我国医疗卫生机构信息公开存在的法律问题及对策

蒋逸天

东南大学医事法研究所，东南大学法学院，江苏南京，210000

2022年2月1日,国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局共同制定的《医疗卫生机构信息公开管理办法》(以下简称《管理办法》)正式开始实施。《管理办法》以《政府信息公开条例(2019)》和《公共企事业单位信息公开规定制定办法(2020)》(以下简称《制定办法》)为上位法依据,对医疗卫生事业领域的信息公开事项做出了较新的规定。《管理办法》中第一章第三条指出,医疗卫生机构信息是指医疗卫生机构在提供社会公共服务过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。医疗卫生机构作为公共卫生事业单位,负有法定的信息公开义务,应当依法履行信息公开职责。一方面,医疗卫生机构应当主动公开医疗卫生服务信息,回应公民、法人及其他社会组织的现实需求;另一方面,医疗卫生机构应当合理把握信息公开的限度,避免因信息公开不当而造成的社会恐慌等负面影响。然而在实践中,医疗卫生机构信息公开面临一些问题。如信息公开的不确定性问题,涉突发公共卫生事件信息如何及时、完善地公开,缺乏透明的规则,价值取向的波动性极大,基层莫衷一是;如职业“打假人”问题,有些职业“打假人”专门挑选公立医院信息公开中的部分表述,僵化地以《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)为依据投诉举报,滋生了一些地下产业,也给医疗卫生机构带来了伤害和困惑。为此,如何推动医疗卫生机构信息公开便显得尤为重要。

既有文献对医疗卫生机构信息公开问题已展开较为丰富的讨论,主要集中于对医疗卫生机构信息公开实践的调研,采用量化分析方法揭示信息公开现状[1];构建医疗卫生机构信息公开的理论基础[2],提出政策制定协同动力模型[3]、信息公开模式等理论框架[4];对医疗卫生机构信息公开域外制度的借鉴,主张吸纳美国、英国、新加坡等国家的信息公开经验[5-7]。但是,已有研究缺乏从卫生法视角的深入研究,有研究指出我国医疗卫生机构信息公开法律制度不健全[8],但并未从该视角展开深入探讨,或并未结合突发公共卫生事件的社会背景,尚未针对新实施的《管理办法》展开研究。另外,已有研究还缺乏实践导向的对策性,针对实践中的“职业打假”等问题,医疗卫生机构疲于应对,理论界亦未提出科学有效的对策。

基于此,本研究立足于医疗卫生机构信息公开的实践需求,从卫生法的视角出发,探讨我国医疗卫生机构信息公开存在的法律问题及其应对之策。

1 我国医疗卫生机构信息公开存在的法律问题

医疗卫生机构信息公开存在一系列困境与挑战。在“公开”与“不公开”之间,医疗卫生机构面临艰难的判断与抉择。无论其选择“公开”抑或是“不公开”,均面临潜在的实践风险[9]。具体而言,法律问题主要体现在宏观定位不清晰、公开范围不明确、保障措施不足等方面。

1.1 医疗卫生机构信息公开的宏观定位不清晰

1.1.1 理论界存在的不同观点。①政府信息公开路径说,认为医疗卫生机构等公共企事业单位信息公开应当采用“入条例化”的基本路径,效仿政府信息公开,坚持“权利导向”的基本逻辑,以保障公民的知情权为根本价值追求[10]。②独立路径说,认为医疗卫生机构等公共企事业单位信息公开应当采用“出条例化”的基本路径。在价值论层面应当坚持“效率导向”的基本逻辑,充分把握公共企事业单位信息公开的独特性与异质性[11]。由此,医疗卫生机构不应参照适用政府信息公开条例,而应采用独特的构造,以“监管逻辑”为根本导向[12]。③“三要素”标准说,认为应当以“实质控制”“公益性”和“弱竞争性”作为“入条例化”和“出条例化”的判断标准。考虑到作为公益二类事业单位的医院不符合“弱竞争性标准”,故应当以“出条例化”为基础加以构建[13]。

