论老挝国家行政管理分级制度革新*

苏帕瓦迪•拉坎赛/文 方 文/译

［译者按］ 行政管理组织是人民政治制度、民主制度的重要组成部分，具有建设国家和保卫国家的职能作用，能够为人民带来福祉。将行政管理革新做到简明、透明、稳固，公平正义地为人民服务是老挝人民革命党的一项重要工作。1975年12月2日，老挝人民民主共和国成立后，老挝人民革命党高度重视行政管理革新。老挝新的政治体制革新的本质在于使这一体制更好地推动国家社会经济发展，更好地发挥其职责、权力和职能。老挝人民革命党五大（1991年）提出，要继续完善行政管理体制并合理地进行中央人员编制分配，使之产生良好的效果，加快推进全国纵向行政管理单位和基层行政管理组织的横向管理等研究与协调，不断提高行政管理效能。

一、老挝国家行政管理分级制度革新的思想

工业革命与自由资本主义经济体系（Laissez-faire Capitalism）在19世纪推动了经济增长，但形成了资本家和工人阶级之间的斗争。例如，压迫和剥削、经济的干预以及收入分配不公等社会问题，从而导致了革命。最后，这些问题和政治变化导致大多数欧洲国家采取了社会福利政策（Welfare State Policy），目的在于解决社会的差别特别是扩大生产和为更多的人民群众提供均等服务，使政府部门不断地发展与壮大。

以前的行政管理制度受到19 世纪末政府革新很大影响，要求制度不受政治干预，使制度在性质上成为统治阶级或政治领导人（资本家）的工具，并适合工业社会将尽量把行政管理和政治分开，更好为人民服务，为大局福利着想并形成专业性、政治观念、正义观念。1Hans AGM Bekke,et al.(eds.),Civil Service Systems in Comparative Perspective,Indiana University Press,1996.

然而，从20 世纪80 年代初以来，不同国家的行政管理过程中的传统或现代方式都出现了变化，迎来了挑战。Owen E.Hughes先生阐释了该变化的原因或因素是受保守主义的流动（减少政府的角色/状态）、经济危机的全球蔓延及民间社会和私营单位的实力与成长的影响，包括政府制度本身存在的腐败和工作无效的问题。同时，Guy Peters 先生认为，该变化的状态显示了明确的行政管理的模式革新思想，即要分类选择行政管理模式（至少包括两个主要的行政管理模式革新）：市场模式（Market Model）和民政模式（Participatory State）2B.Guy Peters,New Visions of Government and the Public Service,New Paradigms for Government: Issues for the Changing Public Service,San Francisco: Jossey-Bass,1994,pp.295-321.。市场模式和民政模式具有相同的目标即减少和限制政府执政，试图解决现有的差距并采取市场机制或社区和社会民众组织。这些机制已导致世界各国治理或政府管理发生重大变化，因此各国都在重视行政管理的革新并明确地提出“强国的政府不需要庞大的机构”，这就意味着要按照国家在各时期制定的政策，构建一个规模小而高效和有能力的社会管理体制。

1975 年12 月2 日，老挝人民民主共和国建立后，老挝人民革命党就高度重视行政管理体制革新，推动更好地建设国家和保卫国家。老挝新的政治体制革新的本质是改造工作机制，使之更好地符合国家社会经济发展，更好地发挥工作职责、权力等作用。老挝人民革命党五大指出，要继续完善行政管理体制并合理地进行中央人员编制分配，使之产生良好效果，加快推进全国纵向管理单位和基层行政管理组织的横向管理等研究与协调，不断提高行政管理效能。3老挝国家政治与行政学院：《老挝人民革命党第五次全国代表大会文件汇编》，老挝国家出版社，1991，第42 页。

综上所述，行政管理革新是以改善行政管理的结构以符合各时期的社会经济发展与行政管理规章、立法和人员改善和协调的机构革新。其中，分级管理是老挝国家行政管理分级改革的重要思想。分级管理（Deconcentration）是指“中央派遣代表到地方行政管理组织协助解决日常管理事务且享有一部分决定权并承担为人民服务责任的管理制度”。4老挝国家政治与行政学院：《行政管理学》，老挝国家出版社，2015，第21 页。老挝人民革命党高度重视社会经济发展中的分级管理并认为，分级管理符合行政管理的一般原则，有利于完善行政管理体系，巩固人民民主制度。老挝人民民主制度来自人民，为了人民，所以一切权利和利益属于人民。行政管理革新或行政管理体系改善是为了贯彻落实老挝人民革命党在每个阶段制定的路线方针政策，加强基层与地方行政管理组织实施其应有的权力和义务。因此，老挝人民革命党极其重视推动行政管理体制革新，以增强行政管理的效率和透明度。

