新时代背景下托育服务高质量发展的政策与展望

杨文庄

摘要：托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户福祉，事关国家未来和民族的永续发展。促进托育服务高质量发展是中国式现代化的必然要求，是人口长期均衡发展的必然选择，是保障和改善民生的基础性工程。在新时代背景下，实现托育服务高质量发展，要立足构建三个体系和七项任务，在幼有所育上持续用力，把人口高质量发展同人民群众高品质生活结合起来，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

关键词：托育服务 高质量发展

中图分类号： G610文献标识码： A文章编号：2097-0609（2024）01-0005-06

以习近平同志为核心的党中央高度重视3岁以下婴幼儿照护服务与托育服务发展。党的十九大报告明确提出“幼有所育”，将其纳入保障和改善民生的重要内容。党的二十大报告明确提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，强调深入贯彻以人民为中心的发展思想，在幼有所育上持续用力。

2023年5月5日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议，专题研究以人口高质量发展支撑中国式现代化重大问题，提出了新时代人口工作的基本思路，要求着力提高人口整体素质，努力保持适度生育水平和人口规模，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，把人口高质量发展同人民群众高品质生活结合起来，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

人口高質量发展的基础是婴幼儿生得出、养得好，这离不开科学规范的婴幼儿照护服务。促进托育服务高质量发展，为婴幼儿健康成长保驾护航、为广大家庭和年轻的父母排忧解难，是政府、社会和托育服务行业的光荣使命。

一、深刻认识促进托育服务高质量发展的重要意义

托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户福祉，事关国家未来和民族的永续发展。托育服务既是家事，更是国事，推动托育服务高质量发展，充分体现了我们党以人民为中心的发展思想。

（一）促进托育服务高质量发展是中国式现代化的必然要求

党的二十大提出加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国式现代化最显著特征是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，强调坚持在发展中保障和改善民生，把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。

二十届中央财经委第一次会议强调，要大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育、养育、教育负担。发展普惠托育服务，促进托育服务高质量发展，是国家经济社会高质量发展的题中应有之义。发挥政府在制定政策、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理方面的主导作用，为社会力量举办托育机构提供便捷服务，有利于切实保护投资主体权益，引导托育服务专业化、规范化发展，保障新时代托育行业行稳致远。

（二）促进托育服务高质量发展是人口长期均衡发展的必然选择

当前，低生育率成为我国人口发展面临的最主要挑战和风险，人口负增长和超低生育意愿将对我国经济社会发展产生长期深远的影响。在实现现代化的过程中，人口是最宝贵的财富，0～14岁少儿人口是最稀缺的资源。多次调查表明，经济负担、子女照料、女性职业发展成为制约生育的主要因素。“十四五”规划纲要和国务院政府工作报告都将“推动实现适度生育水平”作为重要任务。二十届中央财经委第一次会议指出，要努力保持适度生育水平和人口规模。

生育率较高的发达国家，无一不在做强托育服务上下功夫。把托育服务作为基本公共服务产品，向国民公平、便捷提供。欧盟0～3岁平均入托率达33%，其中北欧国家、法国、比利时等国家达到60%，普及的托育服务为提振生育意愿、支持多孩家庭、提升妇女产后返岗率发挥了积极支撑作用。现在，随着我国经济发展，家庭功能弱化、养育观念差异等多种原因，越来越需要社会化托育服务。

（三）促进托育服务高质量发展是保障和改善民生的基础性工程

当前，我国3岁以下婴幼儿有3000多万，其中1/3以上的家庭有较强烈的入托需求。发达地区、一线城市入托意愿更高。与过去相比，现在越来越多的家庭不再是“有地方送、有人带就行了”，而是向往高品质的照护，希望托育机构能够提供生活照料、安全看护、均衡膳食和早期发展机会，促进婴幼儿身体和心理的全面发展。但目前许多托育机构从硬件到软件均无法达到要求，服务质量参差不齐。调查显示，82%的受访者期待国家大力发展普惠托育服务。

