“三治融合”视野下新乡贤参与乡村治理的实践路径与作用机制研究
——基于上海市D村“乡贤治村”的实证考察

陈 茹

(上海师范大学 哲学与法政学院行政管理系,上海 200233)

基层历来是民主政治的发源地和试验田。2013年,浙江桐乡积极开展乡村治理模式创新,在实践中探索出“一约、两会、三团”的乡村治理方式方法,并在此基础上创新性总结出自治、德治、法治相融合的“三治融合”乡村治理体系[1],为党和国家推进乡村善治贡献了桐乡经验。经过全国各地和学界的探索与推动,“三治融合”业已从地方治理实践上升到国家顶层设计,如2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出要“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制,发挥群众参与治理主体作用”[2];2020年《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出要“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范,推广乡村治理创新性典型案例经验”[3];2022年《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,减轻村级组织负担”[4]等。

何为“三治融合”?从字面意义上看,“三治融合”即在乡村治理过程中自治、德治、法治相互耦合的治理体系[5],其中自治是指治理主体依靠治理规则自主进行乡村治理;德治意为用村规民约等道德规范来约束公众行为;法治则着重强调在乡村治理中引导广大农民尊法学法守法用法,共同维护乡土社会共同体[6-7]。此外需注意的是,三治融合并非是将自治、德治、法治的简单相加,而是在多元主体、多元规则与多元工具的协同作用下共促乡村善治[8]。因此,针对当前“三治融合”理念培育缺乏系统性、“三治融合”实践行动缺乏协同性以及“三治融合”配套制度缺乏规范性等现实梗阻[9-10],亟需在新的历史经纬中寻找新动能,为“三治融合”的良性、健康发展提供新面向。鉴于此,本研究以新乡贤为研究对象,在实地调查的基础上,通过对上海市金山区D村“三堂一室”搭建过程及“乡贤治村”运作逻辑的全景素描,试图对新乡贤赋能“三治融合”治理体系建设的实践路径与作用机制作出全新诠释与全面回答,以期加快乡村治理体系与治理能力现代化进程,推进乡村振兴战略迈向新阶段。

1 耦合逻辑:新乡贤赋能乡村“三治融合”何以可能

1.1 新乡贤的属性与“三治融合”的内涵相契合

新乡贤也可叫做现代乡贤,脱胎于传统乡绅,其“新”主要体现在产生环境“新”、 权威来源“新”、治理背景“新”,他们是在新的时代背景下,有资财、有知识、有道德、有情怀,能影响农村政治经济社会生态并愿意为之作出贡献的贤能人士[7]。“三治融合”乡村治理体系建设的内涵包括三个方面:一是要促进乡村自治。自治是“三治融合”乡村治理体系的核心,是乡村治理的源动力。通过激发农民等内生主体的活力,增加农民对治理工作的认同感,带动各方内生主体自觉行动来提升自治效能。二是要完善乡村法治。法治是“三治融合”乡村治理体系的保障。通过宣传现代法律规则来培养村民的法律意识,使他们知法懂法用法,更有效率地解决纠纷,营造一个有序和谐的乡村环境。三是强化德治。德治是一种柔性治理,是“三治”有效融合的支撑。通过优秀乡村文化的熏陶和感召来激发人们心中的真善美,从而辅助自治和法治的开展,打造温馨的乡村家园。新乡贤的基本属性与“三治融合”乡村治理体系建设的内涵高度契合,具体表现在:在乡村自治方面,新乡贤属于内生主体之一,可以带动村民参与自治;在乡村法治方面,新乡贤兼顾传统和现代两种属性,他们秉持社会主义核心价值观,是知法懂法的好公民,可以帮助宣传法治;在乡村德治方面,新乡贤有威望有能力有才识,大多是退休干部、退休教师,深受村民爱戴,以新乡贤为主体的新乡贤文化不仅可以感召村民,也能使其约束自身行为,增益乡村德治。

