网约车“一元”立法体例构建
——基于司法实践的实证分析

韩秀艳

（上海市静安区人民法院,上海 200072）

网络预约出租汽车（以下简称网约车）经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。滴滴出行、美团打车、享道出行等众多网约车平台越来越成为人们日常出行的必需。然而，网约车非法营运、安全保障义务不足等问题时有发生。因此，解决网约车治理问题是顺应法治建设进程，构建立法、司法、执法共建共治共享立体化诉源治理新格局的需要。本文通过实证探究网约车“二元”立法体例现状，深入剖析“二元”立法体例的现实局限性，以期构建“一元”立法体例的理想模式。以此，通过良法善治引领社会交往秩序，从源头上预防和化解网约车新业态社会矛盾纠纷，助力建设“互联网+”新业态良性发展的市场环境。

1 实证探究：“二元”立法体例现状

1.1 制度规则的静态文本考察

2016年7月28日，国务院办公厅发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），将网约车合法化，明确出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式。出租汽车被“二元”划分为巡游出租汽车（以下简称巡游车）和网约车，实行“二元”立法规制，进行差异化经营。针对网约车，2016年7月27日，交通运输部、工业和信息化部、公安部等7个部门联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）；针对巡游车，交通运输部颁布《巡游出租汽车经营服务管理规定》（以下简称《巡游车管理规定》）。其中，《网约车暂行办法》明确了“网约车”概念。下面笔者将立足制度规则现状，对照巡游车的平行发展状态，探析网约车的现实发展情况。

1.1.1 规则搭建结构

传统出租车行业实行以中央层级立法为指导，各个地方依据本行政区域的具体情况，以地方政府规章的形式对出租车经营权获取的程序性和实体性条件予以具体化的授权方式。网约车作为出租车的一种类型，在规则搭建结构上，与传统出租车具有一致性。自2016年深化出租车行业改革的两个文件发布后，各地交通运输部门按照两个文件的总体思路和制度框架，结合本地经济社会发展水平、人口规模、城市交通状况等实际制定落地实施细则，在省级层面发布了指导意见，在城市层面发布了实施细则[1]。

1.1.2 准入规则设置

（1）行政许可

在行政许可的设置上，巡游车和网约车存在差异性。

政府对巡游车实行特许经营。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发须由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施。这是最早在政策层面对出租车行业的准入门槛予以特许经营规制[2]。各地根据本区域的发展特点细化特许经营的实现方式，包括招投标方式、审批授予方式、不限价拍卖方式等，以此实现特许经营权的授予，特许经营权的申请主体主要是企业法人[3]。

政府对网约车则实行普通许可经营。《网约车暂行办法》对从事网约车规定了“三证”准入要求，即分别针对网约车平台公司、车辆和驾驶员设置了《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》。地方政府在本区域内的具体实施过程中会根据自身的发展特点，对具体准入条件进行细化规定，但是“三证”的颁发方式并没有其他特殊要求。行政机关根据申请材料进行审核，符合条件的则给予相应许可证件。由于网约车的行政许可设置是针对三个主体分别颁发，所以在许可的主体上并不存在主体类别的局限性。

（2）市场准入条件

网约车平台公司的准入条件设置。《网约车暂行办法》对于网约车平台公司的条件设置，主要是对网络信息数据的交互、监管和实际经营场所、服务机构等提出要求。除此之外，有的城市实施细则会从平台公司营运风险的承担提出投保、运营资金、制度保障等要求。相较于网约车车辆和驾驶员的条件设置数量，《网约车暂行办法》对平台公司设置的条件相对较多。究其原因，网约车平台公司是“互联网+”的新产物，其创新性需要中央层面更为全面的立法引导。

网约车车辆准入条件设置。就网约车车辆准入条件设置的数量和内容而言，《网约车暂行办法》的设置条件只有车型、卫星定位和应急报警装置、车辆技术性能三个方面，数量较少、内容相对简短概括。而城市实施细则对网约车车辆的准入条件设置数量明显增加，内容方面除了前述的三个方面，还对车辆的号牌（注册地）、数据监管接入、车辆保险等加以限制。

