关于高标准农田建设的镇平实践研究

许 茵

（中共镇平县委党校，河南 南阳 474250）

高标准农田建设是粮食安全的“关键变量”，是实现农业强国的必由途径。镇平县作为河南省产粮大县，必须全面把握高标准农田建设在“藏粮于地、藏粮于技”战略中的重要作用，按照党的二十大提出的逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的要求，坚持系统观念和市场化原则，充分利用社会资本，将项目建设和运营紧密结合，探索出一条“投”“融”“建”“运”“管”五位一体的新路子，即“投融建运管”一体化模式，为县域高质高效建设高标准农田示范区、南阳加快建设农业强市贡献镇平力量。

1 高标准农田建设的“镇平实践”

1.1 镇平县高标准农田建设现状

镇平县委、县政府把扛稳扛牢乡村振兴作为政治责任，聚焦高标准农田建设，自2011 年起持续推进高标准农田建设，截至2022 年底，全县新建高标准农田1.8 万亩。近年来，镇平县持续巩固和提高粮食生产能力、推进农业农村现代化、扛稳粮食安全责任，充分利用社会资本，坚持市场化原则，积极探索高标准农田建设“投融建运管”一体化模式，2023 年规划建设总投资11.63 亿元的高标准农田示范区27.5 万亩，重点包括以下3个项目。

1.1.1 5 万亩高标准农田示范区建设项目

5 万亩高标准农田示范区建设项目涉及张林镇和杨营镇，总投资22 500万元，其中自筹资金4 500万元，银行贷款18 000 万元。项目授权镇平县水投公司作为融资和实施主体，采取“EPC”总承包模式实施，项目后期由北大荒农服集团负责运营。项目主要建设内容包括智能节水灌溉工程、灌排两用生态沟渠及建筑物工程、田间道路工程、防护林及生态廊道工程、农田输配电工程、智慧农业科技工程等。目前项目已完成项目招投标工作，由中铁七局中标为总承包单位，初步设计和实施计划市级已批复，已陆续开工建设。

1.1.2 7.5万亩高标准农田示范区建设项目

7.5万亩高标准农田示范区建设项目总投资33 750万元，涉及陡坡水库灌区，包括遮山镇、柳泉铺镇、彭营镇3 个乡镇。项目由镇平县水投公司通过公开招标选定的社会合作方合资成立镇平县大田农业发展有限公司作为投资主体，注册资本金5 000 万元，项目采取“EPC”总承包模式，项目后期由新疆利华公司负责运营。目前项目已完成招投标和初步设计县级评审工作，已报市局，待批复后实施。

1.1.3 15万亩高标准农田示范区建设项目

镇平县15 万亩高标准农田示范区建设项目总投资67 500 万元，涉及贾宋镇、马庄乡、张林镇、安字营镇、郭庄乡、侯集镇、雪枫街道办、玉都街道办等12 个乡镇（办事处）。项目授权镇平县水投公司作为融资和实施主体，采取“EPC”总承包模式实施，项目后期由北大荒农服集团负责运营。按照“投融建运营”一体化模式开展项目合作，建设特色种养基地、高标准农田配套设施、设施农业、仓储保鲜设施、农产品深加工等项目，推进一二三产业融合发展，助推乡村全面振兴。2023 年计划投资2.8 亿元先期实施高标准农田示范区7 万亩，2024 年再实施高标准农田示范区8万亩。

1.2 镇平县高标准农田建设重要实践

1.2.1 强化顶层设计，高位谋划推动

一是坚持专班推进。县委农村工作领导小组专门成立高标准农田示范区建设项目指挥部，由县委常委、统战部部长任指挥长，相关职能部门为成员单位，实行专班推进，坚持现场办公，落实“13710”工作机制，为项目建设提供坚强保障。

二是科学规划布局。衔接“三区三线”划定和国土空间、水资源利用、城乡建设等规划，结合高标准农田建设规划和自然资源禀赋条件，以平原井灌区和丘陵水库灌区为重点，谋划到2025 年建设高标准农田示范区20万亩，其中2023 年实施面积12.5 万亩。

三是坚持多方受益。以高标准农田示范区建设为抓手，通过土地流转、托管、新增耕地指标、发展特色产业和务工等方式，完善利益联结机制，推动实现政府、平台公司、村集体经济和农户等多方受益。