1.2 新乡贤的功能与“三治融合”的要求相契合

新乡贤的职能范围较广,大多为协助政府进行乡村秩序维护,职能集中在社会教化和矛盾纠纷的解决。新乡贤不仅有上述两种职能,还担任垃圾治理、保护环境以及发展乡村集体经济等职能。新乡贤不仅可以利用自身威望与信服力来调节乡邻矛盾,还可以深入村民内部了解基层民情民意、向上级党组织反映村民诉求、为村民树立道德榜样重塑文明乡风、协助上级宣传法治。根据党的十九大报告精神,“三治融合”乡村治理体系建设的重点任务就是要夯实自治基础,强化法治保障,着力以德治引领为抓手,有效推进乡村治理现代化。可以看出,新乡贤的功能与“三治融合”乡村治理体系建设的任务高度契合。新乡贤可以参与基层自治、宣扬法治、维护基层社会秩序推动德治。首先,新乡贤通过乡贤议事堂、村民建言堂等平台为乡村的发展出谋划策,搜集民意,上传下达,参与乡村治理,同时还可激发村民参与热情,从而夯实乡村自治。其次,新乡贤传承了传统乡绅优秀的德治传统,不仅道德感强,还认同社会主义核心价值观,思想紧跟国家发展主旋律。新乡贤积极参与志愿者活动,可以为村民树立榜样,传播道德文化,完善德治手段,拓宽治理渠道。最后,新乡贤拥有良好的法治观念,他们会严格遵守法律且协助上级宣传法律,有利于培养村民的法律意识,使其懂得保障自身的合法权益,强化法治保障。

1.3 新乡贤的功能定位与“三治融合”的目标相契合

新乡贤的功能定位主要是重塑乡村优秀传统文化、丰富乡村自治主体、整合治理资源,发挥“黏合剂”作用。新乡贤定位的核心是搞活乡村自治活力,弥补乡村治理人才空缺,增强村民道德感与责任感。“三治融合”乡村治理体系的建设也是为了弥补乡村人才流失、文化式微、经济发展失衡、乡规民约失效等问题,更新乡村治理的方式,不仅要满足村民的经济发展需要,也要满足村民对文化生活的需要。“三治融合”乡村治理体系建设的目标是促进自治、德治、法治三者互相补充、互相促进、共同生存,主要体现在以下几个方面:一是在自治中体现德治与法治;二是在德治中融入自治与法治;三是在法治中嵌入自治与德治。整体来看,新乡贤的功能定位与“三治融合”乡村治理体系建设的目标相契合。首先,新乡贤本身是有威望有才能有知识的自治主体,法治意识也较强,他们作为自治主体参与乡村治理无形中会彰显德治与法治的结合。其次,新乡贤是对传统乡贤文化的传承与创新,他们与传统乡贤一致的功能便是教化乡里、调节纠纷以及进行文化教育建设,德治自然而然,水到渠成。同时,他们处于新的政治文化背景下,在党的领导下积极参与乡村自治,以法律约束自己的行为,以德行教化村民。最后,新乡贤作为自治主体积极参与村规民约的修订且在其实施过程中严格执行,参与村民纠纷调节,宣传法治思想,可以在协助村庄法治的过程中渗透自治与德治。可见新乡贤的功能与“三治融合”乡村治理体系的目标完美契合,前者可推动后者的发展。

2 案例嵌入:上海市D村“乡贤治村”的实践路径

本文的研究对象D村,位于上海市ZJ镇西部,由X村和J村合并而成,全村共有村民小组35个、1 276户,总人口4 390人。D村是ZJ镇实施乡村振兴战略工作的先行村,已荣获全国文明村、全国乡村治理示范村、中国美丽休闲村、全国乡村旅游重点村、全国民主法治示范村、上海市乡村振兴示范村等称号。2021年新乡贤在党组织的带领下积极参与乡村治理,其通过开设村民建言堂、乡贤议事堂、法治讲堂及“老法师”调解工作室,赋予新乡贤参与乡村治理的合法性,实现“乡贤治村”,在农村人居环境、农民自留地归并、法律知识普及、旅游产业管理等方面取得了不俗成效。笔者在2022年10月至2023年6月期间多次前往该村进行田野调查,并对该村村两委代表、新乡贤代表、村民代表等进行深度访谈,获得了大量一手资料。调研表明,新乡贤参与乡村治理能有效促进“三治融合”乡村治理体系建设,促进乡村善治。

