用行政复议视角看待行政执法水平的提升

刘光辉

行政复议是行政机关系统内部层级监督的重要制度，是依法行政和法治政府建设的“晴雨表”，是行政机关进行社会和经济事务管理行为的“放大镜”和“显微镜”。通过行政复议，可以依法纠正违法或不当行政执法行为，倒逼行政机关严格规范文明执法；可以及时发现行政执法活动中的违法共性问题，推动行政执法主体系统性整改，实现源头规范；可以更便捷、更高效、低成本、实质性化解行政执法引发的行政争议，降低行政成本、修复政府公信；也可以通过案件大数据分析，精准查找行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节和突出问题，增强执法监督的针对性和实效性。

一、行政复议是监督行政机关依法行政的重要制度

2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁決、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。”2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”《法治中国建设规划（2020—2025）》明确要求，加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过的《中华人民共和国行政复议法》第一条将原有法律规定的“保障和监督行政机关依法行使职权”调整为“监督和保障行政机关依法行使职权”，更加突出了行政复议在监督行政机关依法行政的首要功能。

以2022年江西省赣州市行政复议案件为例，赣州市通过撤销、确认违法、调解（和解）等多种方式，加大了对违法或不当行政行为的监督纠错力度。2022年，全市共收到行政复议案件868件，同比上升15.27%，受理778件。在办结的案件中，维持行政机关原行政行为或驳回申请人复议申请的案件370件；调解（和解）案件259件，调解（和解）率达33.29%；撤销或确认违法等被纠错案件149件，直接纠错率为19.15%，综合纠错率达52.44%（含调解、撤销等案件）。通过强化纠错监督功能，发现和纠正了一大批违法或不当的行政行为，有效化解了一大批行政争议，达到了纠正一起、规范一片的效果，有助于推进行政机关严格规范文明执法，提升行政机关依法行政水平。

二、当前行政执法存在的主要问题

行政执法行为的规范与否，直观地反映在一件件行政复议案件中。通过分析2022年赣州市行政复议纠错案件，我们发现少部分行政执法部门存在执法不规范、不严谨、不合理等情况，行政执法能力现代化建设水平还有待进一步提升。

（一）程序违法现象比较突出

从纠错的类别上看，违反法定程序纠错案件较多，占比25.5%。例如，有的行政执法部门只注重对违法行为的实质性处置，却忽略执法程序，在作出直接关系当事人重大权益的行政处理决定时，未经行政机关负责人集体讨论与法治审核。有的行政执法部门在作出行政处理决定前，虽然书面告知了当事人拟作出行政处理决定的内容及事实、理由、依据，但并未告知其依法享有的陈述权、申辩权和听证权，或在陈述答辩期限未届满前即作出行政处理决定。有的行政执法部门立案后，不积极履行职责，在不具有法定事由的情形下，随意批准延长办案期限或直接超期办案，个别单位被行政复议的案件甚至全部存在超期办案的程序违法行为。

（二）实体违法情形仍然存在

有的行政执法部门缺乏有效证据或者未形成完整的证据链条即作出行政行为，导致案件事实认定不清，因出现此类情况被纠错的案件较多，占所有纠错案件的26.9%。有的行政执法部门适用法律依据错误，对法律规范理解不到位，存在错误引用、遗漏法律条文和适用法律规范不明确、不具体等情形，此类纠错案件占20.7%。有的行政执法部门擅自扩大执法范围，超越职权进行执法，或者随意授权其他行政机关进行执法，此类纠错案件占6.2%。

（三）行政裁量权行使不够规范

在行政复议决定中，行政裁量权行使不够规范主要表现为具体行政行为明显不当，此类纠错案件占比7.6%。例如，有的行政执法部门以“过度处罚”替代“过罚相当”，片面追求处罚震慑作用，作出的行政处罚未充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，也未在法律文书中进行必要的释法说理。有的行政执法部门以“顶格处罚”替代“裁量细化”，怠于综合研判违法行为。这虽然适用了违法行为相应的行政裁量权基准，但在裁量幅度内顶格处罚的现象较为普遍，未进一步细化违法行为的各种自由裁量情形，主动适用从轻、减轻处罚规定的力度不够。有的行政执法部门以“机械执法”替代“审慎监管”，简单套用法律条文，没有理解立法本意和准确适用行政处罚关于包容审慎监管的相关规定。

三、制约行政执法能力提升的原因

当前，基层行政执法的状况和暴露出来的问题是客观存在的，一定程度上制约了行政执法能力的提升。这些问题的出现，既有内部执法理念的因素，也有外部体制机制的因素；既有客观原因，也有主观原因。要提升行政执法水平，推进依法行政，就必须深入剖析问题产生的根源，努力从源头上规范执法行为。

