“双碳”目标下国土空间规划思路与策略探索

冯柳青

山西省城乡规划设计研究院有限公司 山西 太原 030000

1 “双碳”目标的含义

“双碳”是“碳达峰”与“碳中和”的简称。“碳达峰”主要是指在某一段时间的拐点上，某一区域内的碳排放量不再增长，并且在达到峰值后逐渐下降，也就是说“碳达峰”是二氧化碳排放量由上升到下降的转折点，这与我国经济的发展有密切关系，预计在2030年左右，会出现“碳达峰”，之后的碳排放量将会持续下降。而“碳中和”是指一种碳补偿方式，主要是通过植树造林的方式，吸收空气中多余的二氧化碳，达到空气中的碳平衡。

“双碳”目标是我国提出的两个阶段的节能减碳目标。其中，“碳达峰”阶段预计在2030年左右完成，“碳中和”目标预计在2060年之前完成。“双碳”目标的实现，离不开我国的国土空间规划工作，两者相互依存，相互支持。只有将“双碳”目标与国土空间规划工作实现结合与统一，才能够落实社会经济与生态环境的协调发展，为人类社会的可持续发展做出积极的贡献。

2 国土空间规划的概念与原则

2.1 国土空间规划概念

国土空间规划主要是指对一定的区域在开发时间以及空间上的安排，应当具备总体的规划流程、详细方案以及专项计划等。在实际的国土空间规划工作中，相关部门需要综合考虑到各种影响国土布局的因素，并对规划方案进行优化，实现对不同区域土地资源的综合管控、合理分配与调度利用等。科学的国土空间规划思路与策略能够充分调动现有的土地资源，确保社会与市场经济发展中的和谐稳定，并且有助于约束国土空间规划中的不合理行为，落实“双碳”目标。

2.2 国土空间规划原则

国土空间规划主要包含四项原则。第一，生态优先，底线管控。在落实国土空间规划工作时，相关部门需要严格遵照现阶段的生态文明建设要求，保护生态环境，禁止存在破坏生态资源的行为，以此推动社会的高质量发展，而不是以牺牲环境为代价推动社会经济的发展。另外，还应该严格落实底线原则，保护我国的国土安全、粮食安全、生态安全以及历史文化。第二，城乡结合，全域统筹。在我国的国土空间规划中，相关部门需要充分了解城乡土地资源之间的联系性，并进行全方面的把控，坚持城乡融合发展的策略，通过优化国土空间规划工作，落实乡村振兴战略，为城乡公共服务设施的建设带来良好的政策保障，进一步保证社会的稳定发展。第三，以人为本，推动国土空间规划工作质量的提升。相关部门在制定国土空间规划策略时，需要了解不同地域的文化特色，落实以人为本的工作原则，对历史文化进行传承，对社会文化进行保护，通过科学、合理的国土空间规划工作，提升人们生活环境的品质，进而推动旅游业的发展，实现生态资源的开发带动社会经济的目的。科学有效的国土空间规划思路与策略能够提升城乡居民的幸福感与安全感，进而维持社会的稳定，促进国家社会经济的健康发展。第四，节约集约，存量发展。在国土空间规划工作中，相关部门更应该遵照节约集约的原则，控制土地资源的开发强度，注重对林业资源的保护，实现可持续的开发与利用，为子孙后代谋福利。另外，还应该积极落实“双碳”政策，实行低碳发展战略，积极倡导绿色生活方式，减少对国土资源的破坏与污染。

3 国土空间规划工作中落实“双碳”目标面临的挑战

在新时期下，我国的空间治理改革需要得到国土空间规划工作的支持，该项工作也是实现“双碳”目标的关键举措，需要相关部门统筹协调与整体管控，并全面落实各项国土规划原则，确保国土空间规划策略具备完整性、功能系统性以及治理有效性，进一步为“双碳”目标的全面落实提供有力的保障。但在“双碳”目标下，国土空间规划工作的开展仍然面临着严峻的考验，主要包括气候变化的不确定性、城市系统的复杂性、减碳目标的强约束性等等，国土空间规划工作在节能减排方面的技术也有待提升。

3.1 科学统筹多领域规划技术与空间低碳需求的复杂性

“双碳”目标作为国土空间规划中的大方向，能够对空间规划思路做出一定的指导。现阶段，各行各业都在发展低碳产业，并从空间优化、能源结构转型以及废物利用等方面提出了合理的节能减排策略与理念。但在众多科学技术之中，仍然存在技术耦合性与关联性较低的情况，导致各类节能减排技术没有得到系统化的运用，使得社会广大群众对于节能减排理念不够重视，不利于人类社会与生态环境的统筹发展。另外，在国土空间规划中，各行业中的节能减排技术与空间规划没有实现有效的融合，缺乏科学的技术路径，导致国土空间规划工作无法高效率、高质量落实“双碳”目标[1]。

