支持养老服务业发展的财政政策研究
——以辽宁为样本的分析

于晓霞

（辽宁省建设事业指导服务中心，沈阳 110031）

内容提要：人口老龄化进程的持续加速对我国经济社会发展产生深刻影响，应对人口老龄化、支持养老服务业高水平发展是当前我国重要而迫切的任务。“十四五”规划提出要“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系”。加快养老服务业发展，有利于提升老年人的生活质量，也有利于创造就业岗位，促进经济增长，将养老压力变为经济增长动力。目前，我国养老服务业整体推进较为迅速，但在多层次养老服务体系建设方面还存在诸多问题，本文以辽宁为样本，分析养老服务的基本情况，系统梳理支持养老服务业发展的政策体系，立足于国家整体政策取向和辽宁省实际情况，以充分发挥养老服务体系财政支持政策的引导效应为切入点，寻求完善多层次养老服务体系与制定合理的财政政策支持养老服务业的实现路径，充分发挥财政的杠杆作用，提升养老服务业发展水平。

一、引言

养老既是人生大事、家中要事，也是社会大事、“国之大者”，关系到亿万家庭幸福和民生福祉。党的二十大报告强调，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。“十四五”规划提出要“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。我国自2000年进入老龄化社会以来，老年人口数量和占总人口比重不断增长，“十四五”期间进入中度老龄化社会，未来10 年可能进入重度老龄化社会。人口老龄化是当前和今后一个时期我国面临的主要社会问题之一，推动养老服务业高水平发展既重要又迫切。积极发展养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是发展潜力巨大的产业。随着居民收入增长、消费结构升级和养老观念更新，养老服务业的发展空间越来越大。财政作为国家治理的基础和重要支柱，对培育市场主体、保障老年人权益、推动老龄事业发展，具有极大的促进作用。养老服务业对于老龄化程度高居全国第一的辽宁来讲，更具有特殊重要的意义。本文以辽宁为例，对当前养老服务的现状和基本情况进行分析，探讨养老服务业供给中出现的问题，系统梳理支持养老服务业发展的政策体系，在此基础上以财政政策为主要突破口，提出相应的对策建议。

二、养老服务业的基本情况及问题分析

（一）养老服务业基本情况

经过多年建设发展，辽宁初步形成了“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系。本文将养老服务业分为居家社区养老、机构养老和医养结合三个板块，以下分别进行分析。

1.居家与社区养老情况

居家与社区养老是家庭养老与社会养老有机结合，依托社区，把社区养老服务延伸到家庭的一种社会养老模式。居家和社区养老模式是在社区建一个嵌入式的机构，为就近老人提供文化生活、康复等活动空间，兼顾日间照料、助餐、医疗、长期照料等服务。这种养老方式符合老年群体的自身需求，同时也是老人子女的需要和社会的需要，是目前大多数老人愿意参与的养老模式之一。近年来，辽宁居家与社区养老服务设施建设不断完善，居家和社区养老服务改革成效显著。一是居家与社区养老服务供给水平不断提高。辽宁通过整合现有的养老资源，将街道（乡镇）区域养老服务中心建设成为为老服务综合体，在社区层面建设嵌入式养老服务机构，为老年人提供全托、日托、居家上门等服务。截至2022年底，全省社区老年人日间照料室、社区老年人活动室、社区老年食堂等城乡社区养老服务设施达到12271个，覆盖率分别为100%和63.9%。①关艳玲.我省多管齐下助推养老服务高质量发展[N].辽宁日报，2023-09-05(001).2020 年以来，辽宁率先开展县级居家和社区养老服务改革试点，支持各地建设150 个示范型居家和社区养老服务中心。同时，辽宁还有9 个市建立了居家和社区智慧养老服务平台，完成了特殊困难老人家庭适老化改造1.07万户，2.3万老人享受到政府兜底购买服务的居家养老上门服务。②辽宁省人民政府新闻办公室，国务院新闻办公室网站（www.scio.gov.cn）.二是社区养老服务模式多样化。2016 年，民政部、财政部在全国启动中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作，辽宁沈阳、大连、营口、辽阳、盘锦、鞍山、锦州、抚顺、丹东等9个市先后被确定为中央支持居家和社区养老服务改革试点地区，经过“十三五”期间的试点探索，居家社区机构融合发展，形成了一系列有效经验。如沈阳“惠万民”模式、大连“林海”模式和盘锦“中央屯村互助养老”模式等（详见表1）。

