垄断、外部性与公共产品的港铁交通服务市场失灵了吗

严维石 李栋松

作为香港轨道交通供应商的港铁，为香港提供了廉价、便捷通勤服务。但港铁市场化营运及其业绩表明，票务不能覆盖其成本，它通过拓展轨道沿线和车站附近的物业、车站商务与广告、电信业务等相关业务，将便利通勤的正外部性内部化，并以发展站外业务来发掘自身业务技术与经验的价值。港铁经营实践打破了西方市场失灵理论关于垄断、外部性和公共产品的定义与治理方式。市场失灵理论将消费独占性等价于消费排它性与竞争性，已明显滞后于经济社会实践。港铁通过经营创新应对其通勤服务的外部性，挑战了市场失灵理论以补贴治理正外部性经济活动市场化的逻辑，也为内地城市公共交通改革发展提供一个新思路。

港铁市场化历程

1975年，香港地铁公司成立，香港政府是香港地铁唯一股东。它为香港建设与经营一条铁路系统，采取谨慎商业原则运作，配合香港公共交通需求。2000年6月，香港地铁公司注册为有限公司，之后，香港特别行政区政府出售其23%的股份，香港地铁公司于同年10月5日在香港联合交易所上市。2007年12月2日，香港政府全资的九龙铁路公司并入香港地铁公司（更名为港铁公司）。这一合并不仅为乘客带来更高效率、更有票价吸引力的铁路服务，更为港铁公司创造本地与海外机会。目前香港特区政府拥有该公司约75%的股份，并将继续持有至少50%的股份最少20年，并提供与上市之前相同支持。

港铁现有9条铁路线，其网络覆盖香港岛、九龙和新界区。同时在屯门和元朗为当地社区提供轻轨与接驳巴士服务。此外，港铁营运提供高速铁路服务的机场快线，连接市中心与香港国际机场和香港大型会展与会议中心的亚洲国际博览馆。

在香港对外交通连接方面，2019年9月开始，全长26公里的深港高铁香港段，和以香港西九龙站为起点与覆盖全国的高铁网络接轨，便捷香港与内地跨境交通服务，港铁的城际客运服务也为往返香港与广东、北京、上海的旅客提供便捷的运输服务。港铁的跨行业拓展与轨道交通相关的物业及其它相关业务已经成为港铁营收与利润重要来源。这些业务包括住宅与商业项目、物业租赁及管理、广告、电讯服务和国际顾问服务。这些业务是其基本轨道交通通勤业务的拓展、产业链的延长。轨道交通站点附近的物业、商业项目和相应租赁及物业管理是港铁经营业绩的重要支撑。

此外，港铁将其资本及其轨道交通建设营运技术用于海外项目拓展，一方面有助于发挥港铁资本与融资便利，提升营收与利润水平；另一方面不断开发其轨道交通及其相关业务技术和经验的价值，提升港铁在该领域的品牌与市场价值。目前在内地，港铁参与营运北京四号线、大兴线、十四号线、十六号线、十七号线，深圳轨道交通四号线，杭州地铁一号线与五号线，以及参与营运澳门轻轨冰仔线。国际上，港铁业务也快速发展，包括参与营运与管理英国伊丽莎白线、联合营運与管理西南部铁路专营权、在澳洲和瑞典营运与管理墨尔本都市铁路和悉尼地铁西北线、斯德哥尔摩地铁、斯德哥尔摩通勤铁路服务以及来往斯德哥尔摩和哥德堡的城际列车服务MTRX等。

显然，港铁是香港轨道交通垄断供应商，提供廉价、便捷的“公共产品”通勤服务，但作为香港公共交通产品，它能进行市场化营运和自负盈亏吗？

无补贴的港铁独立经营、自负盈亏

相对于私家车，公共交通定价受到很多非市场因素的影响，环境保护和资源节约促使公共交通工具优先，若要充分发挥公共交通的经济、社会和环保等价值，它的交通定价必须低于均衡价格，而且其价格调整往往是滞后的。但就公共交通业务本身来讲，通过票务收入实现盈利是罕见的，据此就得出市场不能提供足够的公共交通服务，这是经济学逻辑演绎的结果；市场失灵理论认为公共产品因存在消费非竞争性与非排它性导致收益低、市场供给不足，从而要由政府提供。