2.1 引领村民自治,激发乡村治理源动力

乡村自治的由来已久。1998年,全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》,规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,这标志着我国基层群众自治制度正式建立。但是由于市场化、现代化进程的影响,乡村社会逐渐空心化、原子化,缺少治理主体,留守村民参与意识不强,这都使得自治效能低下,村民自治名存实亡。重新唤醒村民的自治意识,提升村民参与主动性,激发村民参与积极性是盘活乡村有效治理的源动力。D村设立村民建言堂,鼓励村民积极参与乡村事务的治理,新乡贤不仅自己积极参与其中,还凭借自身的影响力动员村民积极加入。有了村民建言堂,村民可以及时反映有关村庄治理的问题,实现上下信息互通、问题共议,村民从“旁观者”变为“参与者”。首先,针对乡村环境“脏、乱、差”的问题,D村村两委带领新乡贤号召村民积极商议,提出了10余条优化人居环境的建议,并形成“埭头公约”,最后通过村民会议形成了《D村人居环境整治积分制实施方案》,其按照“埭头公约”,实行村民“一户一周”的轮岗值日制度,村民A说:“自从轮岗值日以来,我们村的卫生环境好了许多,你看我们的公路多干净,我们这条埭多漂亮。”①其次,根据积分方案,在环境卫生、垃圾分类等五个方面均拿满分的村户,可给予月度与年度奖励,这些措施都显著提升了村民自治的积极性。通过平台的设立以及在新乡贤的感召下,村民自身的参与意识不断增强,从而激发出他们乡村治理的源动力。

2.2 提升乡村德治,涵养乡风文明柔治理

德润人心。乡村德治离不开新乡贤的春风化雨。作为乡村有道德、有知识、有能力的人才,新乡贤的言行对村民具有潜移默化的影响。第一,D村村史馆有讲述乡贤故事的专区,并且专门设立“老法师”调解室来处理村民矛盾以及乡村旅游景点的突发事件,积极打造“无诉”社区,塑造良好的乡村形象。第二,D村会按期评选“最美志愿者”“金山好人”来发挥新乡贤的榜样带动作用。“‘老法师’调解工作室的调解员多为村里有威望、善调解、懂法律、明村情的老干部、老党员等,年轻工作人员去调解纠纷村民会不信服,但是村民却很信任‘老法师’。”②随着老法师调解室的设立,村里的土地纠纷、财产纠纷、家庭纠纷相较于之前都有所减少,做到了“大事不出村,小事不出埭”。第三,老法师们会在村旅游景点处值班,解决游客们的突发事件,弘扬向真向善的正能量。此外,D村所设立的“曹伯伯睦邻点”也有利于传播新乡贤的良好作风,营造真善美的善治氛围。村民B是一名年轻党员,新冠肺炎爆发之际,当她得知村里要成立一支志愿者队伍时,第一时间报名参加,主动请缨承担起在道口轮流值守、为村民发放出入证、代收快递等疫情防控工作,工作一丝不苟,从不抱怨。“他们用自己的实际行动守护自己的家园,志愿为村民服务,并且也带动了更多的人参与志愿者队伍。”③新乡贤们凭借自身的力量,引人向善向上,不断推进乡村善治。

2.3 促进乡村法治,弥合村民矛盾强保障

法安天下。乡村有效治理离不开法治保障。为了推动乡村治理法治化,提升村民的法律意识,D村设立了法治讲堂,定期开展法治宣讲活动。按照“身边人讲身边事、身边人讲自己事、身边人教身边人”的原则,主要关注与村民生产生活息息相关的法律问题,重点开展宪法、民法典等学习宣传教育活动。将D村村规民约融入到讲堂之中,让村规民约成为村民自觉行为。法治讲堂每次围绕一个主题,通过“看一部短片、讲一个故事、谈一席感悟、作一番点评”等形式,因人、因时、 因地制宜地开设讲堂课程,并将法治讲堂开进村旅游景点,安排法治宣传志愿者,宣传《旅游法》《消费者权益保护法》《环境保护法》等相关法律法规,让游客了解自己在旅游活动中的法定权利义务,让管理方明确自身在经营活动中应当履行的责任。“针对电信诈骗的安全普及,我们不仅会利用定期讲座、电子屏、横幅、村民微信群等方式来开展宣传,还会实地走访来进行入户宣传教育,加强村民的反诈意识,维护自身的安全。”④新乡贤们具备良好法律素养、浓厚法治观念、丰富政治经验,他们可以有效向乡村群众传递法律知识和国家政策等,并通过群众的广泛参与和口耳相传,维护乡村社会秩序和公序良俗,推动乡村法治现代化的实现。