3.2 碳排放定量评估体系不健全

目前，在国土空间规划工作中，由于涉及到城乡土地资源的统筹问题，必然需要了解到不同地区的人口特征、交通方式以及用地布局，进而在“双碳”目标下实现对土地碳排放的有效监测与评估，才能够优化和完善国土空间规划策略。但在实际情况下，目前的人类活动与土地利用中的碳排放监测与核算缺乏系统化的标准体系，相关的监测技术也不够全面，在国土空间规划工作中实现对节能减排成本效益的定量化评估具有一定的难度，从而使得国土空间规划工作不具有权威性。

3.3 低碳目标的约束性力度不足

在“双碳”目标下开展国土空间规划工作，工作人员在思路与策略上应该严格遵循“双碳”目标与原则，并将各个阶段的任务目标进行拆解，为系统性的国土空间规划工作的实施提供关键性的指导。但在目前的国土空间规划工作中，“双碳”目标的相关指标纳入程度不足，导致节能减排的约束力度较弱，长此以往，国土空间规划中的“双碳”目标将无法有效落实。

4 实现“双碳”目标的国土空间规划策略

4.1 推进资源足迹核算，支持碳资产的有效管理

在“双碳”目标的落实过程中，碳核算是一项关键举措，对于国土空间规划工作的开展也具有较大的影响力。不论是在市场运营、规划引导还是政策调控等方面，前提工作都应该是将账算清楚，而在以“双碳”为目标的国土空间规划中也不例外。碳资源、碳足迹的科学化、有效化核算是支撑国土空间规划工作的有力举措，可以在国土空间规划策略的编制、审批、实施以及全过程监督中实现对碳资源的有效管理，进而提升节能减排管理水平的提升。在碳资源与碳足迹的核算中，相关部门应当建立系统化的管理体系，实现对不同区域以及不同时间段的碳源碳汇空间格局分析，逐渐摸清碳排放来源，并制定良好的治理对策，精准识别高度碳排放地区，为科学化的国土空间规划工作提供碳排放数据支持。另外，还应当建立各个地区的碳账户与生态账户，实现碳资源与自然资源管理的同步和衔接，进而增强国土空间治理能力，有效达成“双碳”目标。在碳资产的管理中，相关部门需要积极创新管理模式，发现减排增汇的价值，并利用碳中和策略的强约束力度，实现国土空间规划中的节能减排效果。新型管理模式下，国土空间规划应该统筹资源，关注生态建设，构件更加合理和健全的供应链运营体系，并有效利用各种金融工具优化配置碳资源，与市场形成良好的对接。基于对碳足迹的核算，在国土空间规划工作中，工作人员可以对土地资源进行综合治理，进一步优化空间组织与管理手段、优选节能减排技术，并配合优秀的政策机制，加强对碳资源的有效管理，促进“双碳”目标的实现[2]。

4.2 强化整体统筹能力，构建低碳国土格局

在国土空间规划工作中，相关部门应该意识到优化国土空间格局以及提升空间治理能力的重要性，并将其作为贯彻落实多重低碳目标要求的重要途径。工作人员应当具备发展性的眼光，从复合生态系统的整体观与复杂性的思维出发，全面认识到人与自然的关系，并具备国土空间规划中的全面统筹思维，强化对生态资源的保护，落实社会经济的可持续发展，从而构建科学、合理且有秩序的低碳国土空间规划与开发格局，为“双碳”目标的实现提供更加有力的格局保障。为了实现整体统筹能力的提升，并构建科学的低碳国土格局，相关部门应该加大生态空间的保护与修复力度，避免不良地质与生态环境遭到进一步的破坏，从而发挥生态系统的碳中和功能，早日实现“双碳”目标。主要途径在于锚固重要的生态空间、开拓绿色宽敞的空间以及提升生态系统的质量，增强生态环境的固碳能力。在锚固重要生态空间方面，国土空间规划工作人员需要强化底线思维，严格遵照各项工作原则，坚守住生态环境的保护红线，保障现有的绿色生态空间，并维持自然生态系统的健康与稳定，防止遭到污染与破坏。同时，工作人员需要强化国土空间的用途管制，严格控制城乡土地资源的转换，保证农业用地的面积，避免农业空间向城市空间的过度转化，进而有效降低该过程中的碳排放。在拓展绿色宽敞空间方面，相关部门需要打开思路，通过荒山绿化、森林湿地公园的修建以及矿山生态系统的恢复等手段，逐渐扩大绿色生态面积，提高生态系统的碳资源汇增量，有效利用绿色生态系统的功能，实现高质量、高效率的碳中和。例如，在北京的国土空间规划中，相关部门一方面在关键位置实施大尺度的森林城市生态建设，另一方方面又减量发展，利用腾退增绿、见缝插绿等方式不断增加绿色覆盖率，进而拓展城市中的绿色空间，推动“双碳”目标的有效落实。在提升生态系统的质量方面，主要是增强生态系统的自身固碳能力。因此，在国土空间规划策略的制定中，工作人员需要根据自然生态系统的演替规律，推断下一步的生态建设与保护计划，推进森林系统、湿地系统等绿色生态系统的固碳质量，将国土空间规划策略与生态保护全面融合。

