加沙停火决议的“两难”艰难通过，执行困难

陈佳琳

4月1日，在加沙地带加沙城，人们查看希法医院及附近建筑的损毁情况。据巴勒斯坦电视台报道，以色列军队4月1日凌晨从加沙地带最大医院希法医院撤离。图/视觉中国

尽管联合国安理会突破性地通过一项决议，首次要求加沙立即无条件停火，但以色列与哈马斯的战事依然胶着。

当地时间3月25日，一份由十个安理会非常任理事国起草的决议草案获表决通过，要求立即在斋戒月实行停火，立即无条件释放所有人质，并扩大对整个加沙地带平民的人道主义援助。除了美国投弃权票以外，其余14个安理会成员均投票赞成。

新一轮巴以冲突爆发6个月以来，美国曾三次行使否决权，使得安理会要求立即停火的方案未能通过。随着加沙人道主义灾难恶化，超过3.2万巴勒斯坦人在冲突中丧生，国际社会和美国国内对拜登政府的压力与日俱增。

由于几十年的老盟友美国没有行使否决权阻止决议通过，以色列总理内塔尼亚胡愤怒谴责，表态不会执行决议。他在声明中指责美国背离了战争开始以来在安理会的一贯立场，“给哈马斯带来了希望，即国际社会压力将允许他们在不释放人质的情况下实现停火”。

正在中东地区访问的联合国秘书长古特雷斯第一时间在社交媒体上表示，“这份决议必须得到执行，任何失败都将不可原谅”。阿尔及利亚常驻联合国代表本贾马说，决议向巴勒斯坦人民传达了一个明确的信息，“整个国际社会并没有抛弃你们”，通过决议是“满足巴勒斯坦人民诉求的开端，也是无条件终结这场杀戮的开始”。

停火决议背后的博弈

时间回到停火决议通过前三日，一份美国提出的关于加沙局势的决议草案在安理会付诸表决。

案文称，安理会“认定必须实现立即和持续停火，以保护各方的平民，允许提供基本人道主义援助，减轻人道主义痛苦，并为此明确支持正在进行的国际外交努力，以确保在释放所有剩余人质的同时实现停火”。此前，美国要么反对将立即停火写入决议，要么仅呼吁“在切实可行的情况下尽快停火”。

草案中，美国还对以色列进行了不点名批评。比如，反对强迫加沙平民人口流离失所的做法，反对缩小加沙领土的行动，谴责政府部长关于重新安置加沙的呼吁，反对任何改变加沙人口或领土的企图等等。

最近几周，以色列威胁要入侵加沙南部城市拉法，消灭哈马斯残部。这座靠近埃及边境的城市，居住着超过140万流离失所的巴勒斯坦人，由此被称作加沙“最后的避难所”。一旦发生大规模袭击，平民死亡的可能性更大。在联合国提出决议草案之前，拜登及其盟友已通过多种手段向内塔尼亚胡施压，要求对方放弃地面入侵拉法的计划，但这些努力收效甚微。

安理会投票表决美国草案之际，美国国务卿布林肯在加沙战争爆发后第六次访问中东。谈起这份草案，布林肯说，“这将释放一个强有力的信号”。

国际危机组织驻联合国事务主任理查德·高恩表示，尽管美国官员称这份决议旨在施压哈马斯接受停火协议，但此举也向以色列发出同样强烈的警告，即“美国对联合国制定结束敌对行动的政治框架持开放态度，这本身就会让以色列决策者心头一惊”。

纵向对比美国以往的提案，3月22日付诸表决的这份决议草案虽然在言辞上开始转向支持停火，但还是为停火设置了迂回复杂的执行条款。美国智库昆西国家事务研究所执行副总裁特里塔·帕西指出，案文没有明确要求停火，只是认可了停火的必要性。

这份草案最终获得了11票赞成、3票反对（中国、俄罗斯、阿尔及利亚）和1票弃权（圭亚那）。由于常任理事国中国和俄罗斯行使了否决权，草案未获通过。

中国常驻联合国代表张军表示，美国提出的草案含糊其辞，没有要求立即停火，甚至没有给出短期内实现停火的答案。相反，美方草案为停火设置前提，这无异于为继续杀戮开了绿灯。俄罗斯常驻联合国代表涅边贾认为，美国的草案愚弄美国选民，用虚假的停火呼吁“向他们扔一根骨头”。

与此同时，10个安理会非常任理事国正在为另一份决议草案争取支持。周末期间，他们与美国展开密集的谈判。美国有线电视新闻网（CNN）引述消息人士的话指出，美国原计划投否决票，因为最初的案文要求“永久停火”，也并未提及释放人质的谈判。经过各方外交努力，找到一个能够让美国投弃权票的折中方案：改“永久停火”为“持续停火”，并加入了有关正在进行的人质谈判的内容。据媒体报道，在草案付诸表决前，俄罗斯要求恢复“永久停火”的表述，由于未能获得足够支持，俄方的修正案未获通过。3月24日，这份折中草案在安理会以14票赞成，0票反对，1票弃权的结果获得通过。

