水资源刚性约束制度研究框架与展望

左其亭，凌敏华，张羽

摘要：实行水资源刚性约束制度是当前水资源管理制度领域的重大改革措施，也是推动相关国家战略实施、实现人水和谐共生的必然举措。梳理了水资源刚性约束制度的提出背景与历程，分析了水资源刚性约束制度的概念内涵，从指导思想、理论基础、技术支撑、战略目标、研究内容和关键问题等6个方面构建了水资源刚性约束制度研究框架，从理论研究、技术研究、实践研究等3个方面对未来研究进行了展望，以期为水资源刚性约束制度相关研究提供理论和实践参考。

关键词：水资源刚性约束； 水资源管理； 人水关系学； 水资源承载能力

中图法分类号：TV213.4                 文献标志码：A                 DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.03.001

文章编号：1006-0081（2024）03-0006-06

0引言

健康的人水关系是实现人水和谐共生的前提。然而，由于人文系统与水系统之间复杂的相互作用，实现健康的人水关系需要明晰并缓解人文系统与水系统本身所存在的固有矛盾。开展科学有效的水资源管理工作，才能实现水资源-经济社会-生态环境系统的平衡发展［1］。近年来，“水资源刚性约束”一词及其相关概念在国家印发的相关战略实施文件中出现频次较高，成为当前水资源管理领域的热点问题。

在上述背景下，围绕“水资源刚性约束”开展的一系列研究成为当前水资源管理研究的重点和热点，包括探究水资源刚性约束概念内涵［2］、指标体系［3-4］、制度建设［5-6］，以及基于水资源刚性约束开展的高质量发展研究［7-8］、水资源承载力分析［9-10］、水资源调度研究［11］等方面。2022年颁布的《中华人民共和国黄河保护法》规定，黄河流域县级以上地方人民政府按照国家有关规定，在本行政区域组织实施水资源刚性约束制度。这为黄河流域水资源节约集约利用和保护提供了法律支撑。随着国家生态文明建设要求的不断提高，实行水资源刚性约束制度也将成为建设人与自然和谐共生现代化国家的必然举措。因此，亟须对水资源刚性约束制度相关内容进行系统研究，构建水资源刚性约束制度研究框架。

本文梳理了水资源刚性约束制度的提出背景与历程，总结剖析水资源刚性约束制度的概念内涵，提出水资源刚性约束制度研究框架，并对未来研究进行展望。

1水资源刚性约束制度提出背景及历程

1.1提出背景

（1） 中国水资源短缺且时空分布不均，水资源分布与经济社会发展布局不匹配，是水资源刚性约束制度提出的现实需求。随着中国经济社会快速发展，水资源短缺矛盾日益凸显，存在河湖功能退化、地下水超采等一系列水资源问题。水资源刚性约束是缓解当前严峻的水资源短缺矛盾，保障国家水安全，实现人与自然和谐共生的现代化建设目标的必然要求［12］。因此，建立水资源刚性约束制度，将为江河湖库治理、国家水网、水利高质量发展等战略的实施提供制度保障。

（2） 适应中国水利高质量发展和“四水四定”思路需要创新水资源管理方式，是水资源刚性约束制度提出的管理需求。2011年确立的最严格水资源管理制度是目前国家水资源管理的基本制度［13］，侧重于“控制”和“限制”，主要通过对水资源供给端进行调控，确立了最严格水资源管理制度三条红线。水资源刚性约束制度是在最严格水资源管理制度的基础上，又考虑了“四水四定”的基本原则，加强了对水资源需求端的管理。根据水资源禀赋条件，调整经济社会发展规模、结构，确定合理的水资源利用和保护方式，属于一种双向的、动态的管理方式。因此，水资源刚性约束制度从水资源的供给端和需求端双侧进行调控，是水资源管理方式的创新。

