地方政府使用基金模式助力交通产业发展的路径与对策研究

［摘 要］投资行业发展前景良好，产业投资基金是推动我国国民经济增长的重要力量。文章通过对设立交通产业投资基金的必要性进行分析，提出了地方政府使用基金模式助力交通产业发展的路径及交通产业投资基金的使用模式。交通产业投资基金为交通产业的发展指明了新的方向，为交通建设资金的筹集提供了新的思路。

［关键词］地方政府；基金模式；交通产业基金；发展路径

0     引 言

交通产业是我国国民经济基础产业，是维持社会生产、流通等环节正常运作及长远发展的前提条件，在保障国民经济持续稳定发展、人民生活水平提高及促进现代化建设等方面起决定性的作用。交通产业投资基金是由专业从事实业投资的机构和金融机构共同发起，通过基金的发行，向投资者募集资金，将资金直接运用于交通产业的一种投资方式。其目标是追求长期稳定的收益，主要的投资对象是未上市的交通企业，投资者共同承担投资风险。交通产业投资基金的设立不仅能为交通产业的发展开创新思路，还能使交通基础建设基金筹集方式更加多样化。

1     地方政府使用基金模式

1.1   政府引导基金的出资模式

政府引导基金又成为“母基金”，是由政府主管部门出资，吸引相关地方政府部门、金融、投资机构及社会资本，以股权或债权等方式与社会资本共同设立子基金，用来支持企业创业与发展。政府引导基金不以营利为目的，通过子基金的市场化运作，发挥财政资金的最大作用，助推产业转型升级与经济结构的调整［1］。目前，我国政府引导基金的出资模式主要有两种：一是地方政府通过财政独立出资完成；二是政府与国有企业、金融机构联合出资设立。

1.2   政府引导基金的组织形式

政府引导基金的组织形式大致可以分为以下三种：①有限合伙制。有限合伙制是政府引导基金最常见的组织形式，是一种非法人经济实体，是由有限合伙人及普通合伙人构成。有限合伙人负责资金，不参与经营决策，普通合伙人是基金投资的决策者和执行者，负责实际的运营。②公司制。公司制是一种数量及规模都不大的基金组织模式。按照《公司法》的规定，公司制基金由投资股东组成，并设有股东代表大会、董事会等机构，股东对公司享有管理权、决策权等。③契约制。契约制又称为私募基金，是一种信托式的基金形式，根据相关法律规定，其不具有法人资格［2］。投资者作为基金的委托者和受益者，基本上不参与基金的日常管理及运营，全权交由专业的基金管理人负责。

1.3   政府引导基金的管理模式

政府引导基金的管理模式一般以“FOF”基金架构为主，即政府与国有企业、金融机构等社会资本，共同成立引导基金，作为“母基金”，“母基金”通过对汇聚的各种社会基金进行参股，形成“子基金”，由“子基金”对相应的实体项目进行投资。这种模式有利于社会资本的引入。

在资金募集阶段，由地方政府进行引导，整合原有的农业、工业等企业的专项发展基金，提升原有企业扶持资金的使用效率，带动地区产业发展。在决策机制上，地方政府引导的母基金由基金管理公司负责，由产业技术专家、基金机构人员及主管部门代表等成立专家委员会和项目投资决策委员会，政府可以在一定程度上对基金投资决策进行干预。地方政府引导基金强调母基金与其他社会资本享有同等的权益。

2     设立交通产业基金的必要性

交通基础设施建设具有投资回收期长、收益稳定的特征。通过各种资金的吸收组成交通基础设施产业投资基金，由基金向交通基础设施企业注入本金，并由专业人员进行管理。在适当的时机，通过合理的退出机制获取投资回报。产业基金这种投资模式，开创了一种新的交通建设融资渠道，不仅可以有效缓解交通基础设施建设资金的压力，还解决了社保等资金的投资渠道问题。产业基金是交通基础设施建设的一种理想融资模式。

根据《2021年全国收费公路统计公报》，2021年年底我国收费公路债务余额79 178.5亿元，部分省市仅公路建设的欠款就多达数千亿元，巨大的债务问题严重制约了交通产业的可持续发展。交通基础设施出现巨大的资金缺口，我国的社会资金流动过剩，为了应对这种局势，可以通过交通产业投资基金的方式将社会上的小额资金进行汇集，用来对交通基础产业建设进行投资，然后通过专业公司的管理获得预期的投资回报，从而有效实现居民投资渠道的多样化，改善交通产业的融资结构，降低融资的成本及风险。