1.1.2 既有研究的理论分歧。①医疗卫生机构信息公开应当采用“入条例化”路径还是“出条例化”路径,即应当如何把握医疗卫生机构信息公开与政府信息公开的关系[14]。②医疗卫生机构信息公开应当采用“权利导向”还是“效率导向”,即应当以公民知情权优先,还是以信息公开效率优先[15]。③不同性质医疗卫生机构的信息公开体系是否需要加以区分构建,即是否需要对不同的医疗卫生机构设置不同的信息公开义务[16]。此外,既有研究主要从行政法的视角展开,并未关注经济法对信息公开的相关要求,也就难以回应实践中较为泛滥的职业“打假人”投诉举报问题。

1.2 医疗卫生机构信息公开的范围不明确

明确性是形式法治的核心要求之一,富勒的自然法理论强调法律规定与现实适用应当保持一致,且法律应当易于被理解[17]。拉兹提出形式法治八大原则,要求所有的法律都应当公开、明确且可预期[18]。具体而言,该问题主要体现在以下两个方面。

1.2.1 医疗卫生机构信息公开范围在文本层面的不确定性。①在信息公开规范文本中,大量概念属于不确定的法律概念。这些概念的核心部分意义是明确的,但越趋近边缘就越加模糊[19]。虽然《管理办法》第六条到第八条规定了医疗卫生机构信息公开的相关范围,但难以与公开事项进行一一对应,在“概念边缘”极易产生争议。②公开范围的兜底条款难于解释。《制定办法》规定了“其他应当公开的重要信息”的兜底条款。《管理办法》第六条和第七条均规定了医疗卫生机构正面公开范围和负面公开范围的兜底条款。这些兜底条款由于缺乏明确的含义,因而易产生不同的解读方式。③公开范围的负面条款较为含糊。《管理办法》规定了7项不予公开的范围,医疗卫生机构可能通过扩大解释的技术方法,限缩信息公开范围,规避自身风险,不利于公民知情权与监督权的实现。

1.2.2 医疗卫生机构信息公开范围在实践层面存在难题。由于国内外经济社会形势的快速变化,医疗卫生机构信息公开的范围也随之调整。相关价值取向快速折返,导致医疗卫生机构在信息公开问题上莫衷一是。伴随国家政策文件要求不断调整,医院在信息公开时更新的及时性难以保证。由于医院内部多部门之间在信息传递上的不畅通和信息理解上的不一致,也可能造成实际工作落实准确性上的偏差[20]。医疗卫生机构信息公开与医疗广告存在潜在关联。①部门医疗卫生机构不重视信息公开的准确性,发布带有夸大其词性质的信息公开内容,被职业“打假人”抓住“把柄”;②职业“打假人”将医疗卫生机构信息公开内容视作医疗广告,利用《广告法》对公立医院进行投诉举报,严重损害医疗卫生机构的利益。

1.3 医疗卫生机构信息公开的保障措施不足

1.3.1 医疗卫生机构信息公开的体系建设不足。我国医疗卫生机构信息公开起步较晚,目前仍然处在探索和试错阶段,尚未形成一套科学合理的体系。①医疗卫生机构信息公开的规范建设失之宏观。虽然《政府信息公开条例》《制定办法》《管理办法》等规范性文件对医疗卫生机构信息公开做出了相关规定,但目前体系仍然停留在“宏观”层面,缺乏“微观”层面的可操作性指引[21]。②医疗卫生机构信息公开工作机制不健全。从理论上看,医疗卫生机构应当通过完善信息公开流程,明确各环节的职责部门与职责权限。但是在实践中,由于缺乏具体的细化指导,相关机制和程序仍然有待完善[22]。

1.3.2 医疗卫生机构信息公开的内部动力明显不足。①医疗卫生机构难以自生自发地实现信息主动公开。由于信息公开工作无法产生直接效益,故其实践意义易受单位忽视[23]。②信息公开在医疗卫生机构内部存在一定阻力。信息公开工作事项和内容较为敏感,故信息不当公开可能对医疗卫生机构产生负面影响,亦可能产生社会稳定方面的风险[24]。

1.3.3 医疗卫生机构的考评机制与监管机制有待完善。①虽然相关政策文件初步规定了医疗卫生机构信息公开的考评事项,但是其要求不够具体,有待进一步落实[25]。②医疗卫生机构信息公开领域的监管缺乏常态化机制。《管理办法》第二十二条规定的“申诉制度”较为新颖,无论是公民还是医疗卫生主管部门均缺乏相应的实践经验,需要进一步加以具体化和完善[26]。

