闲话营商环境改革
——政府与市场

文/潘毅刚

浙江省发展规划研究院副院长、研究员

用政府和市场“两维、四象限”模型可简单刻画我国营商环境改革历程，尤其是近十年面向国内的以“放管服”为重点的营商环境改革

有一句话叫“人人都是营商环境”，似乎主体很多。大道至简，窃以为营商环境改革涉及的核心主体就两个，政府和市场,其余都是受政府规则和市场秩序影响的衍生主体。

按市场和政府两大主体，以市场有效为经，以政府有为为纬，构思一个改革简化模型，形成营商环境四种组合，也可视作四个阶段。

第一阶段，乱为政府、低效市场。没有整体政府概念，各条线从各自利益出发考虑问题，”七个大盖帽”管一个小摊贩，寻租行为多，监管不够，公地悲剧多有发生，市场秩序混乱。这在不成熟的市场经济中常见，解决的办法就是规范政府行为，通过放松管制来激发市场活力。

第二阶段，无为政府、高效市场。此阶段，政府放水养鱼，多予少取，不过多干预微观经济，常见于发展中经济体起飞期，因受巨大市场成长利益引导，市场自组织力强，容易形成自发市场秩序，实现快速发展。这有点类似改革开放初期沿海地区政府的无为而治。这样的高效市场，并不具有长期稳定性，在经济转型期和非统一大市场环境下，政府在宏观调控、政策创新和战略布局上若一味无为，在激烈竞争中容易被主动改变发展约束条件的地区赶超。

第三阶段，有为政府、低效市场。这一阶段，经济常处在转型期，经济增长速度放缓，发展路径依赖较大，政府极想通过调控手段，干预经济、干预转型，推动经济向合意方向转变。最典型的例子是各地的招商。为遏制下行趋势，各地政府愿意为区域头部企业和纳税大户输血、吃偏饭来稳住经济增长。在招商上，以低价要素和非市场化的额外条件（如税费减免），打造相对最优投资环境，吸引增量投资。更为甚者，零地价招商、基金和补贴招商、配售房地产招商等形式层出不穷，以此作为营商环境改善的重要手段。这种行为，多见于地区市场分割环境下的恶性竞争。此阶段，市场要素配置容易出现明显价格扭曲，资源配置效率极不稳定，一遇到大项目烂尾，区域经济必然鸡飞狗跳。

第四阶段，善为政府、高效市场。何为善为政府？一句话，做不违反市场化规则的法治政府。营商环境稳定、可预期，就是要按照规则行事，这个规则是事先约定的，有法制保障的，是所有主体都须遵守的，包括政府。而且，从长远看，这个规则对大多数市场经营主体，先来还是后到都总体公平。

用政府和市场“两维、四象限”模型可简单刻画我国营商环境改革历程，尤其是近十年面向国内的以“放管服”为重点的营商环境改革。

当然，政府和市场边界在实践中是动态的，但市场和政府的基本边界始终是清晰的，那就是按照市场规律办事，在法治化环境中确定权责利，这一点在新一轮改革中绝不能走回头路。在现实中，营商环境改革容易陷入第三阶段的原因，主要是混淆了市场和政府边界，泛化放大了政府作用，比如，把干预经济、出台优惠政策、解决特殊问题当做改革，把市场创新成效当做改革成效，把政府配置资源当做改革能力等等，这些对长远发展都是极其有害的。

总之，市场化营商环境，不是放任的自由市场经济。每个阶段，政府能力都很重要，但政府能力应聚焦调动社会资源能动性和维持公共秩序，多做市场和社会不能做、做不到、做不好的事，尤其是在为企业更大范围扩大市场、配置资源创新制度供给。从全国趋势看，以要素市场化配置为基础的统一大市场建设，是改革攻坚的方向。