坚持在发展中保障和改善民生，促进托育服务高质量发展，释放被抑制的托育需求，有助于促进3岁以下婴幼儿托育服务供需在更高水平实现平衡，对于提升生育水平、改善女性就业、促进婴幼儿早期发展具有“一石三鸟”作用，是世界低生育率国家普遍的政策选择，也是我国支持生育、保障民生的工作重点，将推动托育服务更有效率、更加公平、更高质量、更可持续发展。

二、托育服务高质量发展——立足构建三个体系

国家卫生健康委切实履行牵头职责，会同有关部门扎实有序推进托育服务工作。几年来，托育服务政策法规体系、标准规范体系、供给体系从无到有，逐步建立健全。

体系一：托育服务政策法规体系

2019年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确了新时期婴幼儿照护服务的总体要求、基本原则、主要任务和保障措施，建立了卫生健康部门牵头、各相关部门协同的工作机制。2020年，国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》。2021年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国人口与计划生育法》以及颁布的《中华人民共和国家庭教育促进法》都增加了关于托育服务的规定。国家“十四五”规划将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展20个主要指标之一。2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确将发展普惠托育服务体系列为配套积极生育支持措施之一。托育服务法已经列入十四届全国人大常委会立法规划，由全国人大教科文卫委牵头起草并提请审议，有关工作正在积极推进。

体系二：托育服务标准规范体系

国家卫生健康委会同发展改革、教育、财政、自然资源、住房城乡建设、应急管理、市场监管、统计、总工会等部门，研究完善基础建设、人才培养、税费优惠、用人单位办托等方面的政策措施，出台托育机构设置标准、管理规范等办法，印发托育机构婴幼儿伤害预防指南、喂养与营养指南、消防安全指南，制定托育统计调查制度，使托育服务发展有章可循，逐步规范运作。2023年9月，国家卫生健康委会同国家中医药管理局、国家疾控局印发《关于促进医疗卫生机构支持托育服务发展的指导意见》；10月，会同住房城乡建设部、应急管理部、市场监管总局、国家消防救援局印发《家庭托育点管理办法（试行）》；发布卫生行业标准《托育机构质量评估标准》。通过建立相关的制度指导各地托育机构专业化、规范化发展，托育行业保育服务与发展有了基本规范遵循。

体系三：托育服务供给体系

近年来，我国托育服务呈现出良好的发展态势，托育服务供给体系初步形成。截至2022年底，共有各类托育服务机构7.5万家，提供托位360余万个，涵盖了综合托育服务机构、社区托育服务设施、用人单位托育服务场所、幼儿园托班、家庭互助式托育点等不同类型，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。

2023年，卫生健康委、发展改革委命名了首批33个全国婴幼儿照护服务示范城市，全国总工会、卫生健康委评选了75家爱心托育用人单位。江苏、浙江等多个省份将托育服务列入为民办实事项目，浙江在17个县区开展了托育服务纳入基本公共服务试点工作。卫生健康委组织开展以“普惠托育，共同行动”为主题的托育服务宣传月活动，各级各地深入开展主题鲜明、形式多样的示范创建和宣传活动，提高托育服务的社会知晓度和认可度，营造了良好的社会氛围。

总的看，托育服务开局良好，但仍与群众需求存在较大差距，亟待破解主要矛盾，补短板强弱项。

一是补齐供给短板。多数家庭更倾向于公立或非营利性托育机构，但目前机构以营利性为主，约占总量的82%，公办占15％。当前，我国0～3岁婴幼儿入托率仅为6%左右，远低于OECD国家35%的水平。

二是补齐价格短板。调查显示，2021年全日托平均托费为2700元/月，北京等一线城市高于7000元/月，远超出家庭可负担能力，群众的入托需求高与机构托位的空置率高并存现象较为普遍。

三是补齐质量短板。确实存在一部分提供托育服务的机构为控制成本，在设施建设、消防安全、人员配备、登记备案、保育服务等方面“偷工减料”，甚至无证经营、超注册范围经营，存在着较大风险隐患。

