拜登政府清洁能源供应链安全政策及其影响分析

黄云游

（中国社会科学院大学国际政治经济学院）

拜登总统上台后积极重构美国能源框架，清洁能源供应链安全政策成为拜登政府破解“脆弱性依赖”[1]、重塑美国能源安全架构的重要举措。拜登政府对于清洁能源供应链的安全塑造不仅是经济行为，更是政治行为，在全球绿色转型加速与地缘变局交织的背景下，清洁能源供应链安全这一问题未来将受到更多关注。鉴于美国自身强大的辐射能力及其政策影响的全球外部性，拜登政府的清洁能源供应链安全政策必然在其国内外产生一系列重要影响。本文探究拜登政府清洁能源供应链安全政策的生成动因，梳理这些政策的主要特点，评估这些政策在美国国内外产生的复杂影响，以期为中国寻求应对拜登政府清洁能源供应链安全政策提供参考和启示。

1 拜登政府清洁能源供应链安全政策的动因

拜登政府清洁能源供应链安全政策涉及多重动因。首先，这些政策根植于拜登政府顺应全球能源转型趋势、落实“绿色新政”的现实考量。其次，拜登政府期冀以清洁能源供应链安全政策破解美国关键矿产资源短板问题。再次，拜登政府旨在通过清洁能源供应链的安全塑造提升美国供应链韧性，扩展美国在能源问题上的战略活动空间。最后，清洁能源供应链安全政策契合美国塑造能源霸权的需要。

1.1 顺应能源转型趋势，落实“绿色新政”

拜登政府清洁能源供应链安全政策是适应全球能源“清洁化”转型、推进拜登政府清洁能源顶层设计走深走实的“关键一招”。随着全球极端天气、自然灾害数量的增加，由全球变暖引发的“气候危机”引起多个国家的担忧，并转化为相应的政策议程，“清洁化、低碳化”的政策基调与能源变革逻辑相交织，促使清洁能源成为未来能源市场转型的基本方向与主导力量。国际能源署（IEA）在《2030年能源技术展望》中提出，“能源世界正处于一个新的工业时代——清洁能源技术制造时代的黎明，这将创造新的市场和数以百万的就业机会”[2]。拜登上台后，顺应全球能源绿色转型趋势，推行“能源新政”，以清洁能源为抓手链接经济发展与环境效益，提出2035年实现100%清洁电力、2050年实现“净零排放”的宏伟目标。这一目标的实现有赖于拜登政府清洁能源发展战略的有效实施，其中最为关键的是打造持续、韧性、稳健的供应链。美国布鲁金斯学会将创造韧性的关键矿产供应链作为未来美国清洁能源发展的优先事项之一[3]。确保清洁能源供应链安全作为拜登政府清洁能源发展导向下的一个子战略，是拜登政府清洁能源政策的具体化和实践化，能够为太阳能、电能、氢能等清洁能源部署奠定坚实基础，以“小齿轮”带动“大齿轮”，从而推动清洁能源绿色构想的有效实施。

1.2 弥合关键矿产劣势，破局绿色发展

清洁能源供应链安全政策是拜登政府破解清洁能源供应链资源短板，确保实现独立、安全、清洁能源系统的需要。清洁能源供应链的生成遵循着协作性、等级性与矿产高依赖性三大逻辑[4]，关键矿产资源作为清洁能源供应链发展的伴生因素，其重要性将日益凸显，随着清洁能源供应链的持续发展和推进，关键矿产需求将大幅增加。根据国际能源署的数据，在“净零”设想下，2040年关键矿产的需求预计比2020年上升6倍[5]。美国在全球关键矿产资源供应链中处于弱势地位，美国开采的钴资源量不到世界钴的1%，美国约80%的稀土需要从中国进口[6]。关键矿产生产的高度地理集中威胁到了美国清洁能源的安全，成为美国能源转型的关键“痛点”。美国国家安全顾问杰克·沙利文指出，“清洁能源供应链面临着被武器化的风险，美国应寻求建立多元化和有韧性的供应链，以实现国内清洁能源转型”[7]。拜登政府清洁能源供应链安全政策是拜登政府面对被动局面推出的“破局之策”，旨在弥合美国清洁能源发展的关键短板，为美国清洁能源转型深入推进获取更多战略主动权。