总之,D村新乡贤在党组织的领导下积极参与村民建言堂、乡贤议事堂、老法师调解室、法治讲堂,分别发挥着沟通反馈、矛盾调解、利益整合、法治促进的作用,可以将自治、德治、法治三者有机结合,发挥“1+1+1>3”的效应,有利于推动乡村社会善治的实现。

3 “共同体”导向:新乡贤赋能“三治融合”的作用机制

党的二十大报告提出,完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在乡村治理过程中,打造共建共治共享的治理格局离不开新乡贤的参与。新乡贤作为村级行政力量与村民自治的交汇点,凭借与村民们的熟人关系、自身品质、丰富的资源可以强化村民对村两委的信任,降低治理成本,推动乡村经济发展,促进乡村文明建设。

3.1 以理念形塑机制促进价值共识

理念形塑机制是指新乡贤通过以身作则等方式传承乡村优秀传统文化,重塑文明乡风,进而为“三治融合”提供理念支撑。第一,新乡贤参与乡村治理依靠的并不是行政力量而是依靠自身的知识、才德、名望所获得的内生权威,与行政力量不同的是后者的基础是文化规范,是一种柔性治理。这里的“文化”有两层含义:一是新乡贤自身所具有的乡贤文化;二是通过新乡贤来传承的优秀乡村文化。依据优秀乡村文化所形成的一套道德规范体系可以从内在约束村民的行为。 D村每年定期评选“最美家庭”“最美志愿者”“十大好人”等,通过评选道德模范来传递正能量,传承乡贤文化及乡村淳朴的优秀乡村文化。第二,新乡贤通过凝聚乡邻、道德教化等方式来弥补单一的行政力量造成的治理困境,将德治、自治与法治进行有效的融合。其所拥有的“仗义执言”及利他精神能够使他们成为村民信任的权威,能得到村民和党组织的信赖,使自治、德治、法治有机统一。第三,“三治融合”乡村治理体系所提倡的自治、德治、法治观念可以通过新乡贤的所作所为潜移默化地向村民传递,激发村民参与乡村治理的主动性,提高村民的自治意识,从而促进自治、德治、法治三者相互配合,令“三治融合”理念深入人心。

3.2 以规范引导机制推动秩序共建

规范引导机制是指新乡贤兼顾传统与现代两种特性,通过优化村规民约与宣传法律条文两个方面形成正式制度与非正式制度的合力为“三治融合”提供制度支撑。制度具有根本性、长期性、战略性和全局性,实现乡村有效治理离不开制度的支撑。村规民约与法律条文分别隶属于自治范围与法治范围,前者是非正式制度,后者是正式制度。第一,新乡贤拥有乡村和城市两种生活背景,他们不仅拥护社会主义核心价值观,拥有较强的观念,还尊重乡规民俗,了解村民的行事风格,在纠纷调解方面也发挥着重要作用。D村的“老法师”⑤调解室不仅处理纠纷,还对村民有正面教化作用。比如在一次涉老家庭纠纷中,两位“老法师”不仅有效处理了该事件,还义正辞严地批评了当事村民:“在我们中国传统文化中,讲究的是尊老爱幼,小辈孝敬长辈,而不是小辈无止境地向长辈索取,这是一种错误的价值观。”⑥随后还及时向村民普及了农村社会养老保险制度的相关知识。第二,“老法师”们根据村民日常所发生的实际情况及时开展法治讲堂,有针对性地进行相关法律知识的讲解,用村民身边的事例、村民能理解的话语来更新村民的理念与认知,既融合了德治和法治,又能有效提高村民对法律的理解和接受程度。第三,村规民约既属于法律范围内,又蕴含道德约束。村规民约的起草、生成都离不开新乡贤的建言献策,一方面他们生活在村民之中,能够有效地搜集民情民意;另一方面他们了解党和国家的政策方向,能够保证村规民约既维护村民的利益又能规范村民的行为,使村规民约不仅能有效制定还能有效落实,促进乡村善治。新乡贤具有良好的法律素养、高尚的道德品质、参与乡村治理的热枕,有利于推进乡村治理从送法下乡到迎法下乡的转变,促进乡村法治;新乡贤利用自身的高尚作风和威望,筑牢乡村德治,进而增强乡村自治,在正式制度和非正式制度方面都发挥着重要的作用。