（一）执法单位法治意识淡薄

有的执法单位尤其是行政机关负责人法治思维不牢、程序意识不强。涉征地拆迁的案件被行政复议纠错达22件，绝大多数案件都是因为项目要赶进度、赶工期，单位领导甚至是当地领导认为守法律、重程序应让步于城市发展建设，存在重实体轻程序的错误认知，对一些程序违法问题熟视无睹或者放任不管。

（二）基层执法力量较为薄弱

从层级上看，涉及乡镇为被告人的案件88件，其中被纠错（含调解和解）45件，纠错比例偏高，反映出基层执法水平不高的问题，究其原因主要是因为基层政府的执法任务重、力量弱、水平低、问题多，执法人员素质参差不齐，学习能力不强、业务能力不高、法治素养不深、工作能力不足，盲目执法、随意执法等情况时有发生。

（三）执法队伍担当意识不够

通过深度分析行政行为明显不当被纠错的案件发现，50%以上的执法人员和部门负责人知道具体裁量细则，但为避免不必要的麻烦仍适用了自由裁量幅度内较重的处罚。这反映出部门执法人员和行政执法部门负责人缺乏担当精神，缺乏为民情怀和服务意识。究其原因，主要是担心适用从轻减轻规定被追责问责，不敢主动适用减轻从轻情节，存在只为办完事、不为办好事的消极思想。

四、新时代提升行政执法能力的建议

行政執法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。新时代提升行政机关执法水平，提高行政执法能力，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

（一）注重提升行政机关依法行政意识

注重提升行政机关依法行政意识，尤其是要提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力，以“关键少数”带动“绝大多数”严格规范文明执法。一个单位执法水平的好坏，关键看领导。一方面要推动党政主要负责人履行好推进法治第一责任人的职责，牢固树立依法行政意识，自觉在法治框架内求发展，杜绝在制度规则外图方便，发挥好“关键少数”的带头作用，把第一责任人职责以“述法”形式纳入领导班子和领导干部年终述职报告内容。另一方面，要树立正确的选人用人导向，把领导干部推动法治工作纳入提拔重用的重要考核评价指标，注重发挥党政主要负责人在深化行政执法体制改革、推进行政执法规范化、法治化、高质量方面的示范引领作用。

（二）注重关注基层依法行政的新情况新要求

注重关注基层依法行政的新情况新要求，提升基层执法队伍能力建设，不断夯实基层依法行政的基础。推动执法资源向基层倾斜，加大基层执法人员补给，充实新鲜血液。严把执法人员准入关，提高录用标准，避免将不具备基本素养的人员选拔进入执法队伍；严格选拔行政执法人员，做到公平竞争、择优录用。完善执法人员激励机制，领导干部选拔任用优先从执法一线人员中选择，充分调动一线执法人员的积极性，吸引更多的优秀人才充实到行政执法队伍。完善基层执法人员轮岗制度，打破干部选拔任用“下乡容易进城难”的局面，形成横向交流常态化机制。加强执法队伍教育培训，提高执法人员综合素质。知法懂法是守法用法的前提，接受培训既是执法人员的权利也是义务，从两方面人手。一方面要经常性开展执法业务培训，增长实践能力；另一方面要加强法律法规的学习，注重提升法治理念和执法水平。

（三）注重发挥行政复议对行政执法的监督制约效能

注重发挥行政复议对行政执法的监督制约效能，从严纠正违法行政行为，推动行政机关依法行政。

一方面，要加快落实行政复议体制改革要求，进一步加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，不断提升行政复议工作质效，充分发挥行政复议的制度优势，强化监督功能。通过加大监督纠错力度，建立健全与行政执法监督、法治督察、行政检察等相关制度的衔接配合机制，加强对违法共性问题的源头治理和监督指导。深化“穿透式监督”提升监督效能，进一步推动各级行政执法部门改进执法方式，切实纠正滥用自由裁量权、处罚畸重畸轻等不合理行政行为，推动健全行政裁量基准，实现过罚相当、宽严相济。同时，对符合法定情形的轻微违法行为，大力推行行政指导、约谈警示、承诺整改等柔性执法方式，引导行政相对人自觉遵纪守法。

另一方面，要进一步提升行政执法规范化、精细化水平，纠正不担当、不作为、不善为现象。重点关注被反复纠错的重点领域、重点地区和重要事项，排查存在的突出问题，采取有力措施切实加以整改。牢固树立程序与实体并重意识，严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，落实告知制度，严守法定时限和步骤，保障行政相对人权益。