随着国民经济的高速发展，大规模的交通基础设施建设随之增多，使用传统的融资模式无法适应交通运输业快速发展的节奏，需要大量的社会资金对其进行支持［3］。我国的交通基础设施建设资金主要来源于银行贷款。但由于受到通货膨胀的影响，国家实行货币紧缩政策，提高了贷款利率，并且银行不再为中长期债券提供担保。财政紧缩政策限制了交通基础设施项目融资的能力，部分银行不再为公路企业发放贷款。综上所述，我国的交通产业急需新的融资模式，可通过产业基金这种模式，开创新的交通建设融资渠道，有效缓解交通基础设施建设资金的压力。

3     地方政府使用基金模式助力交通產业发展路径

3.1   发布相关支持政策，设立交通产业基金

随着《公司法》内的相关规定不再对公司对外投资的额度进行限制，公司制的产业投资基金不再受对外投资额度的制约；《合伙企业法》中规定对私募基金不再征收企业所得税，确保产业投资基金不再有双重征税问题的困扰；《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》规定可以有一定程度的保险资金对国家重点基础设施项目进行间接性投资；交通基础设施项目对保险资金有很大吸引力，交通基础设施所具有的特点，符合保险行业的投资要求；《私募基金管理办法》的实施，有效降低了私募股权投资的风险。

发展交通产业投资基金，在交通建设中吸纳更多的社会资金，能有效拓宽资金来源渠道，缓解交通行业面临的巨大债务压力，产业投资基金作为一种更为直接的融资方式，在一定程度上可以避免债务过度集中的风险，从而有效促进交通基础设施的可持续性发展［4］。通过发展交通产业投资基金，吸引专业化的投资者，可以有效避免部门管理的官僚主义作风及贪污腐败行为的出现，提升交通资产管理的效率，减少建设及运行的成本，灵活有效地为大众提供服务。交通基础建设行业存在一定程度的垄断性，需要专业化的管理，普通投资者进入的门槛相对较高。目前，我国存在大量未上市的优质资源，大众投资者无法享受到基础设施高速增长所带来的丰厚收益。交通基础设施基金的设立，可吸引更多优质的社会投资者进入交通行业，促进国家优质资源的合理分配，为国家的和谐进步奠定基础。

3.2   做好交通产业投资基金运作指导

为了积极推动交通产业投资基金的发展，交通部门要高度重视，积极推进，在了解产业投资基金的基本运作后，制订出详细具体的计划，对项目的可行性进行研究，切实做好前期的准备工作，包括项目的规模、人才的培养等。前期的考察结束后，要制定出具体的措施。首先，组织成立交通产业投资基金研究发展小组，负责对具体的工作进行研究与分析，相关领导要积极协调、高度配合。其次与政府相关部门进行沟通，争取达成工作上的共识，准备妥当后进行报批。最后要与银行等大型金融机构进行沟通，了解其对交通产业投资基金发起的要求，进行初步谈判。设置交通产业投资基金的目标，要在短时间内设立基金，进行资金募集，参考渤海产业投资基金的运作模式，吸收交通部门的专业性人才作为投资管理人，可以选择股权投资等方式进行投资［5］。

4     交通产业基金的使用模式

4.1   PPP模式对交通产业建设的促进作用

PPP（Public-Private Partnership）是一种新型的观念，是指政府与非政府的社会企业进行合作，建设公共基础设施的一种模式。PPP鼓励社会机构与政府进行合作，允许非政府性部门所掌握的资源参与公共物品的建设与服务，使合作的各方达到预期的目标，是一种合作共赢的利益关系。通过运用PPP模式，在基础设施建设和公共服务中吸纳社会资本的投资，不仅能激发市场的活力，还能有效发挥社会资本的人才管理及技术创新优势，提高基础设施项目的运营效率，提高公共服务质量。

从政府部门的角度来看，PPP模式有效解决了项目建设过程中资金不足的难题，政府引导母基金吸引各种金融机构或实业公司对项目进行投资，使用社会资本的力量来缓解政府自身的负债压力，使用基金的方式进行融资；最后，使项目经营和资金监管的问题得到了有效解决。项目由基金公司具体实施运作，募集资金则交由专业托管公司进行统一管理。