1.3 增强供应链韧性，消解负面影响

清洁能源供应链的安全实现是美国供应链韧性的重要一环，对于消解“断链”风险具有积极意义。现代世界供应链断裂通常可以分为心理断裂和外部断裂[8]：心理断裂是一种人为的脱钩行为，通过强化自身供应链的独立性从而减少对于外部世界的依赖；外部断裂是指外部条件发生改变从而阻碍全球供应链的正常运行。需求变化、劳动力短缺等结构性问题在新冠病毒疫情冲击下凸显，使得美国在2021年遭受了最为严重的供应链危机。乌克兰危机持续发酵加深了美国清洁能源供应链的脆弱性，美国在工业金属供应上高度依赖俄罗斯，特别是镍、钯、铂、铑、铝和铜[9]，其中铝是可再生能源基础设施建造的关键金属，在乌克兰危机引发的外溢效应下美国面临着铝中断的风险。“危机时刻不仅仅是焦虑和担忧的时刻，它还提供了一个机会，一个选择好或选择不好的机会”[10]。外部断裂强化了美国对供应链安全的警觉，并试图以清洁能源供应链安全政策减少外部断裂带来的影响，从而确保美国在全球生产短缺、贸易中断和自然灾害等挑战面前能够迅速做出反应，并由此增强在中美竞争下心理断裂的底气。

1.4 拓展美国竞争优势，重塑能源领导权

拜登政府清洁能源供应链安全政策契合了美国在地缘竞争加持下追求全球清洁能源大国地位的战略目标，适应了美国以清洁能源实力重塑美国全球能源领导权的意图。美国战略与国际研究中心（CSIS）指出，“随着清洁能源技术成为地缘经济竞争的最新前沿，稀土和关键矿物供应链的安全性已成为全球战略问题”[11]。在能源领域内，以清洁能源为代表的新一轮能源变革正在重塑大国能源地缘关系，清洁能源实力的建构最终会导向能源权力的实现，两者的相互作用主要通过3种路径进行：一是清洁能源的建章立制，二是清洁能源的技术创新，三是清洁能源的原材料获取。在全球“东升西降”的权力格局变动与美国对自身实力衰落的担忧相互交织下，拜登政府的清洁能源供应链安全政策带有较强的地缘竞争意味。美国国务卿布林肯将可再生能源投资视为美国与中国竞争的必要条件，他指出，“中国拥有全球近1/3的可再生能源专利，如果我们不赶上，美国将错过以反映我们利益和价值观的方式塑造世界气候未来的机会”[12]。拜登政府试图通过构建一条完整、韧性的清洁能源供应链，实现对清洁能源发展原材料的控制，辅之以美国超强的技术革新能力，从而在全球能源变局中获取建章立制的话语权，增强美国的全球领导能力。

2 拜登政府清洁能源供应链安全政策的内容

确保清洁能源供应链安全是拜登政府实现美国清洁能源蓝图的重要战略任务。为此，拜登政府采取了一系列积极措施来提升清洁能源供应链韧性，织牢清洁能源供应链安全网络。总的来说，拜登政府清洁能源供应链安全政策主要包括以下四个方面内容。

2.1 加强制度框架建设，打造高效行动体系

拜登政府通过发布行政命令、推动法案修改与出台，将清洁能源供应链安全置于美国政策议程的显著位置，从而确保清洁能源供应链安全政策的制度化和持续化。2021年2月，拜登政府发布了《关于美国供应链的行政命令》，强调“美国需要有韧性、多样化和安全的供应链，以确保我们的经济繁荣和国家安全”[13]，要求美国能源部对于电动汽车高容量电池进行脆弱性审查，确立4年1次审查制度。2021年6月，拜登政府在《构建韧性供应链、重振美国制造业及促进广泛增长》报告中，阐述了美国供应链存在的5个漏洞，指出要利用政府角色、盟友关系来重塑供应链生态[14]。2021年8月，美国国会通过《基础设施投资和就业法案》，提出要加强美国港口、基础设施建设，旨在为关键货物运输提供更为快捷经济的方式，将美国清洁能源供应链引上长期韧性化轨道[15]。2022年2月，美国能源部发布《美国实现清洁能源转型的供应链保障战略》，对美国清洁能源供应链作出完整系统部署[16]。为确保美国清洁化的顺利发展，满足日益扩大的清洁能源原材料需求，拜登政府强化了对于清洁能源关键矿产的支持。2022年4月，拜登总统援引《国防生产法》，为锂、镍、钴、石墨和锰的开采、加工和回收提供资金支持。2022年8月，拜登总统签署《通胀削减法案》，以政府投资刺激关键矿产供应链的投资[17]。2023年4月，美国政府发布《美国国家创新路径》，旨在为清洁能源技术创新提供支持与保障[18]。拜登政府以一套政策“组合拳”，将清洁能源供应链安全纳入美国法治轨道，构建了完整稳定的制度框架。