2 我国医疗卫生机构信息公开的基本原则

2.1 依法公开原则

2.1.1 政府信息公开类法律法规。《政府信息公开条例》和《制定办法》属于顶层设计类文件。《政府信息公开条例》第五十五条为公共企事业单位信息公开问题划定基本思路,提供大致的规范框架。《制定办法》是《政府信息公开条例》第五十五条的具体展开,为其提供具体实施路径。针对医疗卫生机构而言,其应当遵守的规范依据主要是卫生健康委、中医药管理局和疾病预防控制局在2021年共同发布的《管理办法》,对医疗卫生机构的信息公开工作进一步加以规制。

2.1.2 广告类和保密类等法律法规。①《广告法》《医疗广告管理办法》。医疗卫生机构信息公开与医疗广告存在实质差别。医疗卫生机构发布医疗广告,应当在发布前申请医疗广告审查,这是一种外部审查;而医疗卫生机构信息公开,仅需经过内部审查即可。医疗卫生机构以信息公开名义变相违法发布医疗广告或进行夸大、虚假宣传的,由相关职能部门应当依照《广告法》等法律法规给予处罚[18]。②《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国个人信息保护法》。医疗卫生机构应当按照国家保密法律法规等规定对拟公开的信息进行保密审查,不得损害国家秘密、商业秘密,不得侵害公民个人信息和隐私。

2.2 以人民群众为中心原则

医疗卫生机构信息公开应当坚持维护人民群众的合法权益,回应人民群众的利益期待[27]。人民群众对医疗卫生信息的需求在于获得更高质量的公共服务,因此应当将问题的重点放在如何增进人民群众的终端感受,满足人民群众获取医院服务信息的需求[28]。另外,通过优化人民群众关于服务信息的主观感受,挖掘医疗卫生信息的“感知价值”,强调信息与人民群众预期需求的契合[29],能够反作用于医疗卫生机构本身,促进其公共职能的良性运行[30]。

落实便民原则,要求在医疗卫生机构信息公开应当“为了人民”“依靠人民”。①要坚持个体与集体的统一,既要满足大多数人民群众的需要,也要满足少数患者的个人特殊需要。②要坚持信息公开申请人与第三人的利益衡平,既要考虑申请人利益,也要考虑第三人合法权益。③所公开的信息应当便于人民群众获取、理解与分析,提供患者真正需要的信息,以患方易于理解和获得的方式公示[19]。

2.3 积极稳妥公开原则

积极稳妥公开原则包括“积极”和“稳妥”的两个维度。所谓“积极”,是指医疗卫生机构应当“尽力而为”,将更多的信息内容纳入到信息公开范围中,满足人民群众的切身利益需求。所谓“稳妥”,是指医疗卫生机构应当“量力而行”,避免由于信息公开而导致的社会风险[31]。

2.3.1 “尽力而为”是信息公开的基本要求。医疗卫生机构信息公开的目的在于保障公民的信息权益,满足人民群众在日常生活中的基本需要。在突发公共卫生事件背景下,医疗卫生机构应当以多种渠道拓宽信息公开途径,响应党和国家的大政方针,保护人民群众的医疗权益[32]。

2.3.2 “量力而行”是信息公开的必要条件。应当充分衡量信息公开可能导致的潜在风险,避免信息公开对公共利益、个人隐私、商业秘密造成损害。医疗卫生机构在业务介绍中应当对公开的内容严格把关,谨防职业“打假人”的“打假”行为,避免不必要的舆情事件[33]。在信息公开过程中既要积极推进,又要稳妥推进,在“尽力而为”和“量力而行”之间实现衡平。