引入PPP模式的交通产业基金主要用来解决三方面的问题：①交通基础设施投资不足的问题。目前，政府通过财政投资一部分交通基础设施建设，但大部分投资是由政府独立承担。根据交通运输部印发的《公路“十四五”发展规划》，我国在“十四

五”期间将新改建高速2.5万公里，其中新建2万公里，改扩建5 000公里，投资金额庞大，面对巨大的建设资金需求，政府财政资金预算严重不足。②多元化融资渠道受阻。交通基础设施建设具有投入大、周期长、回报率低等特点，对社会资本的吸引力不够，缺乏直接融资的渠道。③经营管理效率较低。受项目盈利性的影响，容易出现经营管理责任缺失或项目运营效率较低的情况。

4.2   并购金融工具助力交通产业建设的融资

并购的金融工具有许多种方式，以融资租赁为例。融资租赁是指出租者根据承租者的要求提供相应的物品，花费资金从物品所有者手里购买物品，然后租赁给承租者。在租赁期间，物品归出租者所有，但承租者拥有使用权与获得收益权。以轨道交通设备的租赁为例。设备厂商与设备出租者签订采购合同及设备回收协议，厂商提供设备后，出租者与承租者（地铁公司）签订融资租赁合同，承租者和设备厂商之间签订售后服务合同。在签署合同时，要为承租方提供便利条件，以实现承租者在租赁到期后的续约。这种模式的运用能够有效发挥参与主体的优势，让建设方的资金压力得到缓解，同时使设备厂商获得良好的收益。融资租赁出现时间较短，有较强的筹集资金能力，将其运用于交通产业的发展，可以有效解决资金的来源问题，分担政府压力。

4.3   项目资金撬动高速公路建设

近年来，国家为了带动经济发展、提升民众幸福指数，加强基础设施项目建设。高速公路建设项目是我国传统的基础建设项目之一，由国有企业进行承建。高速公路项目具有建设周期长、资金使用多等特点，项目的财务管理工作是整个项目的重中之重。一般情况下，承建高速公路的国有企普遍具有优秀的资质及良好的信誉，可以直接从银行获取建设项目所需要的资金，筹集资金难度不大。该项目在资金上的难点在于如何合理规范地使用资金，要从预算及成本管理方面进行加强，利用信息技术对项目各项资金的流向做好记录。基于高速公路建设过程中财务管理所出現的问题，要运用相应的制度进行有效解决。首先要提高对财务工作的重视程度，财务工作的顺利开展仅依靠财务人员是远远不够的，必须所有部门全力配合，才能提高财务工作的效率；其次要增强财务人员的专业能力，财务人员应充分地了解高速公路建设从筹备到实施的过程，熟悉项目中可能存在的问题与风险，及时规避；最后，要完善财务制度，财务制度越细致，员工的参与度就越高，方便项目相关人员的深入交流与高效合作。

5     结束语

交通产业投资基金可以有效促进社会投资，吸引各类金融机构资金的加入，以基金模式避免长期性的债务利息负担，还能够带动经济的发展。它不仅提升了交通产业的融资渠道的多样性，还降低了交通产业对银行贷款的依赖程度。各地方政府要结合本地经济的发展情况，汇聚优秀资源，为交通产业基金的发展提供有利条件。要创造良好的投资发展环境，完善基金的退出机制，为基金及投资机构的获取稳定的收益提供保障。对交通产业投资基金机构进行有效的监管，促进投资基金机构良好有序发展。

主要参考文献

［1］李茂菊. 上海市静安区政府引导基金运作模式研究［D］. 上海：上海交通大学，2011.

［2］王利彬，石文彬. 交通基础设施产业基金：热与冷的思考［J］. 中国公路，2018（7）：30-34.

［3］陈乐乐. 关于省级地方政府出资设立交通产业基金的思考［J］. 中国经贸，2017（13）：97-98.

［4］成丹. 地方政府引导基金治理机制及辽宁运行实践［J］. 地方财政研究，2017（3）：24-29，36.

［5］强琬青. 国有企业设立海外产业投资基金的可行性研究［J］. 企业改革与管理，2020（6）：108-110.

［收稿日期］2023-06-23

［作者简介］黄覃超（1992— ），中级会计师，主要研究方向：高速公路建设投融资、重大资产重组、基金募投。