从领事保护视角看当年湄公河惨案处置（上）

许育红

湄公河流经泰国、缅甸、老挝三国交界地带（“金三角”）。

2023年11月27日，中共中央政治局就加强涉外法制建设进行第十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调：“涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关我国对外开放和外交工作大局”。习总书记还强调：“要深化执法司法国际合作，加强领事保护与协助，建强保护我国海外利益的法治安全链。要强化合规意识，引导我国公民、企业在‘走出去过程中自觉遵守当地法律法规和风俗习惯，运用法治和规则维护自身合法权益”“要加强专业人才培养和队伍建设……加强学科建设，办好法学教育”。这体现了党中央对外交和领事工作的重视，也说明进一步加强对我国公民、法人、非法人组织进行涉外法治乃至领事法知识培训的规范化、学科化、体系化的重要性和必要性。

从国际公法上讲，国家管辖权包括：基于“国籍”的管辖，称“属人管辖”；基于“领土”的管辖，称“属地管辖”；为保护本国和本国公民或国民的重大利益而行使的管辖，称“保护性管辖”；为维护国际和平与安全以及人类共同利益而行使的管辖，称“普遍性管辖”。一国的外交或领事机构、外交或领事代表执行领事保护职务时，首先行使的是属人管辖权，特殊情况下行使属地管辖权，必要时也行使保护性管辖权且涉及国内法的域外适用。

湄公河惨案（也称“10·5”案件）发生于2011年10月5日，结案于2013年3月1日。针对13名中国籍船员被杀害这一突发事件，除了属人管辖权和属地管辖权之外，中国的外交或领事机构、外交或领事代表更着力于保护性管辖权的行使，并通过中国法的域外适用将罪犯绳之以法，最终达到领事保护目的和效果。

惨案的发生与处置

2011年10月5日上午，“华平号”“玉兴8号”等商船在湄公河“金三角”水域遭袭击。经多方核实，共有13名中国籍船员遇难。中共中央和国务院领导对此高度重视，中国外交部立即启动应急机制，指示中国驻泰国使馆、驻清迈总领馆尽速查明情况，全力搜寻失踪中国公民下落，做好善后等后续工作。同时，要求相关国家采取切实有效措施，加强对在湄公河相关水域航行的中国船舶及船员的保护；敦促有关国家快速调查，力求早日查明事件真相，缉拿罪犯，维护澜沧江—湄公河航运的安全。中国驻清迈总领事在第一时间率员赴事发现场开展工作。随后，中国驻泰国、缅甸、老挝使馆也分别向驻在国政府通报情况、表达关切。

接着，中国外交部、公安部、交通运输部组成两个联合工作组，分别赴泰国与其警方会谈，赴云南省慰问遇难船员家属。

10月31日，中、老、缅、泰四国湄公河流域执法安全合作会议在北京举行，会议通过了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》，发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，研究建立中、老、缅、泰四国在本流域的执法安全合作机制，以便进一步协调各方立场，彻查“10·5”案件。

11月25日至26日，中、老、缅、泰四国执法安全部门代表在北京举行湄公河联合巡逻执法部长级会议。四国同意自2011年12月中旬开始，在湄公河流域开展联合执法，以共同维护和保障湄公河流域安全稳定、促进湄公河流域经济社会发展和人员友好往来；同意在中国关累港设立中、老、缅、泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部，四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，充分协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。

12月9日，中、老、缅、泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部在云南西双版纳关累港码头揭牌，标志着四国执法警务合作的新平台正式建立。

经四国警方联合工作，有证据证明，长期盘踞湄公河“金三角”水域的特大武装贩毒集团首犯糯康及其骨干成员与泰国个别不法军人勾结策划，分工实施了“10·5”案件。为此，泰国警方向九名涉嫌杀害中国籍船员的泰国军人发出逮捕令。

2012年4月25日，在中老两国警方合作下，糯康在老挝被抓获。5月10日上午，糯康由老挝依法移交中方，16时50分被押送抵京，23时22分被押解至云南“10·5”案件专案组的工作基地。

7月至8月，中国专家工作组前往泰、缅等国，相互通报了各自掌握的案情，并交换了相关证据材料，老挝、泰国和缅甸也先后来华提审“10·5”案件主犯糯康等犯罪嫌疑人。9月20日，“10·5”案件在昆明市中级人民法院开庭审理，翌日一审庭审结束。11月6日，昆明市中级人民法院对糯康等被告人进行一审公开宣判，以故意杀人罪、运输毒品罪、绑架罪、劫持船只罪数罪并罚，判处被告人糯康等人死刑。宣判后，各被告人均当庭表示上诉。12月26日，云南省高级人民法院驳回上诉，维持原判。

2013年2月22日，昆明市中级人民法院收到糯康等六名被告的死刑复核裁定和死刑执行命令。2月24日，死刑复核裁定送达被告人。3月1日，“10·5”案件六名罪犯在云南昆明依法处决。

惨案处置中的领事保护实施主体

1961年签订的《维也纳外交关系公约》第3条第2款规定：“本公约任何规定不得解释为禁止使馆执行领事职务。”1963年签订的《维也纳领事关系公约》第3条规定：“领事职务由领馆行使之。此项职务亦得由使馆依照本公约之规定行使之。”中外双边领事条约（协定）亦有类似条款规定。自2010年1月1日起实施的《中华人民共和国驻外外交人员法》第2条第2款规定：“本法所称驻外外交机构，是指中华人民共和国驻外国的使馆、领馆以及常驻联合国等政府间国际组织的代表团等代表机构。”

据此，并依国际惯例、一般法律原则、司法判例、法学家学说以及中国对外政策和相关实践，领事保护的实施主体为：一国的外交或领事机构、外交或领事代表，具体包括中央外交机关及其代表、临时派出的外交机关及其代表，常驻外国的外交或领事机构及其代表。

实践表明，湄公河惨案处置的实施主体涉及中国国内国外的机构和代表。具体而言：中国外交部奉命启动应急机制，驻相关国家使领馆积极开展搜寻善后等工作，同时做相关国家政府工作，表明关切，提出要求，这是中国中央外交机关及其代表、中国驻外外交或领事机构及其代表作为领事保护的实施主体，采取的第一阶段领事保护措施；中国相关政府和地方部门组成联合工作组赴境外开展工作，这是中国中央外交机关、中国临时派出的外交机构或其代表作为领事保护的实施主体，采取的第二阶段领事保护措施；中方有效协调各方立场，逐步领导形成湄公河航运安全执法合作机制并最终将罪犯绳之以法，这是中国的中央外交机关或其临时代表作为领事保护的实施主體，采取的第三阶段领事保护措施。