四是补齐人才短板。目前，托育服务保育人员达50万，但与2025年120万人的需求仍有较大差距，托育机构普遍缺乏高素质员工，市场缺乏现成可用的人才，培训成本高、人员流动性大、培训课程教材短缺，从业者专业性无法保证。

五是补齐监管短板。婴幼儿是最柔软、最脆弱的群体，安全工作是托育服务的重中之重，必须加强全方位监管，守好安全底线。目前，跨部门综合监管机制尚不健全，存在安全和风险隐患，需要进一步加强综合监管。

三、托育服务高质量发展——立足完成好七项任务

“十四五”时期，促进托育服务高质量发展要立足做好以下几项工作。

任务一：制定专门法律法规。制定《中华人民共和国托育服务法》已列入党中央批准的第十四届全国人大常委会立法规划。通过科学立法，构建积极生育支持体系，促进和规范托育服务，保障托育人才的正当权益和发展空间，扩大普惠托育服务供给，尊重和保护婴幼儿的合法权益，促进人口长期均衡发展。

任务二：实施建设工程项目。继续会同发展改革委通过中央预算内投资支持和引导，实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动，带动地方政府基建投资和社会投资，支持托育综合服务中心、公办托育机构建设和民营托育机构，发展社区托育服务设施和综合托育服务机构。

任务三：开展示范城市创建。会同财政部实施普惠托育服务发展示范项目，遴选一批领导重视、工作基础好、群众需求强烈、保障条件好的地级市实施示范项目，中央财政对每个项目补助1亿元，建机制、保持续、出经验。2023年12月，苏州等15个项目支持的地方清单公布，会同国家发展改革委开展婴幼儿照护服务示范城市创建。这些是落实中央积极生育支持决策部署的生动实践。

任务四：推进人才队伍培养。推动托育高质量发展，必须有高素质人才。要建立托育人才培养体系，优化专业目录，建设专业标准，推进产教融合，扩充培养渠道。明确培训规划与激励政策，制定培训指导标准，研发高质量培训课程教材资源。依法逐步实行从业人员职业资格准入制度。

任务五：质量监测评估。严格按照《托育机构质量评估标准》和托育服务统计调查制度，定期对全国各类托育机构服务质量进行监测评价。建立和完善依法、便利、高效的监管服务，在优化服务、加强监管、统计监测方面发挥作用。建立多部门以信用为基础的綜合监管机制，落实全过程监管责任，坚决守住安全和健康底线。

任务六：医育有机结合。促进医疗卫生机构支持托育服务发展，推动医疗卫生资源与托育服务有机结合，督促医疗卫生机构加强对托育机构卫生保健工作的业务指导、咨询服务和监督检查，支持有条件的医疗机构举办普惠托育服务机构。加强对家庭婴幼儿养育照护的指导服务。

任务七：培育民族品牌。弘扬中华民族传统文化，将中国优秀传统育儿文化与新时代婴幼儿发展特点相结合，借鉴国际儿童早期发展理论与实践，培育一批优质示范托育机构，打造一批有担当、有实力、有口碑的具有中国特色、区域特点的托育行业民族品牌。

当前，群众养育负担还比较重，迫切需要加快推动托育服务实现质的有效提升和量的合理增长，以建成覆盖城乡的普惠托育服务体系为主要任务，实现“幼有所育、幼有优育、幼有善育”目标。

Policies and Prospects for the High-Quality Development of Childcare Services in the New Era

YANG Wenzhuang

（Department of Population Surveillance and Family Development of the National Health Commission， Beijing 100010）

Abstract： The provision of childcare services is an issue that affects the healthy growth of infants and young children， the well-being of thousands of households， and the sustainable development of the country and its people. Promoting the high-quality development of childcare services is a requirement for Chinas modernization， a necessary choice for long-term balanced population development， and a fundamental project for ensuring and improving peoples livelihoods. In order to achieve high-quality development of childcare services in the new era， we need to focus on building the Three Major Systems and completing the Seven Major Tasks， continue to make efforts in providing care for the young， integrate high-quality population development with high-quality living standards for the people， and support Chinas modernization with high-quality population development.

Keywords： Childcare Services; High-quality Development

（責任编辑：李诗雯）