图1数据① 表明，港铁的公共交通服务因其经济社会因素使票务不能覆盖其营运成本。仅以这一项收益来衡量，港铁近几年一直处于亏损状态。然而除了票务收入以外，港铁物业及其租赁收益和车站商务的利润是重要的盈利来源。这几年来，这两项的利润不仅覆盖港铁车务营运亏损，还支撑港铁其它业务、研究项目和业务发展支出，并实现港铁总体上盈利。

轨道加物业将通勤便利的收益内部化

香港是全球人口密度最高的城市之一，港铁在香港日常通勤中扮演着非常重要的角色，以地铁为代表的轨道交通是人口稠密城市减少通勤时间的主要选择。轨道交通沿线，尤其是站点附近的物业因通勤便利效应外溢而升值，港铁在布局轨道交通及其站点时就通过置换或者购买等方式预先获得附近地块开发权或者经营权，将通勤便利可能外溢的收益内部化。这已经成为港铁营运的一种模式，防止和减轻公共交通便利化的收益外溢，提高公共交通盈利能力。2023港铁新签的东涌线延线项目协议，该项目会以铁路加物业模式发展，相关总楼面面积为约63万平 ，其中住宅约46万平方米、商业约6万平方米和写字楼约11万平方米。

港铁站点附近物业开发是循序渐进的，持有相应的土地储备（见图2），以备依据市场行情进行开发，尽可能将通勤便利的收益内部化。也就是说，港铁将通勤便利的可能外溢收益进行动态内部化，它开发的物业既可自己持有获取租赁收益的，也有出售的；既有写字楼、商业物业，也有住宅等居住物业。港铁通过车站附近多种形式物业开发与管理来持续获取通勤便利的外溢收益。物业租赁及管理收入是港铁营收和利润的压舱石，疫情和经济波动对其冲击很小，有助于稳定港铁经营业绩。图3是港铁轨道加物业经营模式的核心部分，内部化通勤便利收益的重要环节。港铁物业及管理收入比较稳定源于其较长租期，租期结构合理，使得租金与管理收入受经济社会暂时冲击比较小.较长租期、物业间租期交叉和物业使用的行业结构多样性促成港铁物业租金和管理收入稳定，见图4。

物业租金及管理收入对于港铁经营业绩有很强支撑作用，它持续不断将通勤便利的可能外溢收益内部化，增强港铁市场化运作基础和可持续发展能力。表1的港铁2023年上半年与去年同期的数据比较显示，后疫情的关联业务发展依然是港铁经营业绩的重要支撑。

商业和广告发掘车站的商业价值

港铁围绕通勤便利不断拓展车站商业与广告的价值。出行高峰期时，轨道交通人流量比较大，具有很高商业与广告价值，车站商业与广告收益是港铁利润的重要来源之一。

与车站零售商业租金收入一样，图5中广告收入虽经历起伏，但它依然是港铁利润的一部分。可以预见，随着后疫情的香港经济恢复，港铁车站商业租金和相关设施广告收入也会回升，仍是港铁利润重要来源之一。车站商业涉及很多行业，其出租物业的期限结构多样，疫情过后出租率比较高。香港经济社会生活恢复后，市场主体的未来预期逐步回升，租金也逐步回升。

作为港铁产业链重要一部分，车站商务对于提升港铁业绩的作用将不断显现。表2的数据比较说明港铁车站商务、广告和其它等业务增长明显。

提升港铁在香港的业务覆盖面和海外拓展，提高港铁资源禀赋价值

港铁发掘其自身价值的努力并不局限于延线的物业和车站商业等，为了更大程度上发挥轨道交通便利，港铁不断开拓香港客运市场。图6显示，港铁除了轨道交通以外，积极发展专线小巴、电车与渡海小轮、巴士和机场快线等交通运输，同时积极参与国家高铁交通一体化，经营过境服务与香港段高速铁路。港铁在整个香港客运市场占有率和市场影响不断提升，他通过参与其它客运交通，巴士接驳轨道交通，进一步提升轨道交通的价值，提高轨道交通占比和垄断程度。

轨道交通加物业让通勤便利的收益内部化，港铁不仅仅局限于香港的业务。它不断开拓内地与国际业务。海外业务推动港铁的技术、营运管理经验的价值链进一步延伸，它是港铁通过经营模式推广来发挥其技术与营运管理的潜能和提升其收益。港铁已经深入内地重要城市与澳门的轨道交通营运，在北京与杭州营运多个项目，也预示着它的营运能力得到所参与运营管理城市的认可。其合作模式多样灵活表明港铁和内地城市合作经验丰富与各种合作营运自如成熟。同时，港铁积极开拓国际合作，在澳洲和欧洲，它有多个营运轨道项目，在当地经营合作的经验表明，合作方愿意与港铁长期合作（详情见附录）。港铁深入内地城市轨营运市场和国际市场，发掘港铁营运管理轨道交通的技术与经验潜在价值，这是轨道交通加物业模式之外港铁经营的另一个抓手，放眼内地与国际而不局限于香港。这一部分的利润占比还不高，但它可能是港铁未来成长的一个支点。

