三孩政策背景下托育服务发展的困境与突破

张小惠

摘 要：近年来，我国人口出生率持续放缓。生娃没人带、带娃成本高、托育服务贵成为影响家庭生育意愿的重要因素，托育服务是激发生育潜能的重要保障。为贯彻落实三孩政策，实现生育率的翻转，亟须加快构建完善的婴幼儿照护服务支持体系。漳州市托育服务市场正处于探索与建设的起步阶段，面临着供给缺口较大、优质资源稀缺、托育师资紧缺、家长认知片面等现实困境。为突破现实困境，探寻未来进路，建議加大财政支持，有效扩充托育资源；完善管理服务，提升托育服务水平；注重人才培养，提高师资专业素养；加大宣传力度，提升家庭育儿理念。

关键词：三孩政策；托育服务；托育机构；婴幼儿

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】2097-2539（2024）02-0012-04

*本文系2022年度漳州市哲学社会科学研究规划课题“三孩政策背景下漳州市托育服务现状研究”（立项编号：LX22313025）的研究成果。

一、引言

2021年，我国正式实施三孩政策，这是生育政策持续优化的直接产物，也是促使人口长期均衡发展的内在要求。三孩政策能最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，是统筹解决人口问题的重大决策部署。然而，第七次全国人口普查数据显示，我国的人口增长率持续放缓，三孩政策的实施并未达到预期的人口增长目标。研究表明，家庭生育意愿与配套措施是否健全友好密切相关，完善的婴幼儿照护支持体系是释放生育潜能的重要保障。近年来，漳州市的人口出生率也呈下降趋势，相关调研结果指出，生娃没人带、带娃成本高、托育服务贵是重要影响因素。为解决育龄家庭的后顾之忧，促进人口可持续发展，漳州市通过政府鼓励、政策引导等方式加快构建婴幼儿照护服务体系，托育机构如雨后春笋般快速涌现，达到了一定规模。但随着年轻父母自身素质的提高，现代家庭对托育服务的期待并不仅仅停留在托育机构的数量上，他们更希望通过科学的婴幼儿照护活动促进孩子全面和谐地发展。漳州托育服务市场正处于探索与建设的起步阶段，困难与挑战并存，为贯彻落实三孩政策，实现生育率的翻转，亟须加快构建完善的婴幼儿托育服务体系。本研究旨在相关调研的基础上，分析漳州市托育服务发展面临的困境，继而探索突破困境的有效对策，以期提高托育服务质量，切合家长入托期待，为推动三孩政策的落实提供参考。

二、漳州市托育服务相关现状

（一）漳州市托育机构分布情况

近年来，随着生育政策的放宽，我国从二孩时代进入了三孩时代，大多数育龄家庭因“孩子无人照护”而对托育服务的需求愈发强烈。国家各部委出台相关配套措施大力支持托育事业，全国托育事业快速发展，漳州市婴幼儿照护服务机构数量也在不断增加，服务范围持续扩大。如表1所示，截至2021年底，全市婴幼儿照护服务机构数量为788家，提供托位15900个，达到了一定规模，且县区均有覆盖。调查发现，漳州市婴幼儿照护服务机构类型较为多样，既有托育服务机构、幼儿园托班，也有公办托育点、社区托育点、家庭托育点，其中以托育服务机构与幼儿园托班为主。另外，有9家园所获批省级试点普惠托育机构，分布于龙文区、龙海区、长泰区、南靖县。

（二）漳州市人口变化情况

“生不起、不敢生、不想生”是大多数年轻人的生育立场，为激发育龄家庭生育意愿，扭转低生育率的局面，国家陆续出台相关利好政策，诸如将生育成本纳入社保体系、延长男性陪产假、降低托育成本等。然而数据显示，我国人口出生率近年来持续下滑，“人口警报”已经拉响。漳州市的人口出生率也面临此困境，如图1所示，2016年与2017年因二孩政策的红利，人口出生率有所上升，在2017年达到顶峰为22.73‰，而后逐年下降，到2021年仅为8.68‰。另外，根据统计局数据显示，近三年，漳州市人口总数分别为522万人、524万人、507万人，则近三年出生人口分别为7.32万人、6.11万人、4.41万人，因此截至2021年底，漳州市共有3岁以下婴幼儿17.84万人。