试点工作的推行中，结合本地区、本区域养老的实际情况，针对居家和社区养老服务发展中的实际困难和问题，支持和鼓励社会力量参与管理运营，形成可复制、可推广、可持续的有效经验，为居家和社区养老服务的长远发展打下了良好的基础。

2.机构养老情况

机构养老在养老服务体系建设中发挥重要作用。我国的养老机构按照性质可以分为公办养老机构和民办养老机构两种，公办养老机构定位为“托底”，所接受对象主要是低保、特困、失能、高龄等特困人员，以及“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养抚养扶养义务人）老人；民办养老机构按照市场机制运营，政府给予一定的运营补贴，从养老机构和床位数量上看，民办养老机构是机构养老的主体。截至2022年底，辽宁全省现有各类养老机构2270家，床位20.96万张。一是公办机构“托底”作用得到较好发挥。全省建有公办养老机构539 家，市、县和大部分市辖区基本建有一所公办养老机构,优先保障“三无”老人、经济困难失能、高龄等老年人的服务需求，有集中供养意愿的特困老年人100%实现集中供养。在运营管理方面，正在推进公办养老机构改革，按照“宜公则公、宜民则民”原则，推动具备条件的公办养老机构实行公建民营，增强发展活力，提升服务质量，提高入住率，有69 家公办养老机构实施了以公建民营为重点的改革。二是民办机构养老服务规模逐步壮大。截至2022 年底，全省民办养老机构发展到1731 家，占养老机构总数的76%，民办养老机构的服务规模逐渐壮大,成为机构养老社会服务的主要力量。①关艳玲.我省多管齐下助推养老服务高质量发展[N].辽宁日报，2023-09-05(001).目前，辽宁正在推动养老机构连锁化品牌化发展，探索适合实际省情的民办养老机构特色化发展路径。

3.医养结合情况

目前，我国形成了4种医养结合服务模式：一是医疗卫生机构开展养老服务；二是养老机构依法开展医疗卫生服务；三是医疗卫生机构与养老机构签约合作；四是医疗卫生服务延伸到社区和家庭。从辽宁情况来看，目前全省两证（医疗机构执业许可证和养老机构备案证）齐全的医养结合机构168家，其中“养办医”机构69 家，“医办养”机构99 家，纳入医保定点145 家，全省2000 多家养老机构全部与医疗机构建立结对签约服务，能够以不同形式为在院老人提供医疗服务。同时，辽宁启动实施社区医养结合能力提升行动，指导社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老服务中心、敬老院等，利用现有资源改扩建一批社区医养结合服务设施，重点为失能、慢性病、高龄、残疾等老年人开展健康教育、预防保健、康复护理、心理关怀、日常照料等医养结合服务。各地卫生健康部门依托基本公共卫生服务项目和家庭医生签约结对，为居家老人提供医疗卫生服务，失能、慢性病等重点人群签约率77.9%，老年人健康档案建档率86.2%。①积极应对人口老龄化大力发展养老服务，辽宁老年报微信公众号，2023-07-06.

（二）养老服务业发展中存在的问题

辽宁老年人口规模大，老龄化速度快，目前养老服务还存在发展不平衡不充分等多种问题和矛盾。

1.居家和社区养老供给不足和供给结构不平衡并存

虽然辽宁城乡社区养老服务设施覆盖率较高，尤其是城市社区养老服务设施覆盖率达到了100%，但是居家和社区养老也呈现供给不足、产业规模化不够的情况。而且具体的服务内容和服务工作并不完善，居家养老服务项目相对单一，存在着结构性的矛盾，如社区助餐、助浴、助洁、日间照料、长期托养等具体工作进度并不尽如人意，距离打造15 分钟便民服务圈还有较大差距。以社区食堂为例，设立的社区食堂数量占城市社区数量的比例非常低，其他提供助浴、助医、助行、助洁等服务的比例也比较低，难以有效满足老年人需求。同时，已经建成的示范型居家和社区养老服务中心，也存在社区分布不合理的问题。

2.养老机构服务水平不高

目前，公办养老机构入住率普遍较低，一些养老机构入住率低于30%，公办养老机构的社会化功能未得到充分发挥，存在养老资源闲置的现象。部分机构养老服务质量不高，而且存在经营困难、设施简陋、服务落后等问题，很多养老机构为压缩成本选择在偏远地区建设，难以对老年人产生吸引力。全省养老机构中，50 张床位左右的小型机构占养老机构的大多数，大多服务质量不高。而且因大型养老机构比例低，而大多小型养老机构无力投资数字化、智能化、现代化养老服务设施，养老机构改造升级普遍面临较大困难。