总之，港铁通过轨道交通加物业和开发车站商业与广告等业务，不仅仅将通勤便利的可能外溢收益内部化，还进一步拓展澳门、内地与国际城市轨道交通及其相关业务，发掘其在轨道交通营运方面的技术与经验商业价值，使得轨道公共交通及其相关业务成为有利可图的产业，而不是主流财政学需要政府直接介入及补贴的行业。

港铁服务：共享产品与公共产品

自萨缪尔森（1954）提出公共产品理论以来，主流财政学就将其作为市场失灵的一个原因。它们将产品服务划分为公共产品与私人产品，前者具有消费非竞争性和排它性；后者则有消费竞争性与排它性。按照经济学逻辑推论，公共产品很难直接由市场提供。遵循这种理念的财政实践，引起了政府提供公共产品的效率低下和相应财政压力问题，学术界对这种公共产品理论的质疑不断（刘尚希等，2018）。

笔者认为，主流财政学关于公共产品定义有明显的历史局限性，它带有特定历史技术环境的烙印。这种分类标准在早期有其自身价值，那时公共产品缺乏排它设施，自助技术设施尚未使用，公共产品消费排它成本过高，也就不可能具有消费竞争性，故公共产品的消费表现出非排它性和非竞争性。随着自助技术运用、排它设施的完善和经营模式创新，公共产品与服务很大部分可以实现消费排它性与竞争性。更重要的是，公共产品的定义牵涉政府与市场之间的关系，关乎政府职能与财政边界，政府越界行为不仅仅伤害市场机会和经济效益，同时使得相当多政府深陷公共产品领域，财政不堪重负，公众对其所提供的服务的质量和效率苦不堪言。笔者认为，财政学界传统的主流财政学以消费非排它性与非竞争性来定义公共产品定义混淆了“消费独占性”和“消费非排它性与非竞争性”，应重新思考公共产品界定维度。

就实际经济而言，所谓非排它性与非竞争性的公共产品已经很少，比如国防、生态和法治环境等公共秩序依赖的公共服务，更多曾经的公共产品实际上是共享产品，经营模式与技术创新使它们已经可以实现排它性与竞争性消费，其营运已企业化、市场化。如数字等技术的应用以及引起的经营模式创新，导致像公共交通、邮政和卫星导航等产品服务的消费具有共享性而不具有独占性，独占性自然导致排它性与竞争性，但是共享性并不一定排斥排它性与竞争性。数字化监测设备和智能化的自助设施运用，让共享产品具备消费排它性与竞争性，并且进行有效监管和成本控制，由此市场化营运技术条件已经具备。

實际上，经营理念和制度性障碍才是一些曾经的“公共产品”市场化营运的绊脚石。内地一二线城市主要以地方政府财政补贴支撑公共交通运行，随着土地财政消退，这些城市政府可借鉴港铁市场化经验，推动轨道交通市场化营运改革，既盘活存量资产，又降低财政补贴所带来的财政压力。

港铁提供的公共通勤服务是一种共享产品，但不是主流财政学所谓的非排它性、非竞争性公共产品，此产品的消费产权清晰、被公众熟知。但是港铁对通勤服务没有自主定价权，定价与价格调整需要香港特区政府审核。其服务消费具有排它性，其表现为没有按照相应付费规定的人员不得消费港铁通勤服务，付费消费时还需要遵守相应公共规则，先来后到排队规则和公共场合行为规范等来体现港铁服务的消费竞争性，它是一种共享而不是独占服务。类似的日常产品服务有很多，比如住宅楼电梯，它也是共享产品，市场化营运，不需要政府介入营运。

仅以票务收入港铁难以为继，可能会像主流财政学描述的那样需要政府介入或者补贴。但港铁上市后的经营实践表明，经营模式创新使得政府定价的公共交通服务可以市场化营运，不需政府介入经营，也不需要政府补贴。港铁通过“轨道交通+物业”、“车站商业与广告”和“海外业务”等经营创新，不仅覆盖通勤政府定价引起的成本回收缺口，更是带来相当程度利润，回报股东。