老挝国家行政管理分级革新是指改善行政管理分级制度的革新，中央行政管理组织与地方行政管理组织被赋予了负责范围和决定权，中央各个部门及部级单位以宏观管理来实现其管理职能的转化为主，同时也制定了地方行政管理组织具有比以前更明显的负责范围和决定权，使地方各级管理组织能够建立与管理工作上下相统一的高效、坚强、顺畅的管理与创新机制。因此，老挝行政管理分级革新突出表现在三个方面：一是组织结构；二是人员-公务员；三是相关法律法规。

二、老挝国家行政管理分级制度革新的现状

老挝人民革命党一直以来把行政管理分级制度革新作为加强政府管理的一项原则。近年来，老挝人民革命党颁发了较多关于加强和改善行政管理的相关法律法规。例如，关于按部门管理的指导方针和原则的第21 号/政治局委员会决议；关于把省建设成为战略单位、把县建设成为全面坚强单位、把村建设成为发展单位的第 03 号决议。同时，老挝在不同时间修改和颁布了相关法律法规包括1991 年的第一部宪法，为了符合社会经济增长需要，老挝分别在2003 年（第一次）和2015 年（第二次）对宪法进行了修改。老挝分别于1993 年和2003 年颁布了《政府法》和《地方政府法》。此外，老挝政府还颁布了多项法律，如关于老挝人民民主共和国公务员条例的1993 年第171 号/总理法令。2003 年为使公务员管理更加系统和有效，根据实际情况，颁布了第82 号政府令，2015 年颁布了《公务员法》和其他法律。总的来说，进行行政管理分级革新就是要使中央和地方各级管理组织的责任和权利等更加清晰、明确，革新主要体现在组织体制、人员-公务员及相关法律法规等方面。

（一）组织体制

1975—1990 年期间：1975 年12 月2 日是老挝人民民主共和国的成立日。从那时起，老挝政府一直专注于对老挝进行管理，当时使用了一些旧政权建立起来的体制，这些体制在当时似乎是符合的，同时新建立了一些中央部级单位包括26 个部级单位，这符合新时代的政治职能。1老挝国家政治与行政学院：《行政管理学》，老挝国家出版社，2015，第73 页。同时，为了理顺从中央到地方基层相关单位的专业指导关系，在地方建立了与中央部门的联系协调机构，为省、县及群众组织机构的党委做好参谋工作。目前，机构小型化而且每个组织都明确了本身的规章。

老挝人民革命党三大（1982 年）以来，国家行政管理注重改善组织机构，各部委根据当时的实际情况，不断完善自己的组织机构。基于必要性，许多组织被解散或重新建立，明确了工作范围、权利和责任，有明确的工作计划，如设立的一些中央机构有中央保密委员会、科学技术委员会等。一些部门组织有很多工作要做，为此进行了相应的分类，如把工商业部分为工林业部和商务部，把公共工程和交通部分为交通、运输和邮政部、建设部和材料技术部。

老挝人民革命党四大（1986 年）确定了新的调整方向，为了完成调整任务，有必要地对组织体制进行了广泛而深入的改进，使之更加符合当时的实际情况。1988 年，老挝人民革命党中央政治局出台了第37 号决议/NA，着手中央级组织体制革新和机构精简工作。例如，经过精简后保留了宣传信息部、教育与文化部、经贸与对外经济关系部、卫生和社会福利部、红十字会和国际卫生组织等，同时消除了中间瓶颈，如对各部里面的一些部门进行优化设置。在地方层面，全国同期进行改进，如对省厅、县办事处的调整和重组。1982—1988 年间，管理机构设置上有13 个部委、10 个国家委员会、7 个党委、4 个群众团体、8 个独立局，共有42 个组织，279 个局（不含军警），技术单位151 家，企业单位72 家。中央级组织机构的人员得到增加，效率极大提高。1989 年底，对中央级组织机构进行了进一步完善，如将政府机构从42 个部委和部委等效组织优化为32 个部委和同等机构，把279 个局精简为176 个局，不包括国防部和公安部里的一些局。1老挝国家政治与行政学院：《行政管理学》，老挝国家出版社，2015，第74 页。在地方层面，革新后的一些弊端表现出来了，如有的省份只有16 到18 个省厅，有的省却多达20 个省厅，导致管理效率不够理想。在县级层面也是如此，组织机构合并或分工也存在不够一致的情况。