3.医养结合瓶颈问题亟待解决

医疗服务和养老服务资源的衔接不畅、缺乏有效整合，是当前医养结合中的瓶颈问题。一是医养结合能力不足。从机构养老情况看，“有医无养，有养无医”矛盾比较突出，养老机构设置医疗机构的门槛高，养老机构规模小，医疗条件有限，投入医疗康复设备能力不足，薪酬待遇低也无法吸纳医疗、康复、护理方面的技术人才。从居家和社区养老情况看，目前部分地区正积极推行居家养老家庭医生签约服务模式，并依托社区老年人日间照料中心为老人提供一定的医养结合服务，但仍然存在有效供给不足的问题，如社区缺乏专业的护理技术人员，服务设施落后、服务内容单一、医疗水平低等问题，难以满足社区居家老人的医疗护理服务需求。二是当前的医保制度和医保基金尚不能支撑“医养结合”。医养结合模式是养老和医疗领域的结合，是一种较为创新的模式，其建立与发展需要一定的资金的支持，尤其是保险制度作为支撑。医保基金定向用于医疗支付且可以报销，老年人更倾向于使用医保资金。我国基本医保体系中缺乏针对老年人健康特点的保障方式，医保基金很难直接和养老机构进行结算。2019 年国家规定，对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围。但是在实际执行的过程中存在着一些问题，如养老机构纳入医保定点单位（开通医保）总数较少、分布不均，如辽宁省养老机构中，纳入医保定点单位（开通医保）的比例很小。而且医疗保险基金收入也不足以支撑大规模的养老机构纳入医保定点单位。

4.养老服务专业人才短缺

薪资待遇低和培养机制不完善造成护理人才流失和短缺。调研中发现，养老机构从业人员月平均工资不足3000元，与各类医院临床护理从业人员工资水平存在较大差距，导致专业服务人员，尤其是护理人才短缺。同时，养老服务人才培养机制不完善，开设老年服务与管理专业的院校较少，由于养老服务人员普遍待遇差、工作量大、社会认同度低，许多正规院校养老护理人才不从事养老服务业，人才流失现象严重。养老机构中专业护理人员多数没有接受过专业的老年护理知识的培训和学习，一些接受过护理职业教育的人员也在不断离开养老护理行业，人员流动性非常大，养老服务从业人员主体年龄在45 岁至60 岁之间，年龄偏大且学历较低。这种情况造成了养老机构护理队伍专业水平较低，服务水平亟须提升。

三、养老服务业政策梳理及财政政策作用

（一）养老服务业政策梳理

2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”；2015 年，党的十八届五中全会提出要“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”；2020 年，党的十九届四中全会提出要“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。从国家政策取向来看，我国养老服务业的方向大致相同，而在不同的时期其侧重点又有所区别，根据养老的实际情况进行了不断调整。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35 号）明确，我国将加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，要求养老服务供给实现覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效，促进多层次多样化养老服务优质规范发展。整体来看，国家层面出台了养老服务发展相关规划用地、设施建设、财政投入、税收优惠、投资融资、机构培育、人才队伍等支持政策，发布了多个国家和行业标准。

自2014年以来，辽宁先后出台促进养老服务发展的政策，形成了地方法规、政府文件、部门制度衔接配套、相互策应的政策体系。如修订了《辽宁省老年人权益保障条例》，印发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发〔2014〕4 号）、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（辽政办发〔2017〕94 号）、《关于推进养老服务发展的实施意见》（辽政办发〔2020〕11 号）、《辽宁省推进基本养老服务体系建设实施方案》（辽政办发〔2023〕11 号）等政策文件，省直有关部门和各地下发了系列配套落实文件，从资金扶持、安全管理、“放管服”改革等多个方面给予养老服务发展政策支持，推动养老服务社会化、市场化，持续提升养老服务供给能力。