美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德表示，虽然最新的2728号决议包括美国要求的修改，但美方“并不同意所有内容”。托马斯-格林菲尔德称，由于案文没有增加对哈马斯的谴责，美国不能投赞成票。她还强调，任何停火都必须伴随着释放所有人质。美国国家安全委员会发言人约翰·科比在决议通过后对记者表示，美国投弃权票并不代表政策的转变，“我们的态度非常明确，我们一贯支持将停火作为人质协议的一部分”。

自1945年联合国成立以来，美国长期为以色列在安理会提供支持。作为常任理事国，美国共使用过89次否决权，其中一半以上涉及以色列。不过，在双方关系遇冷时，美国也会偶尔撤销这种保护。在2009年“铸铅行动”中，美国也对停火决议投了弃权票。据媒体报道，当时若非以色列极力游说，布什政府本打算投赞成票。2016年，奥巴马政府也没有动用否决权阻止安理会通过谴责以色列定居点建设的决议，而是选择弃权。这次投下弃权票，是美国在安理会减少为以色列辩护力度的最新案例。

表决结果出炉后，内塔尼亚胡紧急叫停了以色列代表团的访美计划。该代表团原计划近日前往华盛頓，商讨地面进攻拉法的替代方案。对此，美国方面表示感到相当困惑和遗憾。两天后，以方态度有所转圜，要求白宫重新安排会议。4月1日，美国和以色列高级官员举行视频会议，就拉法问题进行讨论。路透社报道称，没有迹象表明双方已达成协议，也不清楚是否有缩小分歧。

中国常驻联合国代表张军在表决后的解释性发言中说，最近两份草案的分歧点，归根结底是要不要立即无条件停火、能不能允许对加沙民众的集体惩罚继续下去。张军表示，对于已经逝去的生命，安理会的决议来得太迟了。

安理会决议为何难以落实？

停火决议生效一周以来，以色列和哈马斯的战事仍在继续。在北部加沙城，以军对希法医院的攻击一直持续到3月31日才停歇。内塔尼亚胡称，在为期两周的行动中，以军在希法医院击毙了200多名“恐怖分子”，而加沙卫生部门则指出，在此期间，有107名病人和60名医务人员受困。在南部汗尤尼斯市，以军和哈马斯的战斗依然很激烈。3月29日，在接受疝气手术前，内塔尼亚胡重申要击败哈马斯，必须对拉法发动地面进攻。

根据联合国的数据，几日来进入加沙的援助卡车数量也没有明显的变化，仍保持在每日150辆左右，而这比10月7日之前的数字减少了近70％。

在谈判桌上，交战双方的分歧依然未见弥合的迹象。决议通过后，哈马斯在声明中指责以色列忽视其“核心要求”，拒绝接受最新的停火协议提议。以色列随后从多哈撤走谈判代表，谈判再次陷入僵局。3月31日，停火谈判在开罗重启，但哈马斯并未出席。哈马斯官员说，将视斡旋方与以色列的谈判结果再作定夺。

尽管美国投下弃权票放行决议通过，但美方官员也明确表示，2728号决议不具有约束力。对此，联合国官员强调，安理会决议视同国际法，与国际法一样具有约束力。

布鲁塞尔智库国际危机组织分析师玛雅·温嘉尔表示，“通过辩称决议不具约束力，美国似乎在盘算，他们可以通过不否决来发表公开声明，而不会遭到以色列太多的反弹”。

温嘉尔认为，2728号决议中一些模糊的语言给解释留下了空间。案文使用的措辞是“要求”（demand）停火，而美国秉承狭义解释的法律传统，认为如果决议案文中没有使用“决定”（decide）一词，或援引《联合国宪章》第七章，决议就不具有约束力。但其他安理会成员国和国际法学者认为，“要求”即意味着“决定”的观点，是有法律先例支持的。

利物浦大学法学学者阿曼达·卡希尔-里普利指出，《联合国宪章》第25条要求所有成员国接受并执行安理会具有约束力的决定。而国际法院在1971年“纳米比亚案”的咨询意见中指出，第25条不仅限于根据第七章采取强制执行的决定，而是适用于“安理会根据《宪章》通过的决定”。国际法院还指出，所有联合国成员国都必须遵守这些规定。此外，国际法院的意见还讨论了所谓“劝诫性而非强制性语言”之间的区别。意见指出，“应仔细分析安理会决议的措辞，然后才能就其约束力得出结论”。

