赋予检察机关诉讼实施权，将私益性诉讼实施权包含的损害赔偿请求权向公益性诉讼实施权主体转移。在实践中，可以根据食品安全公益诉讼的具体案情来区分：对于额度小且受害消费者较分散的案件来说，可以通过法定诉讼担当模式，将诉讼实施权集合管理；而对于规模较大的侵权案件，应当优先考虑任意诉讼担当模式，在得到消费者授权基础上由检察机关提出惩罚性赔偿请求。在诉前程序方面，可以借鉴美国的团体诉讼通知模式，以书面形式通知被侵权人总数的三分之二以上的消费者，同时赋予消费者退出诉讼的权利，之后获得的生效判决效力也基于参加诉讼的消费者。

3.2惩罚性赔偿金的计算标准

在司法实践中，往往是根据价款或者服务费用确定惩罚性赔偿的基础数额，在此基础上顶格适用十倍惩罚性赔偿倍数。检察机关对提出多少数额的惩罚性赔偿金有自由裁量权，因此笔者认为可以适用比例原则，合理确定惩罚性赔偿金。比例原则的目的是防止公权力在限制公民权利时超过必要限度，包含适当性、必要性、均衡性三个方面，民法制度中蕴含比例原则的基本精神。首先，从适当性的角度来看，应综合考察生产经营者的承受惩罚赔偿的能力。在日常生活中，一些小作坊生产的食品往往是按照传统工艺生产的轻微的不安全食品，小作坊主和家人邻里也会食用该食品。此时他们并不具备市场优势地位，是社会弱势群体。检察机关也不宜向他们提起赔偿十倍的惩罚性赔偿金的诉讼请求，应通过消费者协会或市场监督管理机关对其进行批评教育。其次，在必要性方面，检察机关应调查侵权行为的社会危害性，综合考虑提起惩罚性赔偿公益诉讼的一般预防和特殊预防的效果，将预防的必要性纳入考量因素。最后，应考虑均衡性，设置更为灵活的惩罚性赔偿金区间。笔者认为，可以设置三倍至十倍的区间。均衡性原则强调所惩罚性赔偿金和受损害的公共利益之间应保持一致。在足以补偿被侵害的消费者合法权益的基础上，合理确定公共利益的损失范围，从而最大限度地实现惩罚性赔偿的“补偿”和“惩罚”功能发挥各自功能。

3.3确立合理的抵扣标准

笔者认为，惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金可以互相抵扣。惩罚性赔偿金的设置有两个目的：一是惩罚不法行为人；二是通过使行为人承担惩罚性赔偿金令其不再有相似的不法行为，同时对潜在的不法行为人进行威慑。一方面，公益诉讼惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款一样，都具有惩罚的功能；另一方面，同时追究行为人民事责任、行政责任和刑事责任往往导致行为人承担过重的金钱惩罚，违反过罚相当原则。因此，检察机关应全面评估侵权人的主观过错和损害后果，以达到最大限度的维护公共利益。

3.4健全食品安全公益诉讼救济基金

上缴国库的方式是管理惩罚性赔偿金最常使用的方式。在法院作出生效判决后，食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金作为地方财政中的非税收入上缴国库，再由国库返还地方财政统一适用管理。这样确实提升了管理惩罚性赔偿金的便利，但在客观上，现阶段检察机关是依据消费者的私益惩罚性赔偿请求权提起的诉讼请求，所获得的赔偿理应归实体权利人所有，将惩罚性赔偿金上缴国库的做法侵害了消费者的合法权益。

另一種做法是，将惩罚性赔偿金由检察院或法院代管。如果由法检处代管惩罚性赔偿金，司法机关本身就与公益诉讼的胜诉利益相关。在食品公益诉讼中，胜诉与否，主张多少的惩罚性赔偿金就检察机关自由裁量。在诉讼过程中，检察机关在证据搜集、举证质证等方面相较违法生产经营者处于优势地位，难免会影响民事诉讼原告和被告的平等地位。

虽然在实践中已有将惩罚性赔偿金纳入公益基金的实践，但根据搜集的案例仍能发现现阶段在实际运作中还存在问题。例如，未完善惩罚性赔偿基金的监督机制，相关的运行制度仍有细化空间。对此，设立一体化的惩罚性赔偿金管理制度刻不容缓。

首先，法院作为审判机关，能够全面地了解案件事实。因此，可以通过法院主导赔偿基金的设立。案件进入诉讼程序后可以通过调解或判决的方式设立食品安全惩罚性赔偿救济基金。人民法院应当在判决书中指定基金管理人。被请求人未按照判决书或调解书支付惩罚性赔偿金的，人民法院可以强制执行。

其次，基金的管理者需要定期对基金的使用情况进行公示，可以由各省级消费者协会或检察机关对基金的运用情况进行监督。基金的用途主要有两个方面：一是对小额的食品安全公益诉讼中的消费者进行赔付；二是用于检察机关和消费者协会提起食品安全惩罚性赔偿诉讼的合理费用。

最后，要完善惩罚性赔偿金的申领程序。建立惩罚性赔偿金的目的是保障惩罚性赔偿金最后归属于受害人。对于已经获得生效判决的消费者可以通过判决文书到基金管理人处依照其损失兑付相应份额的惩罚性赔偿金。对于未来发生的医疗费费用和相关费用，可以凭相关证明材料向消费者协会申领惩罚性赔偿金。消费者协会再审核提交材料的真实性，审核通过后与基金管理人协调发放惩罚性赔偿金。

结语

在食品领域，惩罚性赔偿公益诉讼制度的适用并非如想象中那么顺利。由于现阶段缺乏法律依据，检察机关提起食品公益诉讼惩罚性赔偿请求显得“名不正，言不顺”。本文认为，一方面要坚持惩罚性赔偿和威慑功能，合理确定侵权人要承担的社会责任，平衡惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的关系；另一方面，通过诉讼担当模式，使检察机关公益诉讼定位在维护社会公共利益的基础上，形成逻辑自洽，避免法律适用的混乱。

作者简介

陈俊安（1996.08－），男，汉族，云南昆明人，新疆财经大学在读研究生；研究方向：民商法。