1991—2011 年期间：根据老挝人民革命党中央政治局关于部门管理的指导方针和原则，从组织体制的完善转向管理体制革新。

遵循部门管理的指导方针和原则，老挝政府改进了对部委和部委等效组织的作用、职责和责任的管理；完善了公共行政机构对地方部门管理的职能和责任；改善党委、地方机关与中央部委和同等机构之间在规划和项目方面的协调。为了进一步符合实际情况的需要，重新调整了政府工作的一部分，包括“13 个部委和3 个相当于部委的组织”（老挝人民民主共和国国家主席令，1993 年2 月26 日），将交通邮政部、建设部、材料技术部合并为交通、运输、邮政和建设部。与此同时，“部长会议改为政府”，“总理政厅议会办公室”更名为“总理办公室”。

老挝政府遵循更紧凑更有效的方式不断深入改进体制，既定的组织体制开始走向统一，可以清楚区分宏观管理角色和微观管理角色，每个部委和组织的权利和责任都得到了更详细和清晰的定义。此外，对税务局、印花税局和国库等也进行了革新，这使集中收缴更加统一和高效。目前，老挝政府机构由14 个部委和12 个同等部委组成，其中有地方层面的，其横向纵向跟部委一致。

地方层面政府机构在1991 年由4 级改进到3 级，通过解散乡级，维持3 级即省级、县级、村级；转变了公共管理的形式，从原来的行政委员会领导模式转变为省长、县长、村长领导模式，省级有16 个省、1 个直辖市（首都）和1 个特区；县级有140 个县，其中，“一类县有25 个办事处、32 个县，二类县有20 个办事处、77 个县，三类县有19 个办事处、31 个县（不包括军事指挥部和安全指挥部）。”

2011—2021 年期间：这一时期是权责分工期，老挝政府按照“三建工作”基本要求把行政机构权责向更多地方分工。

老挝人民革命党九大（2011 年）后，中央政治局于2012 年2 月15 日发布第03 号/NA决议和总理令《关于把省建设为战略单位、建立县建设为全面坚强单位、把村建设为发展单位的决议》(“三建工作”决议)。在全国15 个部委、18 个省、52 个县、109 个村开展试点工作，在试点中由15 个部委联合发文，决定把关于分部门的管理层级的权力交给地方，给地方更多的权利和责任，如任命、调动工作人员-公务员等。根据中央部委和同等机构制定的标准及与地方政府机构的实际情况，试点的15 个部委根据单位特点可以对地方进行管理层级细化，如县可以批准价值50 亿基普或以下的公共投资项目并根据自己的实力和能力对项目进行管理和实施，地方可以批准一个5 兆瓦的水电项目。其他工作也是划分管理层级的，这样有利于增强中央和地方机关的务实性，解决因大体制、多层次的公共行政导致的重复工作和公共行政效率不高的问题。因此，根据 2011 年6 月30 日的第107 号政府法令/NA，老挝政府已从14 个部委和2 个部委等效组织增加到 18 个部委和3 个部委等效组织。

老挝人民革命党十大（2016 年）以来，老挝政府高度重视管理层级划分问题，将其作为落实“三建工作”的具体任务深入推进。一是把省人民议会作为地方一级的最高立法机构，有权决定当地的基本问题；二是宣布设立县级市，如设立了琅勃拉邦、凯山•丰威汉和巴色三个市；三是改进系统结构，使其更加紧凑和高效，如把国家经济研究所和国家社会科学院合并为国家社会与经济科学院，撤销科技部；四是制定和颁布相关法令，明确相关部委和同等组织、机构的组织活动。通过革新，中央组织体制由38 个组织机构减少至36 个，部门级单位减少至28 个。1老挝人民民主共和国内政部：《2016—2020 年“三建工作”总结报告和2025 年计划方向》，编号21/内政部，2021 年12 月15 日。此外，还规定在地方一级建立体制要根据每个地方的具体特点。

老挝人民革命党十一大（2021 年）后，老挝政府大力改进和完善管理体制，明确各自的职责和角色，避免重叠，调整了政府监督检查机构，更名为国家监察局，目的是提高国家监察水平。目前有17 个部委和2 个与部委相当的政府机构。地方政府机构也大力地改进，到2020 年有17 个省、1 个直辖市（首都万象）、145 个县、3 个县级市和8411 个村。2老挝人民民主共和国内政部：《加强和改善行政管理》，2021 年。通过革新，使中央机构变得更加紧凑，角色更加清晰，地方政府机构也跟着紧凑起来，使管理工作更加顺畅和高效。