2.4 尊重专业判断原则

尊重专业判断原则,是指应当医疗卫生机构信息公开应当建立在专业判断的基础之上,应赋予医院相应的自主决策权。医疗卫生信息具有较强的专业性,由于医患双方医学知识的不对称,患者可能对相关指标信息产生误解,需由医疗卫生机构对公开内容严格把关[34]。①尊重专业判断原则强调对医疗卫生机构的专业属性的重视。医疗行业具有自身的专业门槛,应秉持“科学优先”的基本价值立场。在突发公共卫生事件背景下,应将“求真务实”的信息公开作风放在更高的位置。②尊重专业判断原则要求为医疗卫生机构提供一定的自主空间。在信息公开范围上,医疗卫生机构享有一定的“判断余地”,并非将所有信息完全公开。③尊重专业判断原则强调在公开与不公开之间实现利益衡平。需要强调的是,与医疗卫生信息公开的价值相比,“不予公开”仅是例外状态,并不能成为主流状态。

3 我国医疗卫生机构信息公开的优化策略

3.1 明确医疗卫生机构信息公开的定位

3.1.1 医疗卫生机构信息公开应当采用“出条例化”的基本路径。与《政府信息公开条例》的规制对象和范围相比,医疗卫生机构信息公开具有其特殊性。①医疗卫生机构信息公开具有其专业性面向,医疗卫生机构由专业人员组成,具有充分的技术导向和相应的专业门槛,而《政府信息公开条例》在很大程度上难以触及这些专业问题。如果照搬《政府信息公开条例》,则可能在制度衔接过程中,发生了互相抵触和冲突的情况。②医疗卫生机构具有有限的市场化面向。政府信息公开以公权力为规制对象,而医疗卫生机构具有“亦公亦私”的双重属性,因而难以纳入《政府信息公开条例》的覆盖范围[19]。

3.1.2 医疗卫生机构信息公开应当兼顾“权利导向”与“效率导向”。①医疗卫生机构信息公开以公民“知情权”为权利基础。在此意义上的知情权,是指公民在公法意义上获取信息的权利[35]。医疗卫生机构等公共企事业单位信息公开应当致力于公众监督与知情权实现,将“公共性”作为理论关怀[36]。②医疗卫生机构信息公开强调“行政管理”的效率维度。医疗卫生机构为行政管理的对象,应当承担法律法规所施加的、有别于政府信息公开的、特别的信息公开义务[37]。在医疗卫生机构信息公开的“权利维度”和“效率维度”之间,应当尽可能地寻求平衡。③从手段和目的的角度看,行政管理逻辑与知情权逻辑呈现出手段和目的的内在关联--行政管理逻辑是手段,而知情权逻辑是目的。④从价值论层面看,行政管理逻辑与知情权逻辑都应当得到高度重视。两者并不是非此即彼的选择,而是从不同的侧面出发勾画出了信息公开的全貌。

3.1.3 不同性质的医疗卫生机构应构建不同的信息公开体系。从新加坡的公开经验来看,新加坡通过制定政策强制公立医院披露医疗服务信息[38],同时鼓励私立医院、私人诊所和社区卫生服务中心等医疗卫生机构披露相应信息[39]。从理论上看,公立医疗卫生机构应承担高于私立医疗卫生机构的信息公开义务,其原因在于以下两点。①出于法域的考量。源于《政府信息公开条例》和其第五十五条拓展性文件《公共企事业单位信息公开规定制定办法》的《医疗卫生机构信息公开管理办法》,其语境中的“医疗卫生机构”,通常被认为是公立非营利性的医疗卫生机构。换言之,其针对的是公共企事业单位范围内的医疗卫生机构(且针对的是其非特需服务部分)。②出于对公共利益的衡量。由于公立医疗卫生机构是,向人民群众提供公益性、社会性医疗服务的公共事业部门,其本质属性决定了其具有更加鲜明的公益导向[40],所以更应受到社会各界的监督。

3.2 理清医疗卫生机构信息公开的范围

3.2.1 “正面列举”范围的界定。根据《制定办法》第七条与《管理办法》第六条,医疗卫生机构信息公开范围可以“类型化”为六大类,分别是:办事服务类信息、营商环境类信息、切身利益类信息、生产与人身财产安全类信息、舆论关注与问题反馈类信息、其他重要信息。需要特别注意的是,针对“其他重要信息”的界定应当遵循“同类解释规则”。在对其加以解释时,应当遵循兜底条款解释的“三要件说”,分别是:价值上的相同或相似性,性质或影响程度等一致性以及合立法目的性[41]。此外,应当通过“清单化”的方式对“正面列举”范围加以具体展开。清单化,也可称作目录化、指南化,是指用清单、目录、指南等形式对医疗卫生机构信息公开范围加以明确列举,力图实现信息公开的具体性和明确性。清单化能够为医疗卫生机构确定信息公开范围提供具体明确的方法论指引;另外,清单化能够约束医疗卫生机构的信息公开行为,督促其在法治的轨道上履行信息公开职责,消解医疗卫生机构信息公开范围的模糊性和不确定性。