（3） 开启全面建设社会主义现代化国家新征程，需要通过制度构建新型的人水关系，是水资源刚性约束制度提出的国家需求。党的二十大报告强调，“迈上全面建设社会主义现代化国家新征程”“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。水资源是基础性、战略性资源，是国家发展“不可替代”的重要支撑资源，在新发展格局下，需要构建新型的人水关系，确定用水总量、用水效率、生态流量等水资源刚性约束指标，制定取用水管理、水资源论证等制度措施。因此，通过水资源刚性约束制度的实施，科学构建人水和谐关系，可以支撑人与自然和谐共生的现代化建设，更好地服务于国家战略的实施。

1.2提出历程

2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就保障国家水安全发表重要講话，“要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。”这是国家领导人首次提出把水资源作为刚性约束的思路。

2019年4月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，提出要强化水资源指标刚性约束，并将其作为国家节水行动的总体要求之一。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。”这意味着将水资源作为确定地区发展规模的首要考虑因素，进一步明确了水资源刚性约束的要求。

2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京召开，全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出要建立水资源刚性约束制度。这意味着要求将水资源刚性约束固化为管理制度。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出建立水资源刚性约束制度。由此，建立水资源刚性约束制度成为当前中国水资源管理工作的主线与核心内容。

2021年5月，在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上，习近平总书记强调，“继续科学推进实施调水工程，要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。要建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水，大力推进农业、工业、城镇等领域节水。”2022年10月，《中华人民共和国黄河保护法》颁布，其中第八条明确规定“在黄河流域实行水资源刚性约束制度”，首次以法律形式确立了水资源刚性约束制度。2023年5月，中共中央、国务院印发了《国家水网建设规划纲要》，明确提出强化水资源承载能力刚性约束。这是作为推动国家水网高质量发展的要求之一。

由上述内容可知，建立并实行水资源刚性约束制度不仅是推动流域治理、国家水网建设等国家战略实施的需要，也是实现人水和谐共生、推动美丽中国建设的必然要求，水资源刚性约束制度将成为未来中国水资源管理的基本制度。

2水资源刚性约束制度概念及内涵解读

2.1基本概念

“制度”一词最早出自《周易·节》：“天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。”具有“规矩”“规则”的含义。一般而言，制度是指在一个系统制定的要求全体成员共同遵守的行动准则。

水资源刚性约束是指人类对水资源的开发利用行为需要处于水资源承载能力的范围内。简而言之，人文系统对水系统的行为必须在水资源刚性约束范围内。所谓“刚性”是指“强制的”“不可逾越的”，而“约束”则具有“制约”“限制”的含义。从人水关系学［14］的角度出发，水资源刚性约束是指人文系统对水系统实施行为影响不可逾越的最大边界。因此，结合“制度”和“水资源刚性约束”的概念，笔者认为水资源刚性约束制度是指使人文系统对水系统实施行为影响处于最大边界范围内所必须遵守的行动准则，是一种管理制度，具体包括经济社会与生态用水总量控制制度、经济社会发展用水需求管控制度、节水标准与用水效率约束制度和水资源刚性约束监督管理制度。

（1） 经济社会与生态用水总量控制制度，简称“总量控制制度”。合理确定经济社会与生态用水总量，使经济社会发展与生态环境保护达到一种可接受的平衡状态。加强用水计量、用水统计制度建设，加强水资源统一配置和调度，保障河湖生态流量（水位），确定经济社会发展可用水量，严格控制取水总量。

（2） 经济社会发展用水需求管控制度，简称“需求管控制度”。加强水资源论证、取水许可、计划用水、用途管制等制度建设，以可用水量确定经济社会发展布局、结构和规模，加强水资源优化配置，抑制不合理的水资源需求与消耗，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。

（3） 节水标准与用水效率约束制度，简称“效率约束制度”。加强节水标准管理、用水定额管理、水资源税等制度建设，落实合同节水措施，制定行业节水标准，建立节水型社会建设长效机制，严格把控用水效率，提升节约用水水平。