《联合国宪章》第七章提供了安全理事会可采取强制行动的框架。根据第七章，如果一方或多方拒绝遵守具有法律约束力的决议，安理会可以采取非军事措施，比如制裁或断绝外交关系。如果这些措施还不够，且安理会认为局势对和平构成威胁，安理会可以采取必要的武力行动，来维持或恢复国际和平与安全。

英国智库查塔姆研究所中东和北非项目副研究员约西·梅克伯格认为，即使法律专家认定决议具有约束力，但如何执行以及由谁执行，仍然是个问题。卡希尔-里普利则表示，接下来会发生什么主要取决于政治意愿，这项决议的通过确实增加了根据国际法采取进一步行动的可能性。“在通过2728号决议前，这是不可想象的。现在呢？不是没有可能的。”

未能奏效的“熊抱”策略

这一轮巴以冲突爆发以来，拜登政府在以色列问题上大多采取“熊抱”策略，即维护以色列的自卫权、避免公开批评。分析指出，这一方面是出于对以色列的支持，另一方面也是为了保持在幕后对以色列政策施加一定影响的能力，敦促内塔尼亚胡不要反应过度。

不同于其前任，拜登和内塔尼亚胡可谓真正的老朋友。40多年前，两人就相识了。当时，拜登还是特拉华州的参议员，内塔尼亚胡在驻华盛顿使团担任副团长。2014年，当奥巴马与内塔尼亚胡就定居点问题爆发冲突时，拜登还在公开演讲中宣称，他和内塔尼亚胡仍然是好兄弟。内塔尼亚胡也曾经说，拜登是“我们家庭的一部分”。这种关系，或许可以解释为何拜登选择“熊抱”内塔尼亚胡。

几个月来，以色列拒绝考虑和平方案，继续对加沙采取“焦土政策”，并且在饥荒迫在眉睫时阻挠援助进入飞地。据联合国3月18日发布的最新粮食安全评估报告，加沙可能在5月底前发生大范围饥荒，是“粮食安全阶段综合分类”评估系统投入使用以来，记录到遭受最严重饥饿的人数最多的一次。拜登的策略，越来越被认为是个错误。

“拜登是一位老派政治家，他认为交情是搞定事情的关键。有时确实如此。但在面对内塔尼亚胡这样的人的时候，你必须衡量一下，私人关系对他说并不重要。”国际政策中心执行副总裁、曾为参议员桑德斯外交政策顾问的马特·杜斯对媒体表示，“拜登似乎花了太长时间才明白这一点”。

内塔尼亚胡急需这场战争的胜利，以挽救自己的政治生命；而他坚决延长战争，又和拜登的选情起了直接冲突。进入3月，由于内塔尼亚胡执意要进攻拉法追剿哈马斯残部，在大选年面临国内巨大民意压力的拜登对其日积月累的不满更加公开和具体化。在3月7日的国情咨文演说中，拜登呼吁以色列“尽自己的责任”保护平民，允许更多的人道主义援助进入加沙。演讲结束后，拜登的“私下谈话”因麦克风未关被公之于众，其中他提到，自己和内塔尼亚胡已经来到要“摊牌”的时刻。

几天后，拜登为内塔尼亚胡画下“红线”，表示在没有制定出一套疏散平民的可行计划前，不能容忍以军在拉法开展地面行动。3月14日，美国参议院民主党领袖舒默公开呼吁以色列换届选举、痛斥内塔尼亚胡是中东和平的主要障碍，拜登后来评价舒默的演讲“说得好”。《华尔街日报》认为，拜登的表态几乎是在显示他与内塔尼亚胡的关系“已接近公开破裂”。

美国国际战略研究中心（CSIS）中东项目主任乔恩·奥尔特曼表示，“他们都在担心对方会影响自己的竞选。双方都认为，如果对方能够改变当前政策，那么自己在国内问题上的处境会好一些。”美国芝加哥大学政治学教授约翰·米尔斯海默则指出“觉得摆脱内塔尼亚胡就能让一切变好，这其实是一种错觉”。米尔斯海默认为，以色列外交政策体制内的每一个成员，实际上都持有内塔尼亚胡同样的观点。美国官员呼吁以色列“换人”，“只是一个出于（美国）国内政治目的，而非现实主义期望的表态”。

美国智库兰德公司高级政治科学家乔纳·布兰克指出，如果拜登想对内塔尼亞胡采取强硬态度，他有一系列选择，包括停止为以色列和沙特之间的正常化协议提供助力、承认巴勒斯坦建国以及扣留对以色列的军事援助。布兰克表示，拜登的每个选择都有风险，甚至超出他所能承受的范围，“但是，帮助以色列发动一场杀害如此多巴勒斯坦平民的战争，也正变得越来越难以为继”。