（三）漳州市家长送托情况

家庭是婴幼儿的养育主体，托育服务作为家庭教育的补充，能为家长提供科学的婴幼儿照护服务，家长对托育服务的认可与支持反过来又将促进托育事业的快速发展。因此，托育机构与家长是早期教育共同体，两者积极合作、良性互动，则能促进婴幼儿的健康成长。然而调查结果显示，漳州市婴幼儿家长对托育服务的认知程度并不高。在对托育服务的了解方面，表示比较了解与非常了解的家长只占17.6%；送托必要性方面，认为有一定必要与非常有必要的家长为44.0%。当问及如何理解托育服务时，有些家长能够正确认识托育服务，但也有些家长存在误区，例如认为“托育是带孩子玩”“托育=托管”“托育是新型培训机构”等。

三、漳州市托育服务发展困境

（一）供给缺口较大，托育供需矛盾突出

近年来，漳州市托育服务事业发展较快，托育机构数量达到了一定规模，但仍难以满足广大人民群众的需求。

从机构总量与托位供给来看，当前全市婴幼儿照护服务机构有788家，共提供托位1.59万个。而调查结果显示，有44%的家长存在送托需求，依据漳州市3岁以下婴幼儿数量为17.84万可推算，有送托需求的婴幼儿家庭约达7.85万。可见，我市婴幼儿照护服务机构数量供给与市场需求之间存在较大缺口，托位供给难以满足家长需求。另外，计算可知当前我市千人均托位数为3.1个，与国家“4.5”的发展目标还存在较远距离，兴办托育服务机构并增设托位刻不容缓。

从机构类型与所属性质来看，虽然漳州市婴幼儿照护服务机构涵盖托育服务机构、幼儿园托班、公办托育点、社区托育点、家庭托育点等多种机构类型，但集中于托育服务机构与幼儿园托班，家长尤为期待的公办托育点仅有1家，社区托育点与家庭托育点的数量也屈指可数。因此，漳州市的托育供需矛盾较为突出，还需持续推进托育服务的有效供给。

（二）优质资源稀缺，难以满足送托需求

依据当前漳州市3岁以下婴幼儿数量为17.84万人，按供给托位满员计算，有1.59万婴幼儿入托，则3岁以下婴幼儿入托率仅为8.91%。通过调查得知，家长尤为期待方便可及、价格可承受、质量有保障的托育机构，如普惠性托育机构。然而当前漳州市的托育服务以民办为主体，公办薄弱，企事业单位办滞后，所调查的送托家庭中，超六成的家庭其孩子所在园所为非普惠性质。且截至2021年底，漳州市省级试点普惠托育机构仅9家，多个县区暂无布点，匮乏的普惠资源与家长强烈的入托需求形成鲜明对比。

究其原因，价格方面，相对规范且服务到位的营利性托育机构收费集中在1600-3000元之间，而超八成的家长都无法承受2000元/月的托育费用。质量方面，漳州市托育服务市场还未形成体系，有的托育机构没有配套户外活动场地，有的托育机构师资不稳定，有的托育机构环境设施老旧，托育质量良莠不齐，近三成的家长并不放心将孩子送入托育机构而选择亲自照护或祖辈支持。

（三）托育师资紧缺，专业水平有待提高

一方面，按照国家标准，0-1岁、1-2岁、2-3岁婴幼儿与保育人员的配比分别应为3：1、5：1、7：1。假设有送托需求的7.85万婴幼儿全员入托，且按最大比例生师比计算，则2021年底，应至少配备1.12万托育教师。而漳州市开设早期教育专业的高职院校2016年招生至2021年7月，培养相关人才的数量却不及500人。可见，漳州市托育师资紧缺，亟需大量专业从业人员。

另一方面，目前尚无托育教师资格证，托育机构在教师招聘时多以幼儿园教师资格证、育婴员证、保育师证为参照，但调查发现托育师资队伍中不乏无任何资格证的托育教师。且通过对师资队伍的专业来源进行统计分析，漳州市现有托育师资较少来源于早期教育专业，部分来源于学前教育专业，普遍存在非师范专业的教师。0-3岁婴幼儿的照护有其内在规律和特征，要求保育人员具备营养喂养知识与养育护理技能以及一定的医学基础。但现有托育师资队伍中存在一定数量的教师来源于其他专业且无婴幼儿照护经验与相关证书。

（四）家长认知片面，育儿理念亟须更新

调查结果反映，漳州市婴幼儿家长对托育服务的认知程度并不高，仅不到二成家长相对比较了解托育服务，近六成家长表示没必要送孩子入托。可见，随着国家对托育服务的重视以及托育机构的兴起，婴幼儿家长对托育服务有了初步了解，但对于托育服务到底能够提供怎样的教养指导还不明晰，对送孩子上托育机构的必要性也认识不够到位。

