关于农村土地适度规模经营的设想与探讨

姜楷平 张书广 郭庆峰

土地是农民赖以生存的根本，是国家保障粮食安全、经济持续发展的基础，历朝历代对土地经营制度都非常重视。实践证明，适应农村生产力发展、迎合老百姓意愿的土地经营政策对于农产品有效供给、农民增收和农村经济发展会起到巨大的推动作用。土地经营制度不是一成不变的，应该随着生产力发展、农村人口变化、农业科技水平特别是农业机械化程度的提升而不断改革和调整。改革开放以来我国农村土地经营政策基本保持稳定，大局是以家庭联产承包为基础，不断优化土地经营规模和经营方式，农业经营组织和农民种粮大户土地经营规模不断扩大，农业生产效益有效提升，农村劳动力也得到合理转移，农业生产稳步发展。但我们也清晰地看到，农村大量的撂荒地在全国各地普遍存在，单个农户土地较少，经营效益不佳，土地零散，无法形成规模效益的情况还十分严重。如何在现有国家政策前提下谋求更好的土地经营模式，是新形势下面临的重要课题。

一、现状土地经营模式及问题

20世紀80年代有人提出两田制，所谓两田制是指口粮田和承包田，即以村为单位，口粮田按农村人头平均分配，一般每人分得0.5～1亩，主要是满足人口吃粮；承包田则是将口粮田以外的土地承包给农户经营，每户可多可少，公平竞争。在当时，农业机械化尚不发达的状况下，这种模式得到了一定范围的推广，也收到了较好效果。

随着农业科技及农机化水平的不断提升，国家对土地政策也有所调整，土地所有权、承包权和经营权三权分立的格局基本固定下来，过去的两田制也随之消散，取而代之的是农民分得的土地可以自己耕种也可以将其有偿转让，即土地承包权有偿转让。好处是土地确权明晰，个体农户利益得到充分保障，但弊端是土地转让是建立在农户自愿的基础之上，土地连片耕种难以实现，插花地普遍存在，严重制约了土地适度规模经营。有很多村庄为了体现公平，把土地分成几类，每类土地再按人头平分到每户，致使土地严重碎片化，一个农户耕种三五块土地，甚至更多块，屡见不鲜。更有甚者，把一块只有几亩的自然地块分割成几缕再分给不同的农户，农民常常因为争执土地分界线而闹出矛盾。

二、经营模式创新设想

破题之策——新两田制。新两田制是指，在遵循国家现有土地政策的基础上，以村为单位对土地进行调整，将全村土地划分为两大类：农户的菜地和其他承包地。菜地按农户人头平均分配，每人0.1亩左右，主要满足村民吃菜之需，村内剩余土地以利于机械化连片耕种为原则，按沟、渠、路、林等自然分割线，划分成30～100亩不等的承包单元，采用公平招标模式承包给农户或农民合作社、农业公司等农业经营组织。承包单元划定后可以不断连片扩大，但一般不再缩小，承包者可根据自己的能力承包多个单元。

三、新两田制的优势

（一）农民人人有菜地，可根据不同农事季节种植和食用各种新鲜蔬菜，另外还可以满足许多农村老人对土地的依恋，不至于因完全失去土地而割舍乡土情结。

（二）承包地划分成基本单元，彻底消除了插花地，大幅度降低土地纠纷，承包者可在自己承包的一个单元或几个单元连片耕种，有利于农业科技推广应用和大型复式机械作业，形成规模效益，土地产出率和农业生产效率将得到大幅提升。

（三）新两田制有利于农业规划、区域种植和农田水利基本建设，有利于培肥地力，不断提高土壤质量。配合有效的监管政策，可以从根本上消除撂荒地，使我国宝贵的耕地不再出现浪费现象。

（四）有利于农村劳动力转移。新两田制承包单元一般在30亩以上，基本消除了小的土地承包户，土地逐渐集中到了种植大户和种田能手手中，地块大了，规模形成了，大型农业机械得到普及应用，种地的人少了，大量的农村劳动力可以转移到二三产业，农民收入会进一步增加。

四、新两田制实施办法

（一）先易后难。新两田制可在经济发达地区、城郊地区先行实施。这类地区农村劳动力转移比较充分，从事农业生产的人员相对较少，土地集中比较容易，可先行先试，然后逐步推行至经济欠发达地区。

（二）先小后大。特别是在农业收入占比较大的地区，农民的主要生计依靠土地，承包单元可以先划小一点，不必局限于30亩，也可以20亩或者10亩，循序渐进，等农民愿意放弃土地的时候再增加承包单元亩数，但尽可能不要过多分割因沟、渠、路、林已经自然形成的连片地块。

（三）公平公正公开。国家现行政策是稳定土地承包关系，特别尊重农民的土地承包权，因此在推行新两田制的时候，要切实保障农民土地承包权的收益。推行两田制不意味着收取农民的土地承包权，而是以另一种形式将农民承包权货币化，即，将新两田制带来的土地收入按现有农民的承包权限合理分配给农民。比如一个农户原来有5亩承包地，实行新两田制后，要根据这5亩地的地块所处的不同承包单元，按每个地块所处单元新的承包价格逐一核算出收益，然后累计分到这个农户手中。

（四）严防资本裹挟。土地是农民赖以生存的宝贵资源，也是资本眼中牟取暴利的标的所在。在推行新两田制的过程中，特别是土地承包招投标环节，工商资本和手握重金的有钱人一定会乘虚而入，可能会依靠他们强大的资本实力，排挤资金薄弱的小农户，以他们可以吃进的大规模而压低土地价格，甚至可能出现转手倒卖的现象，这些问题必须事先充分考虑。要制定严格的限制措施和准入机制及粮食价格管控办法，真正让那些会种田且能种好田的农户或农业经营组织赢得土地经营权。

（五）政府推进。新两田制是新生事物，推行初期需要各级政府依靠行政手段加以引导和保障。各级政府要下发有关文件并制定实施细则保证新两田制的顺利实施。要在不违反国家现行法律法规的前提下，以提高土地产出率、保护基本农田、提升农业生产效率、增加农民收入为原则，充分发挥主动性和创造性，确保在推行新两田制的过程中真正让农民得到实惠，切实做到顺民心得民意。

生产关系要适应生产力的发展，生产力的发展会促进生产关系调整和变革是颠扑不破的真理，新两田制是根据我国目前农业生产力发展水平而提出的新方式新举措，是否会产生良好的效果有待于实践的检验。应该指出的是，我们现行的土地政策基本上是延续改革开放初期土地承包的基本制度，过去的40年中，只是有些小的改动，大的方针基本未变。我们应该看到，现在农业科技特别是农业机械化水平已大幅提升，一家一户仍然守着几亩田过日子的时代已经一去不复返了，国家的土地政策需要适应现行农业生产力水平而作出相应的变革，新两田制或许将是引起变革的契机。

（作者单位：青岛市即墨区龙泉办事处）