通过梳理近年来辽宁出台的支持养老服务发展的政策文件，可以了解辽宁省养老服务体系发展的政策基础（见表2）。

表2 辽宁支持养老服务的部分政策

本文把政府出台的支持养老服务业发展的相关政策分为三类：第一类是指导/规划类政策，第二类是标准/规范类政策，第三类是专项/配套类政策。在养老服务业发展的过程中，各类政策发挥的作用和效应是不同的。从政府的政策角度来看，需要各种类型的政策协调配合才能完成对某一个行业的政策支持。第一，指导/规划类政策，通过全局性、方向性、统领性的政策来指导养老服务行业的整体发展。指导/规划类政策是整体行业或个体事业发展的方向性的指引，只有在这个基础上，才能对一些具体的政策进行探讨、细化和完善。指导/规划类政策以政府文件或发展规划的形式出台，能够奠定一定时期内养老服务业发展的基础框架。第二，标准/规范类政策，是在养老服务业的发展过程中形成的一些规范和制度经验总结，以及行业的门槛或规范。有的标准/规范类政策也是一种监督管理政策，这种管理政策或标准对行业的规范化发展非常重要，如基本养老服务的标准、养老机构的建设运营规范、养老机构的等级评定，这类政策一般是通过养老服务主管部门——民政部门的文件颁发。第三，专项/配套类政策，这种配套政策基于某种生产要素的方式体现，如财政补贴政策、税收优惠政策、土地使用政策、信贷政策。专项/配套类政策依附于这个行业的指导/规划类政策。

通过前文对当前养老服务的基本情况和问题的分析，我们发现养老服务业中出现问题，大多是养老服务业供给的问题，也有部分问题是需求和付费不足的问题，还有些是养老服务业供需之间的效率和信息不对称的问题。政府政策首要解决的是养老服务业的方向性的问题和供给模式的问题，供给方面包括对公立养老机构养老院的建设和补贴、对民营养老院的补贴和支持，对多样化的社区养老服务的模式探索和政策支持，以及对于医养结合模式的探索和改进。这些问题都需要通过政府政策手段去解决。

通过一系列相关政策的制定，辽宁逐步完善养老服务政策的框架体系，缓解人口老龄化给养老服务带来的巨大压力，养老服务业发展水平不断提高，如社区服务设施覆盖率逐年上升，困难老人居家养老服务得到有效保障，公办机构“托底”作用得到保障，民办机构服务规模逐步壮大，医养结合持续向纵深推进。

总体来看，养老服务体系建设是一项长期工作，必须充分发挥政府主导作用。但是，全部靠政府举办养老机构来解决养老问题既不现实，也无法持续，必须发挥家庭养老的作用，同时调动全社会力量，发挥市场机制作用，坚持养老事业和养老产业协同并进，通过各类政策，正确处理政府和市场关系，厘清权责边界，科学合理地分类推进养老服务体系建设。

（二）财政政策及其作用

从财政政策来看，辽宁落实国家出台的养老服务税收优惠政策，支持养老机构、居家和社区养老服务发展，全面落实老年人福利政策，有力推动了养老服务体系不断完善。财政政策的作用主要体现在以下四个方面：一是养老服务税收优惠政策。根据现行政策，对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。另外，还对符合条件的养老机构给予免征增值税政策，进一步降低养老机构运营成本。二是养老机构补贴政策。财政部门筹集资金用于支持民办非营利性养老机构运营补贴，以及公办和民办养老机构投保综合责任险补助、农村养老院维修改造、养老服务专业毕业生一次性入职奖励补贴等，为养老机构兴办和安全运营提供资金支持，进一步优化养老服务发展环境。三是支持居家和社区养老服务发展。财政部门筹集资金支持建设具有综合功能的示范型居家和社区养老服务中心及特殊困难老年人家庭居家适老化改造等项目，为包括经济困难失能（失智）老年人在内的居家老年人提供助餐、助浴、助行、助洁、长期托管、日间照料、上门服务等基本居家养老服务。四是支持落实老年人福利政策。近年来，财政部门筹集资金用于落实高龄津贴、经济困难高龄老人服务补贴和失能老人护理补贴、农村困难家庭常年病人托管等政策，减轻养老保障负担。

当前，财政政策对于居家和社区养老以及养老服务购买的成效较好，因为居家和社区养老的成本一般比较低，财政资金的补缺作用和撬动作用能够更好发挥出来。但是，对于大多数养老机构，尤其是民营养老机构，由于成本或运营问题，财政资金的补贴作用效果有限。因此，政府财政的作用不是建立大量的新的养老院，或者对当前养老机构的大规模补贴，而是通过对社会资本的引导，通过补贴等手段推动建立健全养老服务机制。

四、推动养老服务业发展的财政政策建议

养老问题是当前全社会共同关注的大问题，事关千万老年人的晚年幸福。推动养老服务业发展是一项系统工程，要根据实际情况探索多元化的实现路径。要结合社会经济发展水平、人口老龄化形势和老年人养老需求，明确养老服务业发展的总体思路和模式，系统推进养老服务业发展。财政政策是重要政策手段，财政政策的有效制定和科学运用能够有效地支持养老服务业高质量发展。