（4） 水资源刚性约束监督管理制度，简称“监督管理制度”。加强水资源智能监测与管理建设，完善水资源刚性约束考核评估体系，明确地方各级人民政府、流域管理机构责任，协调各部门措施分工，完善法律法规建设，为落实水资源刚性约束制度提供法律保障。

在某一流域或区域，可将水资源刚性约束制度理解为由输配水工程所连接水资源禀赋、经济社会发展、生态环境保护保持相对平衡状态的调节器，通过水资源刚性约束制度调节，限制水资源开发行为，强化对水资源利用与保护，支撑流域或区域高质量发展，概念见图1。

2.2内涵解读

“四水四定”原则是水资源刚性约束制度的基本原则，根据不同地区水资源承载能力，确定其经济、人口、城市发展规模，调整水资源开发利用方式和经济社会发展的规模、结构，以支撑高质量发展。因此，从人水关系的基本过程出发，水资源刚性约束制度内涵应包括以下3个方面。

（1） 控制水资源利用上限，平衡经济社会-生态用水关系。根据经济社会与生态用水需求，科学确定河湖生态流量（水位）、地下水水位管控指标，划定地表、地下水资源开发利用上限，确定地表水、地下水取水总量控制指标，限制地方政府、企业、个人的水资源开发行为，协调平衡经济社会与生态之间用水关系。

（2） 管控水资源消耗需求，维持经济供需水相对平衡状态。根据不同地区的水资源承载能力，以水而定、量水而行，合理确定当地经济社会发展布局、结构和规模，严格控制用水总量，科学测算农业、工业、生活、环境等不同部门的用水需求，优化水资源配置结构，抑制不合理的用水需求，促进水资源与经济社会均衡发展。

（3） 约束水资源利用行为，提升水资源节约集约利用水平。科学确定不同地区不同行业用水定额，强化用水过程管理；加强再生水利用，提升水资源循环利用水平；加大水资源节约集约利用宣传力度，制定节水考核评价规则，落实合同节水，实施全社会节水行动，形成节水型的生产、生活方式，全面提升水资源利用效率。

3水資源刚性约束制度研究框架

建立水资源刚性约束制度是一项复杂的系统工程，涉及众多管理机构与学科领域，需要开展多方共同协作、多学科交叉研究。本文提出了水资源刚性约束制度的研究框架（图2），包括水资源刚性约束制度的指导思想、理论基础、战略目标、技术支撑、研究内容和关键问题。

3.1指导思想

指导思想确定了水资源刚性约束制度研究的基本方向，包括人水和谐思想、节水优先思想、生态文明思想、系统治理思想、协调发展思想。人水和谐思想、协调发展思想是指导水资源刚性约束制度研究目标的基本理念，生态文明思想是指导水资源刚性约束制度研究的基本依据，节水优先思想、系统治理思想是指导水资源刚性约束制度研究的重要原则。

3.2理论基础

理论基础是支撑水资源刚性约束制度研究形成的理论依据，包括水资源管理理论、可持续发展理论、区域水平衡理论、人水关系学理论、均衡配置理论。其中，人水关系学理论为水资源刚性约束制度研究提供了重要的理论支持与实践指导，基于人水关系学理论，可以更好地把握人类活动对水资源的影响和需求，从而确定建立水资源刚性约束制度的具体措施［14］。

3.3技术支撑

技术支撑是水资源刚性约束制度研究的重要工具，包括：管理决策技术，用于制定水资源刚性约束制度的具体措施；水利工程建设技术，提升流域水资源调蓄能力，提高节水利用水平；水量水质监测技术，对水量、水质实施开展监测，及时掌握水资源动态变化；水资源评价技术，准确评估水资源承载状态及其影响因素，为分区开展水资源刚性约束管理措施提供依据；水资源调配技术，依据不同地区水资源禀赋与经济社会、生态环境用水需求，制定水资源的合理分配方案，抑制不合理的水资源消耗。