1.2.2 创新投融机制，提供资金保障

一是加大资金投入。按照每亩投资不低于4 500元的标准，2023 年规划建设总投资5.63 亿元的高标准农田示范区12.5万亩。

二是拓展资金模式。用好国家政策性工具，由县政府授权县水投公司招标社会资本方，并结合社会资本方组建临时性联合体，负责项目前期建设和初期运营管理，中期后将无偿交给县政府。按照市场化运作，自主经营，不纳入财政预算，不增加隐性债务，资金偿还渠道为项目产生的新增土地指标与产能指标交易、灌区水费收入、土地流转大户利润分配以及项目实施后的租金溢价收益、生产经营收益等增值收益，推动项目投资与收益平衡，实现政府零资金撬动项目建设。比如，镇平县5 万亩高标准农田示范区建设项目，计划总投资2.25 亿元，其中北大荒农垦公司自筹4 500 万元，项目公司银行贷款1.8 亿元，有效解决了项目资金不足难题。同时，通过土地整治项目、产能指标交易和上级补贴资金争取，预计可为县财政增收4 亿元，每亩为村集体增收50 元。镇平县水库灌区7.5 万亩高标准农田示范区建设项目，计划总投资3.38 亿元。由县水投公司与通过公开招标选定的社会合作方省建投合资成立镇平县大田农业发展有限公司作为投资主体，注册资本金5 000 万元，其中，省建投占股80%，县水投占股10%，中国电建集团河南省有限公司占股10%。集省级投资平台公司的投融资优势、地方平台公司的政府资源优势以及央企设计院的技术优势于一体，采用资金自平衡模式，早期由镇平县大田农业发展有限公司利用注册资本金和项目融资垫付实施，县政府不出资、不提供担保、不增加债务，整区域推进高标准农田示范区建设。目前12.5万亩项目已开工。

三是发行债券融资。谋划包装20 万亩高标准农田提升建设项目（一期10 万亩），拟申请专项债资金2.3亿元，目前已通过县发改委和财政局审核。

1.2.3 创新建运模式，助推乡村振兴

一是坚持“六化”标准。采取“EPC”施工总承包模式，设计施工一体化，严格按照GB/T 30600—2022《高标准农田建设 通则》和《河南省高标准农田示范区建设指南》，重点做到建设标准化、装备现代化、应用智能化、经营规模化、管理规范化、环境生态化等“六化”。

二是推动农业数字化转型。与阿里云计算有限公司合作共同推进县域数字农业平台项目建设，以高标准农田示范区内想念农场建设为依托，建设一批智慧化数字农场、农业物联网基础设施和数字农业智慧调度中心，打造天空地一体化数字农业，实现农业生产全周期专业化、智慧化、精细化管理，做到“一屏统揽、一键管控”[1]。

三是依法依规推进土地流转[2-3]。按照“整村推进，先流转先专款，先流转先施工”的原则，由县政府授权的项目平台公司，作为土地流转运营主体自主运营，自负盈亏。对接下游的村集体及上游的专业土地托管公司，按照“流转（专业托管）+订单农业+保险兜底（中原农险）”模式，即土地流转先行，再委托专业托管公司提供土地资金耕种管收、订单回收全产业链种植一体的农业服务模式。同时，县里专门成立工作专班，加强对土地流转过程中各方行为的监督管理，保障土地托管正常落地执行。目前，张林和杨营两个乡镇的50 424亩土地流转工作正在有序推进中。

四是招引托管运营商。开展垦地合作，招引北大荒农业服务集团有限公司对高标准农田示范区土地托管经营，充分发挥北大荒农服集团在农业标准化、产业化、组织化等方面的管理模式和应用优势，提升镇平县农业现代化和产业化水平。同时，按照“投融建运管”一体化模式，开展总投资约30 亿元的现代农业全产业链项目合作，建设特色种养基地、高标准农田配套设施、设施农业、仓储保鲜设施、农产品深加工等项目，推进一二三产业融合发展，助推乡村全面振兴[4]。

五是注重建后管护。项目工程完工后由托管运营公司负责后期管护，着力构建以县级统一管理、托管公司运营管护、保险公司全程服务的经营管理机制，解决分散经营管理方式存在的有人建、有人用、无人管、无钱管等突出问题，确保农田水利设施建得好、用得好、存得住，能够长久发挥效益。