(一)思路与原则

1.厘清政府与市场的责任边界，明确财政支持养老服务业发展的职责

养老服务作为准公共产品，发挥“政府”与“市场”各自优势则可以兼顾效率与公平，实现养老资源的最优配置。为此，应当明确政府与市场各自的责任边界。具体而言，政府是推动老龄事业发展、养老服务体系建设的主体，主要保障老年人能享受到基本的养老服务并对特殊老年群体养老服务负有兜底责任。市场则是提供养老服务的重要场所，是养老服务重要的供给主体，为养老产业的发展提供良好的资源环境，激活并丰富养老服务市场，提供多样化、专业化的服务供给，充分满足广大老年群体及其家庭不断增长的多元化、多层次的养老服务需求。因此，政府应将事关保障老年人最基本的养老权益及特殊老年人养老难题相关服务作为主要工作重点，而将满足老年人多层次需求、多样化养老产品供给以及有利于调动养老市场活力的养老服务交由市场。对财政政策而言，需要在制定养老相关财政政策时明确政府与市场的责任边界，确保财政资金的合理有效使用。

2.科学精准判断养老服务需求，以需求为基础规划养老服务业发展及财政支持重点

辽宁人口老龄化速度远超全国水平，短期内养老服务业发展压力大。首先，基于人口变化对全省老年人口以及服务需求进行科学预测，结合老年服务业发展水平，合理规划养老投资资金来源，以便根据养老服务体系建设的不同阶段做出合理的财政支出预算。其二，根据不同的养老方式合理安排财政资金。例如，社区养老服务能够承担更多老年人的养老服务，但其所需财政资金支持数量远低于机构养老。根据老年人口数量及其构成特征，合理规划机构养老、社区养老比例，同时合理规范入住养老机构，特别是入住公建养老机构的基本标准，在努力满足机构养老需求的同时，大力宣传促进非必须入住养老机构的老年人采纳社区居家养老的方式进行养老，从而促进养老服务业资金投入能够充分发挥预期的作用。

3.构建多层次养老服务财政补贴体系，细化养老机构财政补贴标准

根据老年人失能程度、养老机构服务质量、老年人服务提供的类型、养老机构目标群体定位等来细化养老机构财政补贴标准，主要包括养老服务建设、维护、运营及人员财政补贴等。将老年人按照标准、根据实际情况划分为能力完好、轻度失能、中度失能和重度失能四类。定期评估养老机构服务质量与管理水平。根据养老机构等级以及接受老年人失能程度，按老年人数分级分类提供运营与维护补贴以及其他财政资助。此外，还需根据养老机构服务类型，如普通养老机构和医养结合型养老机构，各有侧重地确定财政补贴标准。

（二）具体的财政政策建议

1.加大对居家和社区养老的支持力度

一是提升基本养老服务便利化可及化水平。继续实施城乡社区居家养老设施达标建设工程，对城乡社区居家养老服务设施建设给予重点支持。统筹使用财政资金，开展城乡社区居家养老服务试点，适时扩大试点范围。依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心为老服务综合体。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。优化基本养老服务设施布局，构建“一刻钟”居家养老服务圈，增加老年人集中地区服务供给，落实居住区养老服务设施配套建设政策，让基本养老服务聚集在老年人身边、床边、周边。二是支持政府购买居家养老服务。探索建立养老服务券制度，如本省户籍60 岁以上，失能、失智、失独、残疾、特困、重点优抚对象老人，可向政府申请每月200 元的养老服务券，其他80 岁以上健康老人，可申请100元的养老服务券，在居家和社区养老服务中心享受助餐、助医、助浴、助洁、上门照护等服务，当月使用，不能滚存；各居家和社区养老服务中心每季度凭券（按实际使用量），向财政部门申领结算补助资金；对全年提供服务数量和质量达标、绩效评价好的居家和社区养老服务中心，再给予一定的运营奖励；对农村老年人特殊需求给予照顾，探索为独居老人发放“助餐”服务券、失能老人发放“护理”服务券等。三是支持特殊困难老人家庭适老化改造。整合财政资金、彩票公益金、社会捐赠资金等各类资金，加大投入力度，加快推动城乡分散供养特困人员、低保对象中高龄、失能、留守、空巢、残疾老年人家庭和计划生育特殊老人家庭适老化改造，对有需求的社会老人给予技术指导和帮助，切实提升老年人居家养老的安全性、便利性。