3.2.2 “负面列举”范围的界定。考虑到医疗卫生机构信息公开可能产生的实践风险,应当从利益衡量的角度出发,结合医疗卫生机构的自身特点,妥善界定不予公开范围。总体而言,负面列举范围可以分为五大类,分别是国家安全和国家秘密类,公共经济产业安全和社会稳定类,商业秘密类,个人隐私和个人信息类,过程性信息和内部管理信息类[36]。其中,国家安全和国家秘密类,公共经济产业安全和社会稳定类属于绝对不公开事项,原则上不应当公开;商业秘密类、个人隐私和个人信息类,过程性信息和内部管理信息类属于相对不公开事项,在符合特定条件时可以予以公开。

此外,应当严格区分医疗卫生机构信息公开与医疗广告。针对实践中的职业“打假人”问题,应当从3个维度加以审视。①医疗卫生机构应当重视信息公开的真实性和准确性,不得进行夸大宣传或虚假宣传,不得以信息公开为名发布医疗广告,医疗卫生机构内部应当加大对信息公开的审核力度。②针对职业“打假人”的恶意“打假”行为,医疗卫生机构信息公开与医疗广告的区分是一项重要的抗辩理由。医疗卫生机构信息公开属于便利人民群众的公益举措,而医疗广告带有营利性质。医疗卫生机构所发布的相关“业务介绍”,在很大程度上属于医疗卫生机构信息公开的范畴,原则上并不属于“医疗广告”,故通常情况下不应适用《广告法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等。③针对职业“打假人”的反复性和针对性恶意“打假”行为,情节严重的,医疗卫生机构应将其移交公安机关处理。若其行为构成寻衅滋事等违反《中华人民共和国治安管理处罚法》行为的,公安机关应当依法予以处罚。

3.3 完善医疗卫生机构信息公开的保障措施

3.3.1 加强医疗卫生机构信息公开建设。①完善医疗卫生机构信息公开规范建设。医疗卫生机构应当在《条例》《制定办法》和《管理办法》的基础上,结合当地医疗卫生发展状况,制定专门的信息公开办法。②应当根据当地患者和人民群众的实际需求,制定相应的信息公开清单和指南[31]。③健全医疗卫生机构信息公开工作机制。医疗卫生机构应当成立信息公开工作领导小组,组长由单位主管信息公开工作的主任或副院长担任。领导小组主要负责研究审议医疗卫生机构信息公开规划、计划和工作方案,定期研究信息公开重大事项,协调解决信息公开重大问题。

3.3.2 增强医疗卫生机构信息公开的内部动力。①医疗卫生机构应加强对信息公开工作的宣传引导。医疗卫生机构必须充分公司信息公开的重要性和必要性,提高政治站位,把信息公开工作放在重要位置,解决具体实际问题。②可以将医疗卫生机构信息公开与反腐败工作结合在一起[42]。反腐败的目标与医疗卫生机构信息公开的总体要求具有天然的契合性。将两者相结合,有助于探索出具有中国特色的医疗卫生机构信息公开体系。

3.3.3 完善医疗卫生机构信息公开的考评监管机制和人才培养机制。①加强医疗卫生机构信息公开的监管考评机制。医疗卫生机构信息公开分管领导要亲自抓部署、抓协调、抓督导,确保信息公开工作在一段时间后有明显进展。②加大检查推动力度,着力从“数量覆盖”全面转向“质量提升”,探索加强长效机制建设[19]。③医疗卫生机构应当抓好人才储备,构建数量充足、结构合理、梯次搭配的“人才库”。④加强教育培训,定期在医院内部开展信息公开培训讲座,以多种形式提高医院工作人员的信息公开业务能力。