网约车驾驶员准入条件设置。《网约车暂行办法》对网约车驾驶员的准入条件设置，主要是从车辆安全驾驶的角度考虑，降低因驾驶员驾驶技术水平或者驾驶员犯罪倾向性所带来的社会风险。除此之外，有的城市实施细则会设定户籍要求，限定驾驶员申请的地域范围，如上海。大部分地区则相对放宽，只要求办理居住登记或身份信息登记即可。还有的地区对驾驶员的年龄提出限制性规定，但具体的年龄限制存在差异。例如，济南市要求不超过65周岁，银川市要求不超过60周岁。

1.2 司法实践的动态规则适用

涉及网约车行政管理的职权主要集中在行政许可和行政处罚，行政许可权直接关系着网约车“三证”的许可颁发，而“三证”则是进入网约车市场的通行证。行政处罚权则侧重于网约车的事后规范运营，通过行政管理措施保障网约车市场的稳定、有序发展。笔者选取涉及两种行政职权的真实案例，分别探析网约车法律适用现状。

[案例一]李某某诉某市交通委员会行政处罚决定案①中，被告在查证李某某违法事实的情况下，认定李某某实施了个人从事非法客运活动第二次被查获且未有安全隐患行为，违反了《上海市出租汽车管理条例》第十四条第四款的规定，给予原告李某某30 000元的行政处罚。在该案的法律适用过程中，法院对李某某的行为进行了两次法律判断，即第一次判断依据《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（以下简称《上海网约车若干规定》）认定原告行为属于网约车无证运营；第二次判断依据《上海市查处车辆非法客运若干规定》认定原告行为属于非法营运，进而适用《上海市出租汽车管理条例》作出行政处理。对一个事实进行两次判断认定的目的是实现由网约车到出租车概念的转变，将网约车作为出租车一类进行处理。从网约车的本质来讲，将网约车归类为出租车无可厚非，但是在行政管理的法律适用过程中多次过度使用，在一定程度上是因为网约车、巡游车“二元”法律规制设置的阻隔，以及网约车管理制度的缺位。并且，该案最终适用的《上海市出租汽车管理条例》为1995年颁布，虽经过六次修正但其立法基础不可避免地难以满足新业态经济下的新需求。因此，过渡性适用法律规范的方式虽有助于网约车管理做到有法可依，但无法从根本上解决与网约车相适配的法律规制缺位问题。

[案例二]施某某诉某市道路运输管理局行政许可案②中，原告施某某名下该证件取得时间明显超过3年，且未提出延续申请。被告依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项的规定，决定依法办理原告名下《网络预约出租汽车运输证》的注销手续。因《上海网约车若干规定》未对超期网约车相关运营证作出相应规定，加之发放网约车相关运营证属于行政许可事项，所以本案法律适用采用的处理方式为，由网约车运输证的特别规定过渡至行政许可事项的一般规定。该案中，被告认为原告未依照《中华人民共和国行政许可法》的规定在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请，属于行政许可有效期届满未延续的情形，同时依据该法第七十条第（一）项关于该情形法律后果的规定，决定依法办理原告名下《网络预约出租汽车运输证》的注销手续。从行政许可的角度而言，原告施某某已经为其未申请延期的行为承担了网约车运输证被注销的法律后果，一定程度上实现了行政管理的效果。但在案件审理过程中也发现，原告在其网约车运输证被注销后的相当长时间里并未停止使用涉案车辆营运行为，意味着行政许可注销程序的完成仍然局限在行政机关内部，缺少向网约车平台公司通报并督促其进行平台系统清退工作，更无相关法律对网约车平台的营运管理责任进行细化落实，使得行政许可的管理效果未落于实处。