上市后的港铁享有市场主体地位，独立、创造性经营是港铁业绩的根本。随着数字经济发展，越来越多的商品服务具有共享性特征。而数字技术也有助于相应共享产品服务消费行为规则制定与执行，整个社会也将逐步接受基于共享消费规则的共享产品服务市场化，政府负责市场监管。

市场化垄断经营具有外部性的公共产品

港铁市场化营运的事实颠覆主流财政学基于市场失灵的重要基础，即垄断、外部性和公共产品理论（李俊生等，2018）。该理论认为，经济活动存在外部性，對于负外部性经济活动，政府通过税收或者其他监管来矫正社会边际成本与私人边际成本偏差；而对于正外部性的经济活动，政府则通过补贴或者直接经营来矫正或承担社会边际收益与私人边际收益的偏差。本文的案例只涉及正外部性的高效、廉价和便捷城市公共交通服务。

下图取近四年港铁利润及其来源结构数据表明，港铁交通基本业务利润很低，甚至亏损，但港铁整体经营业绩经受新冠疫情冲击，2023年上半年回升明显。一般认为，公共产品与具有外部性的产品不能很好市场营运，需要政府干预与介入这些产品生产与经营。较高人口密度的香港地铁是廉价高效的通勤方式，地铁沿线和车站附近因通勤便利，物业的商业价值较高。在票务价格政府控制的情况下，香港地铁经营实践已经超越主流财政学理论，其经营模式的创新不仅有效将外部性内部化，提升其地铁营运的收益，减轻地铁通勤便利的收益外溢，而且成为香港交通服务主动提供者。呼应香港特别行政区政府城市发展规划，香港地铁能够预先通过土地置换等方式在新城区建设和提供通勤与相关服务。香港特区政府持有港铁公司大量股份，但它遵循商业原则独立营运管理，在财务方面是独立的，不依赖任何政府补贴和担保。另外，港铁在其2022年年报中已经发表香港北部都会区及其跨越2030年的铁路与主要干道（RMR2030+）规划，港铁不仅仅是便利通勤服务的供应商，也是香港未来发展区的交通基础设施规划参与者和服务商。港铁作为独立于香港特区政府的市场运营的企业热衷于积极参与公共交通服务的角色是主流财政学无法解释的。

港铁市场化经营及其业绩表明，企业通过经营模式创新拓展相关联的业务，可以将基本业务的正外部性内部化，不需要政府介入与补贴。主流财政学局限于基本业务的外部性来分析市场资源配置问题从而让政府介入并给以补贴，使得具有正外部性的基本业务的经营者缺乏创新意愿、经营绩效低下，但补贴不会带来经营绩效改善。港铁案例显示，香港政府退出后的市场化赋予港铁独立自主经营权，拓展相关联业务达到很好经营业绩，主动开拓香港本地与境外业务。港铁市场化营运减轻香港政府财政负担，也较少大量财政支出用于公共交通，而且香港政府所持港铁股份有较好的收益。

结论与启示

港铁市场化营运及其业绩让学界聚焦香港政府对于公共产品与具有外部性的经济活动监管，港铁的启示有：

技术发展与市场制度变迁已经改变市场主体的基本环境，曾经“市场失灵”的领域因新技术运用和经营模式创新可以市场化经营并取得较好经营业绩。主流财政学关于垄断、公共产品界定和外部性的治理已经明显滞后于港铁经营实践。被视为公共产品的公共交通消费不具有独占性，但具备排它性与竞争性，是共享产品。学界须对公共产品进行重新定义。外部性导致“市场失灵”的逻辑经不起港铁实践的检验，企业经营创新可以正外部性内部化而实现市场化。

实践中，港铁案例对于内地一二线城市公共交通营运提供了新思路。随着内地城市政府“土地财政”减少，人口密集的一二线城地铁公共交通市场化改革是城市政府摆脱公共交通巨额财政补贴压力的可行选择。地铁公司企业化、市场化营运，拓展经营范围，取得良好业绩后上市。

目前，内地主要城市地铁公司的经营除票务外，仅局限于广告与站内商业，站内商业单一化且性价比不高，延线与站点附近区域缺乏产业布局。内地一些城市政府积极推动其地铁借鉴港铁经验，实现公司化改革与市场化营运，拓展关联业务作为公司业绩增长点；业绩较好且稳定的地铁公司已上市交易。这不仅减轻城市财政的流量补贴压力，也将盘活累计投入的财政存量资产，增强城市政府财政能力。

（编辑 季节）

① 本文数据来源于港铁网站的2023年半年业绩报告。