当问及如何理解托育服务时，有些家长表示托育服务就是有老师照顾孩子，有人和孩子一起玩；有些家长将托育等同于托管，认为托育机构就像银行保险柜，要照顾孩子并保障其安全；有些家长认为家庭以照顾孩子为主，托育机构应承担孩子的教学任务；有些家长认为托育机构人员复杂，容易交叉感染，如果家里有人带孩子，就没有必要送孩子去托育机构。以上家长对托育服务的认知都过于片面，托育服务是家庭教育的补充性服务，并不能取代家庭的教养地位，其最终目的是促进婴幼儿身心全面和谐发展。

四、漳州市托育服务发展建议

（一）加大财政支持，有效扩充托育资源

托育是当前民生保障中的突出短板，基于漳州市托育服务事业存在基础薄弱、数量短缺、结构失衡等突出问题，加快完善促进托育服务发展的相关政策势在必行，诸如财税金融、用房用地、人才支持等政策的落实都离不开财政的投入。因此，加大财政经费的支持力度，合理分配资源，多渠道提高服务质量，是扩充托育资源的首要举措，也是减轻家庭育儿压力的重要保障。

政府定价或政府指导定价的普惠性托育服务价格亲民、合理、可接受，是万千入托家庭的心之所向，政府应将托育服务经费纳入公共财政支持范畴并将教育工作总经费适度向早期教育倾斜，对普惠托位提供建设和运营补贴，通过减免租金、专项补助、以奖代补、购买服务、税费减免等多项措施吸引社会能人志士加入开办普惠性托育服务机构的队伍中。

在补助托育机构的同时，也可向利用者提供補助，可根据不同家庭的收入情况，发放不同面额的减免托育费金额券，即托育券，从而实现再分配及福利保障的功能[1]。一方面，父母能够遵循自主性原则凭借政府发放的托育券减免托育费用，减轻家庭经济负担，选择心仪的托育机构；另一方面，托育机构也能够凭借育儿家庭抵用的托育券得到政府的公费补助。在双向选择的基础上，刺激托育机构为争取顾客提高自身竞争力而创新路径提供更多样化且高质量的托育服务。

此外，政府还可以设立普惠托育服务专项基金以扩大对托育服务的投入，运营管理由专业管理机构负责，以投资换机制的方式，通过政府投入与基金会运作相结合，发挥中央预算内投资的引导作用，充分调动社会力量为托育服务做贡献的积极性，大力发展多层次、多形式、高品质的普惠服务，有效扩充托育资源。

（二）完善管理服务，提升托育服务水平

依照教育服务产品理论，托育服务是托育机构为家长提供的教育服务产品，托育机构作为产品供给者，在进行统筹管理时，应切实从家长本位出发，加强规范管理，提升托育服务水平，使得有送托需求的家长有处可托且托得心安。

托育费用上，目前没有统一收费标准，各机构综合考虑服务成本、利润空间等因素进行定价。调查发现，营利性托育机构的家长普遍反映收费偏高，且超八成家长能承受的托育费用在2000元以下。降低教养成本，减轻育儿压力是刺激生育的必要前提，也是提高孩子入托率的重要保障。托育机构应正确理解差距理论，即不同的家长对托育机构有不同的服务期待，当所提供的服务满足了家长的期待，家长往往认为物有所值。因此，托育机构一方面可以适当降低利润空间，收取我市婴幼儿家长更易于接受的托育费用；另一方面，托育机构应在托育质量上下工夫，努力让自身提供的托育服务与托育费用相匹配。

而在托育质量上，提高自身服务水平，打造核心竞争力是关键一环[2]。第一，托育机构可以从环境设施上下工夫，选址时注重交通便利且配套户外活动场地，为孩子提供充足的室内自由活动空间，丰富教学资源，及时更新或增添游戏材料；第二，托育机构可以从管理服务上下工夫，营造和谐、融洽、温馨的园所氛围，细致做好安全防护措施、卫生消毒措施、对孩子的护理保育照顾做到回应性照护；第三，托育机构可以从课程质量上下工夫，设置符合孩子月龄与兴趣特点的基本课程与特色课程，丰富课程的内容、形式与组织，提供丰富的操作材料，使孩子在动作、认知、语言、社会性等多方面不断进步。