2 内在审视：“二元”立法体例的现实局限

2.1 区分标准与社会现实不匹配

《网约车暂行办法》中提出网约车经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。《巡游车管理规定》中提出巡游车经营服务是指可在道路上巡游揽客、站点候客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动。依据法定概念，两者的区别在于揽客方式，网约车是通过互联网技术平台进行揽客，而巡游车则是通过巡游揽客、站点候客。但揽客方式的区分标准不能适应与网约车和巡游车趋同发展的社会现实，因为巡游车也可以借助互联网技术平台揽客。因此，仅基于表面的技术因素对出租车进行区分不能满足出租车法律规制需求[4]。并且，脱离社会现实的区分标准会忽略网约车和巡游车的共性与特性，降低区分的精准度，进而会影响立法的精准度。笔者认为，区分网约车和巡游车的标准应当回归法律规制本身、立足法律规制需要，从网约车和巡游车经营权的法律授权来源进行探究，即行政许可权。还需强调，行政许可权的差异并不代表“二元”立法体例的绝对区分，其仅是法律规制在制定过程中面对新变革的全面考虑，而两者的法律规制仍应遵循“一元”统一性。

2.2 网约车规制主体结构不合理

依照合法行政原则，行政机关应当依照法律授权活动，即“无法律无行政”[5]。实现网约车良法善治，还应当从立法的角度出发，就网约车法律规制主体的设置进行思考，从而科学设计网约车规制主体相应的权利、义务、责任条文。

现行的网约车规制主体结构主要是借鉴传统出租车模式，采用政府作为规制主体的行政规制模式，即以政府公权力对网约车车辆、网约车驾驶员、网约车平台的营运行为进行规制，从而形成以政府公权力为中心的射线管理模式结构。这种模式的弊端表现如下：（1）规制力量不足。一方面人员力量不足，行政规制多采取执法人员现场检查的传统方式查处违法行为，执法过程中还要借助交警、工商等力量以联合执法方式进行违法行为的查处行动，因此执法力量亟须补充，规制力不足。另一方面，技术力量不足，网约车依托的互联网技术对规制主体提出了技术性要求，但行政规制的规制主体尚不具备数字规制能力。（2）规制存在“真空区”。网约车新业态产生的新问题，使得行政规制出现“真空区”，例如，网约车车辆来源多元化所带来的规制定位不准确、不同加入方式的驾驶员与平台的劳动关系界定问题、驾驶员社保缴纳义务划定等，均是行政规制目前无法给予明确答案的“真空区”，使得行政规制难以有效落实。（3）规制措施失灵。过于依赖行政规制会导致行政规制严苛，容易带来规制失灵，例如行政许可条件设置的户籍、牌照地域性要求与网约车低门槛、高收益的优势，会反向推动外来务工人员铤而走险进行非法营运。

3 理想构建：“一元”立法体例的法律构建

3.1 “一元”立法体例构建背景

新构建“一元”立法体例的理由有以下四个方面：第一，网约车与巡游车融合发展的政策导向。《指导意见》明确了推进两种业态融合发展、促进巡游车转型升级的政策态度，地方政府出台的政策法规中也将巡游车作为网约车车辆申请限制的例外。巡游车在绿色政策通道的助推下，借助网络技术平台不断实现自身服务的优化升级。由此，网约车和巡游车的界限逐渐模糊，制度的融合逐渐成为立法方向。第二，网约车和巡游车均为出租车的本质特性。即从运营本质而言，网约车和巡游车均是由驾驶员行驶营运车辆，搭载乘客实现地理位置的移动，满足人们出行需求。因此，两者的运营行为具有同一性。第三，互联网技术的开放性助推二者趋同发展。互联网技术是出租车行业业态变革的起因，但并不是网约车和巡游车的分水岭。技术因素虽增加了法律关系的复杂性，但是并没有改变出租车的本质属性。互联网技术是助力传统出租车行业变革，而不是颠覆出租车行业。并且，互联网技术的开放性决定了其助力范围当然涵盖巡游车，甚至会推动网约车和巡游车的“二元”归一。第四，“一元”融合规制初探具有可实现性，例如，《济南市客运出租汽车管理条例》（以下简称《济南出租车条例》）《成都市客运出租汽车管理条例》（以下简称《成都出租车条例》）将网约车和巡游车融合于同一法律规范的实践表明“一元”规制已具备实践的基础。并且，“一元”融合规制下，可以避免法律适用过程中“网约车无证运营”与“非法营运”多次过度使用，降低“二元”规制的阻隔。