（二）人员—公务员

1975 年老挝人民民主共和国成立，1986 年老挝实行革新开放，这时老挝行政机构革新的重点在于以紧凑高效的方式管理公务人员。1995 年，老挝政府将中央到地方的公务人员从120000 多人减少到70000 多人，但当时有关公务员管理的法律法规尚未完善。因此，老挝政府在1993 年颁布了一系列法律。例如，颁布了《关于老挝人民民主共和国公务员条例》的第171 号法令/总理和《关于确定民事和其他法律分支的行政职能》的第173 号法令/总理。2003 年颁布了第82 号法令以取代第171 号法令，2015 年制定了公务员法，使人员-公务员管理得更加系统化、有效化，更加符合实际，全国范围内的各级公共行政机构坚持统一原则，在管理层级细化的基础上，按照“三建工作”划分职责，逐步形成人员-公务员管理现代制度。当前，建立了公务员数据库，建立了公务员个人账户，在系统上个人可以查看人口信息和工资清单，通过数据库，中央部门和全国地方部门之间形成了协调机制，并共享系统化报告。

目前，老挝公务员人数大幅增加。1995 年，全国公务员70534 人(不含军警)，当时的人口是4581858 人，平均每65 人拥有1 名公务员。到2022 年，公务员有175058 人（不含军警）1老挝人民民主共和国内政部公务员管理司：《公务员统计》，2022 年。，人口是7231000 人2老挝人民民主共和国国家统计中心：《LAOSIS》，2022 年。，可以看出平均每41 人拥有1 名公务员，占人口比例的2.42%。这些数字表明，从 1995 年到2022 年，公务员人数增加了104524 人。但从2018 年起，全国公务员人数呈下降趋势，表现为2018 年全国公务员为184161 人，2019 年全国公务员为182169 人，2021 年全国公务员为176151 人，2022 年全国公务员为175058 人。与此同时，公务员的素质也在日益提高，表现为2021 年有博士616 人，硕士10549 人，本科60539 人3老挝人民民主共和国内政部公务员管理司：《按学历划分的公务员统计》，2021 年。；2022 年有博士1157 人，硕士11663 人，本科61101 人。4老挝人民民主共和国内政部公务员管理司：《按学历划分的公务员统计》，2022 年。这一数据表明，老挝公务员发展得越来越好，公务员素质获得不断提高。

（三）法律法规

自1975 年老挝人民民主共和国成立起，老挝政府就开始重视制定并运用法律法规来管理公共行政部门。最初，公共行政组织依靠决议、命令和国家法令来管理公共行政机构，1986年革新事业开启后，老挝政府制定了一系列法律法规来管理公共行政机构。例如，1991 年的宪法，1993 年的政府法律，2003 年的地方政府法和其他法律。迄今为止，已有160 多部法律管辖公共行政管理各个领域。在省级行政机构，法律法规由省人民议会制定、批准和公布使用，自2016 年以来，已颁布 63 部地方法规。许多地方当局在重塑自己的角色、权利和责任，其中着力完善18 个省的一站式服务，经评估9 个省已达标。5老挝人民民主共和国内政部：《2016—2020 年“三建工作”总结报告和2025 年计划方向》，编号21/内政部，2021 年12 月15 日。在县级行政机构，一些县（县级市）完成了一些政府机关所属市政厅（按8 个省级部门）的调整。同时，县级公共行政机构还注重完善村级公共行政机构管理。在县一级设立的一站式服务单位，从2016 年的10 个增加到2020 年的31 个。6老挝人民民主共和国内政部：《2016—2020 年“三建工作”总结报告和2025 年计划方向》，编号21/内政部，2021 年12 月15 日。可见，根据每个时期的实际情况，制定、修订和实行的法律法规越来越多，并获得了良好的效果。

然而，在老挝分级管理制度行政管理革新过程中也出现了一些问题，对此我们要必须深入研究并加以解决。主要有以下几个方面的问题。

1.机构组织问题

尽管中央行政管理机构一直致力于朝着合适的方向有效率地改善行政机构，虽然取得了较大的成绩，但机构庞大、功能重复，行政管理条理不够清晰的情况没有得到完全解决。

注：部委数据信息，在中央部委级包括国防部和公安部的机构，但司局以下不包括国防部和公安部的机构。

上述数据表明，中央和地方政府机构规模庞大等情况没有完全解决，同时对工作职位改善和精简应有的效果不够明显。此外，在中央司局级协调工作单位机构只有1 个司4 个处，处级下的科级由司级管理的有118 科，处级1 个公务员都没有的有15 个处；在省地方也相同，如省科级有1 名公务员的有106 个科，有2 个公务员的有347 个科；在县厅级有1 名公务员的有4 个厅，有2～3 名公务员的有200 个厅，没有公务员的单位达到1235 个，单位里有1 名公务员的有5047 个，单位里有2 名公务员的有3591 个。1老挝人民民主共和国内政部：《加强和改善行政管理》，2021 年。这就要求我们必须积极探索有效的方法来及时革新中央机构及部级和地方层面行政管理体制。