（三）注重人才培养，提高师资专业素养

专业人才是制约行业发展的重要因素[3]，加强托育服务人才培养是提高托育服务质量的内在要求。目前漳州市托育行业人才缺口大，且教师队伍存在师资认证混乱、业务能力薄弱等问题，我们应加强队伍建设，保障托育服务的发展。

首先，构建专业化人才培养体系。通过供给侧结构性改革，将托育师资作为急需紧缺人才[4]，鼓励有条件的高等院校、高职高专学校开设早期教育专业、婴幼儿托育服务与管理专业等，通过制订科学的人才培养方案、设置合理的专业课程，增强学生的职业道德素养，夯实专业基础知识，提升养育护理技能，加快培养一批品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的婴幼儿照护专业人才[5]。

其次，建立托育师资的准入制度。目前尚无文件明确列出相关标准，托育师资队伍存在鱼龙混杂现象。当务之急是完善相关法规与文件，明确托育教师的专业背景、学历标准、职业资格证书、婴幼儿照护相关经验等[6]，在此基础上，严格按照标准审查应聘教师的从业资质，以做好托育行业的“守门员”。

最后，加强托育师资的职业培训。一方面，可通过与具备婴幼儿照护职业技能等级认定的第三方机构合作，定期组织托育教师的专业培训。另一方面，也可通过校企合作的方式，定期邀请师范类、医学类高校专家为托育教师开展婴幼儿教育教学与医学护理专业培训。且培训应注重连贯性、系统性、针对性，不断深化与更新托育教师的婴幼儿照护专业知识与技能[7]。

（四）加大宣传力度，提升家庭育儿理念

根据调查结果显示，漳州市婴幼儿家长对托育服务的认知度相对较低，相当部分家长将托育服务片面地理解为家庭教育职责的替代品。事实上，托育机构并不是教育职责的唯一承担者，教育职责应由双方共同承担，且以家长为主，托育为辅。托育机构是为家庭提供婴幼儿照护服务补充的存在，作为提供托育服务的专门机构，具有专业性与科学性，能够通过为孩子提供丰富的感官刺激和良好的教育环境，帮助父母解决孩子的照护问题，同时也促进其身体、心理、心智、社交等方面的发展。我们应该加大宣传力度，提升家庭育儿理念，引导家长正确认识托育服务，厘清两者之间的合作关系及配合关系，树立两者协同照料的科学育儿理念，切实履行家庭养育的重要职责，促进婴幼儿的健康成长。

其一，政府可通过政策的颁布与解读、卫健与妇联等部门的相关项目开展、官方媒体的推送等方式大力宣传托育服务知识，增强群众对托育服务的知晓率与认可度，帮助家长正确认识科学保教对婴幼儿身心发展的重要意义，增强家长的送托意识。其二，社区应发挥宣传功能，通过设置专属宣传栏、联合托育机构开展亲子活动、举办公益托育讲座等方式，普及托育理念，提高家长对托育机构的了解与信赖，帮助家长树立科学育儿理念，提升家庭育儿水平。其三，托育机构应依托家托共育形成教育合力，一方面安排托育教师通过入户指导、教育沙龍、家长课堂等方式为婴幼儿父母传输科学育儿知识与技能，加深家长对托育机构的理解与信任；另一方面，通过家长委员会、家长开放日或家长轮值机会等，引导家长积极参与托育机构日常工作，加深对托育机构的了解，同时也对其保教活动进行监督与评估，促进双方合作共育。

（责任编辑：刘婷婷）

参考文献

[1] 谢郁.普惠性托育服务如何供给？——托育供给制度的模式之辩[J].浙江社会科学，2020（07）：30-38+157.

[2] 王潆慧，柳江华.当前我国民办托育机构面临的困境及其应对策略[J].学前教育研究，2022（11）：13-28.

[3] 梁媛.婴幼儿托育机构发展困境探究[D].华东师范大学，2023.

[4] [7]董丽敏，孙传远，李爱铭.给每个孩子一个最佳的人生开端——上海托育服务从业人员队伍建设的困境与突破[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2022，35（06）：84-90.

[5] 赵勇，冯江英，孔露.我国普惠托育服务发展困境与对策：利益相关者理论的视角[J].成都师范学院学报，2023，39（09）：20-28.

[6] 陈静爽，孙佳玥.我国台湾地区托育师资认定与培养的经验与启示[J].陕西学前师范学院学报，2021，37（09）：20-26.