2 镇平县高标准农田建设面临的问题与原因

2.1 面临的问题

一是土地流转工作进展缓慢[5]。一方面因要求流转企业缴纳的土地流转保证金到位慢，造成土地流转工作进度迟缓。另一方面村民土地经过流转、统一平整和规模化建设后，原有实际土地标记将会消失，对土地承包权实际归属产生“丧失”心理。此外，镇平县的社会保障水平不高，加之现在严峻的国际局势和国家一系列惠农政策实施，使一些村民认为土地仍是最可靠的生活保障而加倍珍惜，导致不愿谈及流转土地，回避高标准农田建设。同时，由于镇平县对于高标准农田建设的宣传力度也不够，村组干部和部分群众对于高标准农田示范区项目建设和土地流转认识不一，配合不够积极主动。

二是项目资料不完善。按照北大荒要求，土地流转所需资料缺失较多，目前只有5 000 多亩资料相对完整，其中两个乡镇的农事服务中心用地均需要从林地变更为农用设施用地，需省市相关部门审批，时间周期长。

三是高标准农田建设体制机制不健全[6]。镇平县高标准农田建设还处在起步探索阶段，无论在前期土地流转上，还是在经营模式上以及后期的建设维护上都不够完善、健全，缺乏市场竞争、风险防范、服务监管等体制机制。

四是高标准农田建设资金渠道单一。高标准农田建设是一项长期的工程，无论是前期土地流转、中后期管理维护，还是现代化的智能配套机械设施都需要大量资金投入，而高标准农田的收效长且有一些不确定性因素，使社会资本望而却步，导致目前高标准农田建设的项目资金主要来源于中央和地方的投入，远远不能满足建设发展的实际需要。

2.2 原因分析

一是承包主体和实施主体存在“两张皮”现象。农民是土地的承包主体，但实施主体则是以县级农业综合开发、国土、水利、农业等部门或乡镇政府为主体的项目部门，他们对土地享有实际的治理权力。这就形成承包主体和实施主体“两张皮”现象：农民种地但不建设，项目部门建设但不种地，导致农民主动参与高标准农田建设的积极性不高。

二是中后期管理维护和前期建设存在“不对等”现象。当前高标准农田建设普遍存在重建轻管，后期管护不足等问题。这虽反映了地方政府响应国家政策的积极性和主动作为，集中全县的人力、物力、财力去攻坚高标准农田建设的决心，但建成以后，就将项目移交给所在村镇或者租赁方管护。而目前高标准农田的长效监管机制尚不完善，对于管护主体及权责未能明确划分，管护资金也未必能落实到位，导致项目在配套设施及土壤改良等方面出现诸多问题，从根本上违背了高标准农田建设的初衷和实际内涵。

三是政府化“严管”与政策性“服务”存在“不相适”现象。高标准农田建设是当前的一项硬性任务。为了完成任务指标，一些地方在执行过程中采取“一刀切”方法，强制整村土地流转，整齐划一种植项目，有可能影响主要依靠特色产业实现发展的丘陵地区农民的收入。

3 镇平县高标准农田建设的对策建议

3.1 加强规划引领

先规划后建设，高标准农田建设要从保障国家粮食安全和建设农业强国的战略高度给予重视。因此，其规划方案的制定应与国家的乡村振兴战略相统一，与和美乡村建设规划相融合，去全面规划高标准农田建设思路、区域布局、重点内容、进度安排及保障措施，确保任务完成，力争做到建一片、成一片[7]。

3.2 创新投入机制

高标准农田的建设与管护需要投入大量的资金，这对于运转比较紧张的县级财政来说，无疑增加了压力。这就需要县委、县政府充分发挥其主导作用，以中央财政投入为引导，拓宽资金来源渠道，推行政府投资与金融信贷投贷联动，指导地方用足用好土地出让收益、新增耕地指标调剂收益、专项债券等，引导金融、社会资本投入。通过这些措施，逐步提高建设标准，保障建设质量。