3.3 以目标整合机制实现资源共享

整合机制是指新乡贤在政企社民协商中充当“加速器”和“润滑剂”等角色,助力发挥政府示范效应和达成企业利润提升、村民脱贫致富的互利互惠目标,为“三治融合”乡村治理体系的建设夯实基础。乡村治理的多元化主体分别有政府、农民、社会组织、新乡贤等,其中基层政府根据上级的指示来制定政策、规划发展方向,社会组织利用其所掌握的资本进行参与,农民是乡村治理基本内生动力。而新乡贤的身份具有层次性,他们既是广大农民的一分子,又掌握一定的文化或经济资本,同时又有治理乡村、回报乡梓的积极性,可有效连接其他主体,调动各方资源,推动不同资源的流通,最大化提升农村资本利用率。第一,新乡贤参与志愿活动可以形成良好的示范效应。例如,D村拥有丰富的乡村旅游资源,在旅游景区内,新乡贤们轮流值班,以志愿者的身份帮助维持景区秩序,帮助游客解决突发问题,为D村树立了良好形象。第二,新乡贤拥有一定的经济资源,其对市场发展方向的感知具有敏锐性,能利用村里的人力资源和自然优势,与外部企业良好链接,发展种植、养殖、乡村旅游等特色产业,带动企业获利,从而促进乡村经济的发展。第三,新乡贤与村民之间的乡情也使得他们理解村民,进而保障村民群体的利益。2021年6月为进一步规范管理乡村旅游点,D村“乡贤议事堂”针对其旅游景区商铺的经营与管理开展民主议事,出台了景区周边小木屋租赁和日常管理方案。同时设立了村民农副产品自销点,规范景区秩序,共筑村庄形象的同时还为村民带来了收益。总之,新乡贤的多重身份属性可以有效连接各方治理主体,整合资源,同时,其与村民的乡情连结也促使他们把村民的公共利益放在首位,团结多方主体,促进乡村“共建共治共享”。

4 新乡贤赋能“三治融合”的路径优化

自治、德治、法治是“三治融合”乡村治理体系建设的关键要素,其中自治是源动力,法治是保障,德治作为软治理,促进自治和法治。伴随着新乡贤的加入,“三治”有了“黏合剂”,新乡贤凭借其道德、才能、资源可以激发乡村治理内生动力,重塑乡村优秀文化,有机连结村两委、村民、企业等多元主体,整合治理资源,在“三治融合”乡村治理体系的建设过程中发挥着积极的作用。新乡贤要深入推进“三治融合”乡村治理体系建设,本文认为可从以下三个方面加以优化:

4.1 党建引领:把握新乡贤政治航向

乡村治理现代化离不开党的领导。首先,基层党委要定时举办政策学习会、业务能力培训班等,确保新乡贤可以理解各项制度举措,进行辅助各项政策制度在乡村落地。新乡贤要时刻向党的方向看齐,做到从群众中来、到群众中去,筑牢乡村治理的民心基础;要关注村民遇到了什么难题、需要什么资源、怎么去解决等,为村民办实事;引导村民听党话、感恩党、跟党走。另外,基层政府要推动治理平台落地。公共空间凭借以特定空间相对固定下来的社会关联形式和人际交往结构方式孕育着社会秩序基础的生成。在调查的过程中发现D村设立的三堂一室都分别有专门的空间。这些都属于正式的公共空间,它们具有意识形态化倾向,受行政力量驱动。这些平台可以使得新乡贤助力“三治融合”乡村治理体系建设变得组织化、规范化,有利于维护乡村的公序良俗和社会秩序。