拜登政府积极采取行动，整合国内资源，打造多层次、全方位、高效率行动协调机制。拜登总统注重发挥众议院军事委员会关键供应链工作组在供应链风险识别中的作用，形成关键供应链预警、控制一体化架构。拜登政府切实推进各部门、各领域、各层级之间的相互协调，授予总统国家安全事务助理和总统经济政策助理依据国家安全备忘录，为执行14017号《关于美国供应链的行政命令》协调各行政部门所需的权力，以备忘录形式强化美国能源部、国防部、国务院在关键矿产问题上的协调，并要求加强工业界、学术界、非政府组织、工会等与州、地方政府的联动，最大限度确保政策的有效施行。2022年2月，以确保清洁能源供应链安全为价值导向，拜登政府宣布对美国能源部组织架构进行优化调整。美国能源部长詹妮弗·格兰霍姆表示，“能源部的结构性调整将为我们注入新的力量，并将最大限度地提高我们加速发展清洁能源就业机会和应对气候危机所需的技术能力”[19]。新的组织架构为美国清洁能源供应链安全提供了有力的支持，新增了制造与能源供应链办公室、能源效率与可再生能源办公室，进一步定义科学与创新办公室在清洁能源领域的责任，逐步构建主体明晰、责任明确的清洁能源供应链行动机制。2023年11月，拜登政府宣布成立供应链韧性委员会，该委员会由多个政府部门负责人组成，有利于推动各部门就供应链问题进行跨部门协作。

2.2 内外发力拓展关键矿产来源，增强清洁能源供应链韧性

拜登政府将清洁能源关键矿产视为战略性资源，将清洁能源供应链实力看作撬动全球大国能源演进的地缘政治杠杆，首先关注美国清洁能源相关矿产资源的自给与独立，通过内部“本土化生产”与外部绿色关键矿产争夺，增加美国清洁能源关键矿产供给，提升美国在能源市场上的战略活动空间。

一方面，拜登政府积极推进清洁能源供应链发展所需的关键矿产的“本土化”生产。拜登政府将镝、钕、铽、铕和钇元素认定为清洁能源技术的关键材料，指出“关键矿物为许多现代技术提供了基础，对我们的国家安全和经济繁荣至关重要，它们是电池、电动汽车、风力涡轮机和太阳能电池板等清洁能源技术的关键投入”[20]，提出要加大对于美国本土稀土、石墨等关键矿产的投资，确保关键矿产供应链在美国本土制造，主要涉及关键矿产的提取、加工与回收利用。拜登政府锁定美国本土企业，就扩大关键矿产的生产与加工取得一系列积极成果。2022年2月，美国国防部向MP原料公司（MP Materials）提供3500万美元用于分离和加工重稀土元素，建立一个完整的端到端的国内永磁体供应链。红木材料公司（Redwood Materials）宣布将与福特和沃尔沃公司合作，启动一项电动汽车电池回收计划，从废弃电池中提取锂、钴、镍和石墨。2022年10月，拜登政府启动“美国电池材料计划”，宣布将提供28亿美元的拨款，促进美国电动汽车电池材料的发展。美国政府的资助催生了关键材料工厂的建立。2023年12月，纳米实验室（Nanoramic Laboratories）宣布将在康涅狄格州建立新工厂，生产用于电网存储的磷酸铁锂电池电极；波士顿金属公司（Boston Metal）将在西弗吉尼亚州建立新工厂，生产清洁能源、燃料电池所需的关键材料——超纯铬金属和高温合金。