除了加强生态空间的保护与修复力度，在国土空间规划工作的开展过程中，相关部门还应当积极优化空间结构布局，将社会发展向低碳转型的方向推进。人类的生产生活需要空间作为载体，而建设空间也是经济社会的活动聚焦点，更是社会中碳排放的主要场所。在优化空间结构布局方面，国土空间规划人员需要根据不同城市或区域的空间形态、交通组织、能源供应方式、建筑布局、资源利用效率以及碳排放规律等，改变传统的布局思路，进一步优化整体的城乡建设布局策略，阻断高碳锁定效应。相关部门可以在国土空间规划策略的制定中，积极借鉴优秀的空间布局经验，推动公交优先发展模式，利用其交通组织规划能力，带动地区的经济发展，并逐渐形成良好的产业布局，另外，轨道微中心的规划建设也逐渐出现在大众视野，与公交体系相融合，推动了城市中空间布局结构的优化。例如，北京市建设了七十多个城市活力微中心，用来指导居民的出行，并推动出行方式向轨道交通转移，可以从整体上提升整个城市的交通服务质量，并且灌输给城市居民绿色出行的理念，达到节能环保的目的，从而在都市中构建低碳舒适的生活圈。除此之外，北京市也积极优化了工业用地布局，实现了对碳资源空间的有效整合，可以进一步加强对碳排放的监督管理，构建绿色、完善的产业链，避免过量与不合理的碳排放[3]。

4.3 对国土空间规划中的碳排放实施精细化的监管流程

为了能够充分发挥国土空间规划的效用，推进“双碳”目标的快速落实，相关部门需要加强对国土空间规划的全周期性监管，提高国土空间规划中的碳排放治理效能。主要的实施手段在于将“双碳”目标贯穿在国土空间规划方案的实施、监督与评估环节，并利用智慧化的监督管理手段，对各个阶段的节点环节进行严格监督，落实精细化的国土空间规划管理方法。在具体工作中，相关部门需要建立“双碳”智慧管理平台，能够对不同地区的碳排放量进行系统监测，并将数据及时上传至平台中，实现国土空间规划管理工作的可视化、透明化。碳监测是碳资产管理的基础，工作人员应当积极利用先进的监测技术，实现对碳资源的实时性监测，并根据碳排放规律绘制全景图，通过对实时性的数据分析，掌握碳行为的时空动态，进而据此制定更加合理的国土空间规划策略。在国土空间规划的碳监管中，会涉及到不同行业不同部门的碳排放流程，像是建筑、农业以及交通等，只有依据科学有效的监测方法，才能够保证监测结果的可靠性与精准性，从而为实际的国土空间规划工作提供可靠的数据依据。工作人员还可以通过碳模拟的方式，规划不同的场景，拟定可行的国土空间规划策略。依据这样的方式，相关部门能够大体掌握国土空间规划中碳监管的成本效益，并根据模拟结果不断优化监管方案。另外，还应该将“双碳”目标纳入国土空间规划管理的评估体系，这也是有效推动国土空间规划工作、落实“双碳”政策的这样举措。在城乡国土空间规划中，制定并完善规划评估体系，并将“双碳”目标纳入到其中，有助于强化空间规划管理职能，进一步落实碳资源的治理效果。相关部门依据完善的管理评估系统，可以对不同区域的国土空间规划工作落实情况进行分析，并对“双碳”目标的落实程度进行预测，在发现问题时能够将其明确出来，并为下一步的国土空间规划工作提出合理化的建议。

5 结语

综上所述，“双碳”在国土空间规划工作开展中具有重要的意义，相关部门应当认识到“双碳”目标的重要性，并依据国土空间规划原则，打开规划思路，制定科学可行的规划策略，为“双碳”目标的全面落实提供有力的保障。