3.4战略目标

战略目标是水资源刚性约束制度研究的服务对象，包括：人与自然和谐共生现代化，通过水资源刚性约束制度提高水资源利用效率，实现“人-水-城”的共生发展；国家水网建设目标则需要水资源刚性约束制度的具体落实，控制水资源开发利用总量，使人类经济社会活动与水资源承载能力相适应；水利高质量发展建设目标需要水资源刚性约束制度建立起科学的管控机制，促进水资源的节约、利用与保护；江河湖库治理建设目标需要水资源刚性约束制度强化水资源总量控制和需求管理，从而减轻人类活动对于江河湖库水生态的影响；流域生态修复建设目标需要水资源刚性约束制度调节流域经济发展与生态保护的协调关系，为维持流域良好生态环境预留出足够的生态水量。

3.5研究内容

研究内容是水资源刚性约束制度研究的具体表现。笔者按照水资源刚性约束制度研究的不同方面，将具体研究内容分为理论方面、技术方面、实践方面。① 理论方面主要侧重于研究基于相关理论或建设目标视角下的制度设计或制度体系研究，从而探讨水资源刚性约束制度与相关理论、建设目标之间的关系，如基于人水关系的水资源刚性约束制度设计、面向水网建设目标的水资源刚性约束制度体系。② 技术方面主要侧重于研究水资源刚性约束制度的具体考核评价指标［15］，以及考核评价指标的地域适用性、关键阈值等，如基于水平衡理论的水资源刚性约束指标研究、考虑地理分异的水资源刚性约束指标确定方法、水资源刚性约束指标体系构建及阈值确定等。③ 实践方面主要侧重于研究水资源刚性约束制度的落实措施、具体问题的解决途径等，如新形势下水资源刚性约束制度管理体制研究、水资源刚性约束智能体系建设及应用研究等。

3.6关键问题

（1） 研究水资源刚性约束制度理论基础，探索其对国家战略实施的理论依据。水资源刚性约束制度的理论核心是合理开发、配置、节约和保护水资源，与诸多水资源学相关理论存在很强的理论联系，应深入研究探讨不同水资源学理论与水资源刚性约束制度的关系。此外，水资源刚性约束制度应服务于国家战略的推动实施，应从国家战略实施视角明确水资源刚性约束制度在相关国家战略实施中發挥的具体作用。

（2） 确定好水资源刚性约束指标，动态评估和监管不同地区水资源约束水平。水资源刚性约束指标是实行水资源刚性约束制度的关键所在，也是水资源刚性约束制度的具体表征。应当科学确定水资源刚性约束指标。在最严格水资源管理制度考核评价指标的基础上，还应当考虑一些最严格水资源保护利用制度中的考核评价指标［15］。此外，水资源刚性约束指标的确定需要考虑不同地区水资源禀赋的差异，并根据经济社会发展状况、生态环境保护状况，动态评估不同地区的水资源约束状态。

（3） 处理好涉水机构的权责问题，明确各部门具体措施分工和协同工作机制。要明确实行水资源刚性约束制度在不同级别行政区划单元和流域中的主体负责单位，界定清楚地方各级人民政府与流域管理机构的管理权限与责任，明确各级行政区划单元的水利、发展改革、农业农村、生态环境、自然资源、城乡建设等部门应履行的责任，统筹协调好各部门的具体措施分工，将水资源刚性约束制度落到实处。

（4） 打造水资源智能监测与取用一体化系统，科技赋能并提升综合治理能力。通过传感和通讯技术搭建智能化监测管理平台，实时监测水资源状态，及时发现异常用水行为。根据用水户的实时用水需求，完成水资源的合理配置和调度，提升水资源利用效率。此外，智能监测管理平台的使用有助于实现取用水行为的规范化和智能化管理，提升水资源相关管理部门的治理管理能力，制定科学合理的水资源管理策略。