3.2 “一元”立法体例框架设计

3.2.1 “一元”立法体例的地方实践经验

关于立法体例的“一元”构建，部分地方立法现已有初步实践，如前述的《济南出租车条例》和《成都出租车条例》。笔者将参照济南和成都两个城市的具体立法操作提出立法体例的“一元”构建设计。《济南出租车条例》的内容包括总则、经营许可、经营服务、运营保障、监督管理、法律责任、附则七章，《成都出租车条例》的内容包括总则、经营资质（巡游车经营许可、网约车经营许可、驾驶员从业许可）、经营服务（运营管理、运营服务、运营保障）、治安管理、监督检查、法律责任、附则七章。在经营资质和经营服务两章中，《成都出租车条例》进行了细化规定，而《济南出租车条例》并未再细分。从整体结构体例来看，《济南出租车条例》更加融合归一，但细究条款内容，在经营许可（对应《成都出租车条例》的经营资质）一章，实质依然受制于两者的行政许可权不同进行条文罗列式的分类。对于行政许可权的不同，笔者认为，应当以“节”的形式直接区分，既尊重网约车和巡游车的不同之处，又避免因为融合而徒增条文的混乱。至于《济南出租车条例》中的经营服务、运营保障与《成都出租车条例》中的经营服务（运营管理、运营服务、运营保障），其内容主要是针对运营活动、运营保障等出租车营运共性作出的相关规定。章节内容的不同排列体现出两个城市对出租车运营管理的差异，但这并不是网约车和巡游车的差异性所在。因此，这部分内容不宜区分网约车和巡游车，其结构设计则可以根据各地区的特点予以调整。

3.2.2 “一元”立法体例的框架结构

我国出租车行业实行以中央层级立法为指导，各个地方依据本行政区域的具体情况，对出租车经营权获取的程序性和实体性条件予以具体化的授权方式。该规则搭建结构现状决定了立法体例的“一元”构建应实现由中央到地方各层级的“一元”统一。具体而言，上至《网约车暂行办法》《巡游车管理规定》的“一元”融合，下至地方对网约车和巡游车法律规制的“一元”融合。并且，网约车法律规制的“一元”立法体例构建，应当立足于网约车和巡游车的特性和共性实现融合归一。所谓特性即行政许可权的差异，网约车在资格条件、行政许可办理流程、资格申请限制、平台责任范围等方面与巡游车存在一定差异；所谓共性即在运营服务、运营管理、监督检查、法律责任规范等方面两者具有出租车营运的共性。共性融合、特性适度区分的立法思路，可以提升法律规制适配度，实现法律规制的“一元”构建。

基于现有的地方立法实践经验，笔者认为法律规制“一元”框架应当包含总则、经营资质（经营许可）、经营服务、监督检查、法律责任、附则六章。其中，经营资质作为特性需再细分网约车经营许可、巡游车经营许可。而出租车营运共性所涉及的经营服务、监督检查、法律责任三章，则不再直接区分网约车、巡游车，若同一章节下存在网约车和巡游车的细微差异，可通过条文描述特别指明，不宜简单描述指明的可通过补充性措施予以调整，例如在法律责任章，出租车营运共性决定了违法违规行为的一致性，但考虑在过罚相当的情况下会存在处罚幅度等的不同，宜通过制定裁量基准的形式进行调整优化。关于中央到地方各层级的“一元”统一，考虑到上位法与下位法体例的相似性，此处不再赘述中央立法结构。