2.公务员问题

由于中央和地方政府机构规模庞大造成中央和地方行政管理机构的公务员数量较多，这种情况是由很多因素造成的。一是对公务员管理相关法律法规的学习、落实和执行力度不够深化，导致实施不严、不统一；二是对岗位人员需求计划编制不够详细和及时，难以合理规划公务员实际岗位数；三是有的岗位公务员人数较多但素质参差不齐，导致公务员人数多但不够使用；四是对公务员的监管、激励和考核不够全面深入和严格或执行不力；五是公务员数据库建设有待进一步加强。

3.行政管理体制问题

一些中央级机构和省级机构对法律法规和行政管理规章精神的学习把握和贯彻落实不够严格。同时，没有形成常态化的全面的监管机制，导致一些公务员不能严格遵守法律法规和规章制度。

在中央与省地方分级管理中，把职责管理权下放给地方的制度尚未完全形成或实施得不够顺畅，一些中央部委机构尚未下放权力和职责给地方政府，下级凡事都等待上级的命令或指示来执行的情况依然存在，甚至还存在相互推诿的情况。

三、老挝国家行政管理分级制度革新的方向

从以上分析可见，在已经取得巨大成就的基础上，老挝国家行政管理分级制度革新应积极朝着以下方向发展。

一是继续大力改善中央和地方行政机构管理。老挝政府各级管理机构必须深刻理解和把握老挝人民革命党十一大决议精神并以此为指导，重新调整和加强各级管理机构，使之更加精简、均衡和现代化，从而提高管理效率。要明确各级行政管理机构的自身职能，理顺各种关系，避免各级行政管理机构之间的相互影响，对中央行政管理机构要进一步深化调整和精简，使各机构设置更加科学合理和高效运行；要避免部委机构的人员和职责交叉重叠，对于存在交叉重叠的情况要进行优化和合并，适度精简司局级和处级机构，努力做到机构设置稳重、有效率、公正和真诚为人民服务；对于省行政管理机构同样要贯彻党的方针和指导意见，把党中央关于完善地方行政管理机构指示落实到位，在党和国家政策指导下，努力使公务人员工作思路清晰明确，富有创新思维，敢想、敢做、敢于担当；要尽力避免在地方建设庞大的行政管理机构。

二是严格加强公务员和工作人员体制管理。国家公务员和工作人员是肩负保卫国家和建设国家使命的决定性力量。近年来，虽然中央和地方一直在调整行政管理机构，中央和地方的公务员和工作人员数量逐步减少，但总体看机构庞大的情况没有完全解决，与总人口相比公务员和工作人员数量依然较多，每40 人就有一个公务员和工作人员。所以，中央和地方行政管理机构要重新审视公务员和工作人员队伍，在招录新的公务员和工作人员时，要根据职业岗位的实际来制定编制，并以职业岗位的实际需要来设置公务员和工作人员数，开展好选拔、录用、任用、培训、评估等工作，使相关政策和实际保持一致。

三是加强和深化法律法规和行政管理规章的落实。法律法规和行政管理规章是行政管理的重要工具。在一定意义上讲，全面加强相关法律法规和行政管理规章建设是十分必要的。过去，老挝政府已经在立法和制定行政管理规章方面做出了卓有成效的工作，法律法规和行政规章建设质量和数量都获得极大的提高，但随着社会经济的发展和地区互联互通与全球化的不断推进，现有的法律法规和行政规章已不能满足现实的需要。因此，必须加强和深化法律法规和行政管理规章建设和贯彻落实。一方面，要明确界定中央与地方的分级管理的边界，中央要把责任和权力下放给地方，让地方拥有更多的自主权，从而更好地汇聚地方集体力量；另一方面，对于国家部委机构而言，要落实好宏观系统的管理，注重发挥其对职工管理、监督的积极作用，而对地方来说，要增强自主开展立法的积极性，推动分级管理实践不断取得更大的成效。

综上所述，老挝国家行政管理分级制度革新涉及社会经济的发展和国际与地区互联互通。过去，老挝人民革命党和政府注重革新各级行政管理，主动调整相关机构，合理招录工作人员，加强立法和行政管理规章建设，使人民民主政权更加巩固，社会经济稳步发展。今天，随着社会经济的发展进步和时代的变化，我们要创造条件，更加自觉推动行政管理分级制度革新，提高国家行政管理效率。