3.3 激发内生动力

乡村的主体是农民，高标准农田建设好与否，关键在于能否调动农民群众的积极性，其首要任务就是解决好农民关注的土地流转问题。对农民关注的土地流转后会丧失原有实际土地的问题，要建立土地流转信息平台，通过土地位置、面积、肥沃等指标的公开展示，给农民吃“定心丸”；对土地流转中的纠纷，要成立相应的仲裁机构，通过多方相关职能部门介入，化解纠纷争议；对农民对第三方主体能力的质疑，可通过政府介入，成立农业合作社等服务监管机构，确保农民权益不受损。

3.4 开展整区域建制试点

在县域范围内，把一些土地平整、地力肥沃、开发潜力大、水电资源比较好、配套设施比较强、乡土民风比较好的地区土地，优先整区域推进土地流转和规模化建设一批高标准农田建设试点工程，探索有效工作机制、投入模式和技术路径，发挥试点辐射带动功能[8]。

3.5 健全管护机制

高标准农田建设是一项长期的工程，三分建、七分管，既需要各层级各部门共同努力开展，也需要协同加强考核监督。一方面，围绕高标准农田建设的工作重点，制定完善建后管护制度，形成“规划布局—建设维护—考核监督—修正完善”的闭环管理机制，压实管护责任，督促该项工作有序推进。另一方面，明确管护主体，探索引入保险机制、购买第三方服务、委托专业机构等市场化方式，因地制宜建立管用有效的管护机制。

4 启示思考

4.1 建立健全土地流转机制是高标准农田建设的前提条件

一是建立土地流转的城乡协调发展联动机制。对于离土不离乡的农民，土地流转要与农民的社会保障机制相协调，进一步提高农民的养老保险标准、新农合报销比例等，加强对农民的职业技能培训，从而降低农民对土地的依赖度。对于离土又离乡的农民，土地流转要与农民的就业、居住、子女教育及必要福利相适应，加强对农民的就业扶持、安居扶持、社会福利保障，从而实现农民的充分转移，为土地流转创造更大的空间[9]。

二是建立土地流转的信息管理服务机制。开发建设土地流转信息管理平台，及时显示流转土地的面积、肥沃程度、价格、产业方向、出让年限等相关指标，对流转土地进行全方位、全流程、动态化的监管与服务，消除农民害怕原有实际土地丧失的后顾之忧。

三是建立市场化的土地流转机制。培育市场主体，构建集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的多种经营主体，引导乡、村成立农业合作社，开展土地信托服务，以政府主导的方式为土地流转提供国家性保障，促进土地流转。

4.2 科学规划产业布局是高标准农田建设的重要基石

要按照高产、生态、富裕、和美的要求，在确保粮食安全的前提下，科学规划、统一布局。

一是在建设布局上要以三产融合发展为重点，在确保国家粮食安全的前提下，农民实现富口袋和富脑袋的双赢局面。

二是在建设内容上要实现田、土、水、电、农机及5G 技术的综合配套应用，打造出旱涝保收、稳产高产、人与自然和谐共生的高标准农田。

三是在建设原则上坚持因地制宜，依据不同地区、不同特点分类分层依次推进高标准农田建设。

最终构建“高标准农田+产业项目”“高标准农田+和美乡村建设”“高标准农田+休闲旅游”等新发展格局。

4.3 拓展农民投入机制是高标准农田建设的内生动力

要拓宽各类投入渠道，鼓励农民合作社以各种形式积极参与高标准农田建设，通过出台相关政策规定，充分调动农民群众的主体性、能动性和创造性，充分发挥农民合作社的引领作用，以吸引社会资本参与建设和运营管理。

4.4 加强监管长效机制是高标准农田建设的后续保障

一是要成立管护监管领导小组，把农业、水利、国土、交通等相关职能部门都纳入在内，建立联席会议制度，及时解决项目建设中出现的各类问题[10]。

二是要建立动态长效管理机制，对高标准农田建设的主体职责、项目资金使用情况、配套设施建设情况做到规范化、制度化、信息化、公开化。

三是严格考核奖惩机制，把高标准农田建设目标任务的完成情况纳入“五星支部”创建工作中，作为年底工作考核的一项重要内容，高质量推进高标准农田建设。

5 小结

综上所述，我国高标准农田建设当前还处在初级探索阶段，体制机制尚待完善。因此，在实际应用中，一定要结合本地实际情况，采用最为适用的建设模式，规划好高标准农田建设的施策方案，重点做实做强中间环节的管理和后期维护，高质量推进高标准农田建设工作，以实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。