2.支持公办养老机构充分发挥保障作用

一是坚持公办养老机构公益属性。根据特困老年人规模确定公办养老机构床位总量下限，在满足有意愿的特困老年人集中供养需求的前提下，公办养老机构重点为经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人等特殊困难老年人提供服务。二是提升公办养老机构服务水平。加大现有公办养老机构改造力度，提升失能老年人照护能力，增设失智老年人照护专区，在满足政策保障对象入住需求的基础上优先安排失能老年人入住。积极推进公办养老机构运营管理创新。针对公办养老机构运营活力不足、管理体制僵化、入住率低等突出问题，创新机构管理方式，加强与养老市场需求对接，有针对性地改善养老服务，改造养老设施，并探索部分公办养老机构实行公建民营模式运营，增强公办养老机构发展的动力和活力。

3.鼓励社会资本投资养老服务业并提供优质服务

一是吸引社会资本投入养老服务业。进一步优化民办养老机构运营补贴政策。科学设计政策体系，与获取政府补贴、承接政府购买服务、评先奖励挂钩。更好地衔接养老机构等级评定工作，发放方式由“补砖头”“补床头”转向“补人头”，体现出对失能失智老年人的倾斜，依据实际服务老年人数量发放补贴，对服务失能老年人的补贴标准予以适当倾斜，对提供相同服务的经营性养老机构享受与公益性养老机构同等补贴政策。鼓励社会资本等通过多种方式参与养老服务业发展，允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。积极利用创业担保贷款政策,对个人投资设立小型养老服务机构给予支持；对建设周期长、现金流稳定的养老服务项目，鼓励金融机构实施延长贷款期限、循环贷款、分期分段还款等灵活的信贷支持办法。二是鼓励民办养老机构提供优质的养老服务。引导民营资本积极探索并提供具有地方特色的养老服务，树立本土化养老服务品牌效应，形成示范带动作用。支持民办养老机构拓展服务项目和内容，开展定制服务，满足不同收入群体老人的差异化需求。通过政府购买服务方式，支持民办养老机构接收政府承担照料责任的其他老人。

4.支持医养结合高水平发展

一是加大医养结合的支持力度。对医疗机构开展养老服务，养老机构内设医疗机构，采取先建后补的方式，给予一次性设施建设补助。鼓励社区卫生服务机构与居家和社区居家养老服务中心签订医疗服务协议，社区医疗卫生服务机构每签订一家养老服务中心，并正常开展服务的，每年给予一定数额的经费补助。二是支持“互联网+”医养结合。支持养老机构依托电子健康档案、电子病历和区域卫生信息平台等，实现养老机构与医疗卫生机构的信息共享和相关业务协同，充分使用优质医疗卫生服务，有效提高养老机构的健康服务水平。三是建立长期护理保险制度。医养结合养老服务体系的重点服务人群是失能、半失能、失智老人，这部分人群大多需要长期照护。有必要建立起以社会保险为主体，商业保险为补充的长期照护保险体系。要加快扩大长期护理保险试点城市范围，积极探索适合本地特色长期护理保险制度，在试点成熟的基础上，全面推广长期护理保险制度。

5.加大养老服务人才培养支持力度

一是加强职业技能培训力度。支持养老机构面向学校和社会上有养老服务就业需求的人群开展职业技能培训，建立职业技能实训基地，符合相关政策的，各级财政部门通过就业补助资金给予支持。二是加强专业护理人员培养。各级民政部门和教育部门，要在全省大学、高职、中职院校进行养老护理、老年服务与管理、老年康复治疗等老年服务类专业的培养工作。三是提高养老服务从业人员待遇。以市为单位制定养老护理人员工资指导价位，对获得职业技能的护理人员按等级给予特殊岗位津贴。对于入职非营利性养老服务机构的中职院校、高职、大学老年服务与管理等相关专业的毕业学生，给予一定额度的一次性奖励补助。

6.提升养老服务业的信息化智能化水平

加大财政对养老服务业的信息化智能化的投入，推进养老服务信息化建设，支持社会力量利用互联网、物联网、云计算等信息技术，依托政府信息共享平台促进数据共享，融合多种智能化系统，深化数据应用，建设信息化养老机构综合管理服务系统，为周边社区老年人在医、康、养、吃、购、行等方面，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、缴费服务等更加专业贴心的智能化服务。