3.3 “一元”框架下的营运管理责任引入

关于网约车规制主体的结构不合理问题，笔者认为可以借助辅助性原则，重新构建网约车规制主体、划定网约车规制主体责任。辅助性原则是指私人或市场可以解决的事务，由其自身承担；若不能解决，则由政府承担；下级政府不能独立承担时，由上级政府提供辅助；上级政府的辅助行为不能替代下级政府的自助行为[6]。在网约车的经营模式中，网约车服务需求方和网约车服务提供方通过网约车平台实现供需匹配。简言之，“网约车服务需求方（乘客）—网约车平台—网约车服务提供方（驾驶员）”。网约车平台掌控着网约车驾驶员、网约车车辆、乘客的数据系统，实现高效精准的匹配，在网约车运营过程中起着运营管理的作用。但是目前行政规制模式中，网约车平台仅是被规制对象，并未将其所掌握的数据信息和所拥有的调动匹配能力应用于网约车规制中。因此，笔者认为借助辅助性原则理念，改变传统行政规制中以政府公权力为中心的射线管理模式，建立网约车平台与网约车驾驶员、网约车车辆的层级关系，从而发挥网约车平台公司的营运规制作用，而行政规制则作为营运规制的辅助保障，即网约车市场可以解决的事务，由网约车平台负责解决；若不能解决，则由政府负责解决。而营运规制的实现则需要从立法上对网约车平台的权利义务进行相应调整，引入营运管理责任条款，敦促网约车平台承担起相应的规制责任。

具体而言，通过以下三个方面增加营运管理责任条款：第一，强化网约车新用户注册审核义务，由网约车平台把控核对进入网约车市场的准入条件，将无证运营的痼疾拦截在入门网约车市场之前；第二，增加日常数据备份义务，由网约车平台收集汇总并备份网约车驾驶员的基本信息、乘客身份信息、车辆信息、行驶路线等租乘服务数据。这些数据信息可以直接反映网约车运营情况，有助于实现日常精准监管；第三，增加通报通知及时落实义务，针对管理部门发布的违规通报、相关政策法规通知等行政指令，平台要及时做好落实处理，并做好反馈工作，确保行政处理结果落到实处。通过增加营运管理责任条款，实现网约车市场由政府规制向营运规制的过渡，敦促网约车平台在追求经济效益的同时承担起相应的社会责任。

3.4 “一元”框架下的区域性约束条款弱化

地方区域性约束条款的制定应当结合当地交通实际情况，秉承包容审慎的原则进行设置。第一，取消户籍限制，以避免阻碍外来务工人员获得网约车驾驶员的准入资格。户籍限制的目的在于控制网约车驾驶员申请数量，缓解交通拥堵问题，但实际上并没有达到预期的效果。况且，户籍限制并不能真正解决交通拥堵问题，因为交通拥堵的根源在于车辆数量而非驾驶员的数量。第二，适当放宽本地车牌要求。车牌的限制能起到降低车辆进入网约车市场的数量，一定程度可以实现政策调控市场的目的。在人口密集、交通拥挤的大城市，本地车牌的要求可以保障进入网约车市场的车辆数仍在当地牌照总量的范围中。但对于交通压力比较小的城市，限制本地车牌的意义相对较小。因此，本地车牌的要求可以由地方政府根据城市交通承载量予以判断，进行选择性设定。第三，保留非本市注册的企业法人应当在本市设立分支机构的要求。网约车的营运规制力量，不能仅依靠行政规制力量，还需要营运规制力量利用其资源优势承担起相应的社会规制责任，网约车平台公司是营运规制主体，如果对其注册范围不予以约束，跨区域的营运规制力量将难以调动，对于政府而言规制网约车力量不足。

4 结语

网约车作为信息社会应运而生的产物，已经渗入到人们的日常生活中，因此引导和保障网约车的稳定发展已成为亟待解决的社会问题。关于网约车法律规制所提出的“一元”融合发展理念，既遵循了出租车行业融合发展的客观实际，又引导其积极面对信息社会“互联网+”所带来的新问题。在此基础上，通过提出“一元”立法体例的设计构思和增加营运管理责任条款、弱化地方区域性约束条款等符合市场化特征的立法思路等观点，完善网约车新业态诉源治理格局。

注释：

①参见上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初704号行政判决书。

②参见上海市静安区人民法院（2022）沪0106行初397号行政判决书。