4.2 育贤任能:提升新乡贤治理能力

新乡贤参与乡村治理需要内外条件,其中内部条件是其有效参与的基础。新乡贤的能力、参与意愿都属于内部条件。调研发现,大部分新乡贤的参与意愿都是积极的,因此可以从新乡贤自身能力入手,提升其参与能力。首先,定期开展教育和培训,与时俱进,学习相关的政策规划,提高新乡贤的沟通、协作、决策、管理等能力。其次,建立新乡贤群体间的合作网络关系,鼓励新乡贤跨区域交流,学习优秀村庄的新乡贤治理模式,交流经验、共享资源,促进地方协作治理。最后,鼓励新乡贤积极参与志愿活动与村务治理,在实践的过程中不断增加自己的治理经验,了解村民的需求,发挥自身的优势,因地制宜地参与治理。

4.3 制度融创:完善新乡贤参与机制

任何事物都有正反两面,虽然新乡贤参与乡村治理可以为乡村注入人才资源、经济资源、文化资源等,但是作为一种辅助性治理手段,也有一定的局限性。要从制度层面完善新乡贤参与乡村治理的激励机制、监督机制,进而壮大新乡贤队伍,监督新乡贤行为。首先在正式制度层面,基层政府可以为新乡贤提供制度身份,如“荣誉村主任”,对新乡贤合法性给予认可。同时,建立新乡贤长廊、新乡贤文化馆等增强新乡贤自身的荣誉感,加之发放补助金等物质激励,使新乡贤留得住。其次在非正式制度层面,可以将新乡贤参与乡村治理的细则写入村规民约,有利于村民对新乡贤的接纳。同时,可以借助数字乡村建设契机,在本村频道增加新乡贤板块,公开新乡贤参与乡村治理的具体事项,邀请村民为新乡贤打分,一方面增强了村民对其行为的监督,另一方面也能激发新乡贤的参与动力。最后,建立完善、规范的约束制度和公开、透明的监督机制,处理事务公开透明,村民们看得见才能信得过。通过这些方式,保障新乡贤群体与村两委、村民的有效交流,切实发挥新乡贤作用。

5 结语

组织建设是乡村治理的前提和基础,新乡贤作为乡村内生力量参与乡村治理无疑可以激发乡村自治活力,其凭借自身威望、资源、才识筑牢乡村德治、法治之基,是“三治融合”乡村治理体系建设不可或缺的主体之一。本文从新乡贤与“三治融合”耦合逻辑入手,结合D村乡贤治村的具体实践,发现D村两委积极挖掘村内新乡贤资源,号召其参与乡村治理,并提供新乡贤入场平台,分别赋能自治、德治与法治,为“‘三治’创新简单,融合难”这个问题提供了新的解决视角,进而提出持续优化新乡贤赋能“三治融合”的建议。但囿于案例研究的局限性,本研究可能不具有普遍性,未来研究可选取不同地区的乡村作比较研究,了解不同地区新乡贤参与乡村治理的不同模式,有针对性地匹配新乡贤资源,进而最大化发挥新乡贤价值,促进乡村治理现代化。

注释：

① 访谈对象:D村村民A,访谈地点:村民A家,访谈时间:2022-10-20。

②访谈对象:D村调线人员A,访谈地点:D村村委会,访谈时间:2022-10-21。

③访谈对象:D村支部委员A,访谈地点:D村村委会,访谈时间:2022-10-21。

④访谈对象:D村新乡贤A,访谈地点:D村老法师调解室,访谈时间:2022-10-21。

⑤老法师,在上海话中代表经验丰富或是精通某一行的人。D村的老法师们是由经验丰富、热心群众工作、调解技巧高超的基层德高望重的老干部、老党员等新乡贤成员组成,在法律许可的范围内开展工作。

⑥访谈对象:D村新乡贤B,访谈地点:老法师调解室,访谈时间:2022-10-21。