4研究展望

（1） 进一步完善水资源刚性约束制度理论研究。① 深入研究水资源刚性约束制度与相关理论基础的关系，分析人水关系学理论、区域水平衡理论、可持续发展理论等对水资源刚性约束制度的支撑作用［16］，从不同的研究视角解读实行水资源刚性约束制度的具体作用与意义。② 深入探讨水资源刚性约束制度对相关国家战略实施的服务作用。水资源刚性约束制度为推动相关国家战略的实施提供了必要的制度保障，因此，未来有必要从不同国家战略实施的角度出发，探究水资源刚性约束制度对国家战略实施的积极作用和影响，设计出服务于国家战略实施的水资源刚性约束制度体系。

（2） 进一步加强水资源刚性约束制度技术研究。① 深入研究不同地区水资源刚性约束制度考核评价指标，确定的评价指标不仅要反映出水资源管理成效，也需要基于水资源学基本原理进行分析，反映出不同地区水资源禀赋条件的差异。② 深入研究水资源刚性约束制度考核评价指标的关键阈值与考核评价方法，由于不同地区的水资源禀赋条件、经济社会发展水平、生态环境保护现状存在差异，不同评价指标的阈值是否应体现出分区差异？应采用绝对考核评价方法还是相对考核评价方法？此类问题均有待于进一步思考和论证。

（3） 进一步开展水资源刚性约束制度实践研究。① 深入探究落实水资源刚性约束制度的具体措施。从纵向的角度上，明确不同级别的行政区划单元政府应承担的监督管理责任；从横向角度上，协调好地方政府与流域管理机构的管理权限与责任，统筹好不同部门的具体措施分工，构建行之有效的水资源刚性约束制度管理体制，出台相应的法律制度。② 开展水资源刚性约束制度智慧化管理研究。依托现有水资源管理信息系统，打造水资源智慧化管控平台需要明确系统架构设计、系统整体结构，包括监测系统、信息数据库、分析系统等，以及分析智慧化管理对水资源刚性约束制度的具体作用。因此，如何实现水资源智慧化管控平台，开展水资源刚性约束制度智慧化管理，仍有待于进一步研究。

5结语

本文通过梳理水资源刚性约束制度的提出背景与历程，论述了实行水资源刚性约束制度的必要性和重要意义。基于人水关系角度，总结了水资源刚性约束制度的概念，从“四水四定”基本原则和人水关系的基本过程出发，解读了水资源刚性约束制度的内涵。进一步从指导思想、理论基础、战略目标、技术支撑、研究内容和关键问题等6个方面构建了水资源刚性约束制度研究框架。最后，从理论研究、技术研究和实践研究的角度，对水资源刚性约束制度研究进行了展望。

实行水资源刚性约束制度是国家在水资源管理制度方面作出的重要改革措施。因此，亟須结合多学科知识对水资源刚性约束制度的理论基础、技术方法、落实措施进行系统研究，以期为推动国家战略实施提供更为有效的制度保障，为实现人水和谐共生助力。

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（编辑：江文）

Research framework and prospect of rigid constraint regime of water resources

ZUO Qiting1，2，LING Minhua1，2，ZHANG Yu1

（1.School of Water Conservancy and Transportation，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China；2.Henan International Joint Laboratory of Water Cycle Simulation and Environmental Protection，Zhengzhou 450001，China）

Abstract： The implementation of rigid constraint regime of water resources is an important reform measure in the field of current water resource management regime，and it is also an inevitable measure to promote the implementation of relevant national strategies and realize the harmonious symbiosis between human and water.We reviewed the background and history process of rigid constraint regime of water resources，analyzed the conceptual connotation and constructed a research framework of rigid constraint regime of water resources，which covered guiding ideology，theoretical basis，technical support，strategic goal，research content and key issues six aspects.The future research would be prospected from theoretical research，technical research and practical research three aspects.The results can provide a theoretical and practical reference for the research of water resources rigid regime.

Key words： rigid constraint of water resources； water resources management； human-water relationship discipline； water resources carrying capacity