另一方面，拜登政府广泛参与全球范围内绿色矿产的争夺，打造多元化清洁能源供应链矿产供给网络。加强与矿产资源富有国家的接触，抢占清洁能源所需矿产是拜登政府实现多样化清洁能源供应链的重要战略步骤。首先，拜登政府重视北极地区潜在矿产价值，强化与北极国家的关系。2022年5月，美国国务卿布林肯访问丹麦，强调要加强与格陵兰和丹麦的伙伴关系。拜登政府的这一举措是对特朗普时期北极政策的极大逆转，其意在争夺格陵兰丰富的绿色矿产资源。其次，拜登政府注重拉拢具有开采潜力的国家，实现外部“开源”[21]。2022年12月，拜登政府与具有丰富铜、钴资源的刚果和赞比亚达成谅解备忘录，加强三国在电动汽车领域的合作。2023年2月，美国在南非矿业投资大会上加紧争夺非洲国家稀土矿，美国副国务卿何塞·费尔南德斯在大会上发表讲话，指出到2030年电动汽车将占据全球汽车市场的半壁江山，稀土矿物对于电动汽车生产和绿色能源发展意义非凡[22]，强调美国将在尊重非洲国家标准的基础上实现双方的合作共赢。2023年3月，拜登政府帮助现代金属公司（Lifezone Metals）与关键矿物投资公司TectMet建立战略合作伙伴，旨在推动坦桑尼亚对镍和其他关键矿产的开采。2023年9月，拜登总统宣布计划为莫桑比克巴拉马地区提供1.5亿美元的有条件贷款，用以支持当地石墨的开采与加工。在二十国集团（G20）峰会上，拜登政府与欧盟共同承诺开发洛比托走廊，实现刚果民主共和国钴矿带、赞比亚铜矿带与安哥拉港口的连接，为矿产资源运输提供便捷。

2.3 加大清洁能源供应链发展资金投入，推进清洁技术创新

拜登政府将政府财政支持作为推动清洁能源供应链发展的首要路径，力求实现政府实力与清洁能源供应链效益的转化，最终增强美国清洁能源供应链韧性。拜登政府的财政努力主要集中在以下两方面。

首先，拓展清洁能源供应链发展融资渠道。美国能源部计划为“负排放资源回收采矿创新计划”（MINER）提供4400万美元的融资机会，以增加国内铜、镍、锂、钴、稀土元素和清洁能源转型所需的其他关键元素的供应。2022年6月，美国能源部为“先进清洁能源储存”（ACES）项目提供5亿美元贷款担保，旨在打造世界上最大的绿色氢设施。2023年5月，美国能源部发布“清洁能源融资计划指南”，该计划能够为振兴社区与推动电力部门、工业部门及其他领域清洁能源进步的项目提供超过3000亿美元的贷款担保。2023年7月，拜登政府宣布一项200亿美元的竞赛，通过支持清洁融资机构、非营利组织，为清洁技术项目提供易获取、能负担的融资。

其次，增加清洁能源供应链的资金投入。在美国“百日审查令”之后，为响应拜登政府确保美国供应链安全的计划，联邦采购监管委员会计划根据“购买美国货法”重新制定一套流程，利用6000亿美元联邦合同购买力来加强关键产品的国内供应链。2022年8月，《通胀削减法案》要求投入5亿美元用于建设关键矿产加工基础设施，以及为参与关键矿产加工的公司提供额外税收抵免。2023年2月，美国能源部宣布将拨款3000万美元推进海上风能建设材料的制造。2023年6月，美国财政部发布直接支付指导意见，扩大清洁能源税收抵免的范围，推动清洁能源项目的建设部署。2023年7月，美国能源部为各州和部落民族区提供超过2亿美元的资金，以支持现代化电网的建设。2023年10月，美国能源部通过能源效率和节约整笔拨款（Energy Efficiency And Conservation Block Grant，EECBG）向美国的州、地方和部落政府提供3000万美元的清洁能源资金，助推清洁能源基础设施部署与升级。

技术创新是实现美国清洁能源供应链安全的重要依托与关键举措。拜登政府积极打造清洁能源供应链的技术框架。第一，在太阳能光伏领域，2022年7月，美国能源部启动5600万美元的融资计划，用于支持无硅薄膜光伏技术的商业化运用、钙钛矿以及促进太阳能技术再利用和回收的项目。2023年4月，拜登政府提供8200万美元支持太阳能供应链的发展，推动太阳能并入电网技术的发展以及碲化镉和钙钛矿太阳能制造的实现。第二，在电动汽车电池领域，拜登政府将电池技术纳入《美国创新和竞争法案》（American Innovation and Competitiveness Act）的重点关注领域，美国政府在《2021—2030年国家锂电池蓝图》中论述了美国锂电池发展的规划与目标，强调要保持并加强美国在电池技术方面的领导地位，推动下一代锂离子电池新型电极和电解质材料以及独特的材料、电极和电池制造技术的发展。2023年1月，美国能源部宣布拨款1.25亿美元用于电池技术的基础研究，加速对于新电池化学物质和材料的探索研发。第三，在氢能领域，2023年6月，拜登政府发布《美国国家清洁氢能战略和路线图》，提出了实现大规模生产和使用清洁氢的战略框架，基本明确了未来氢技术发展战略。2023年10月拜登政府成立区域清洁氢中心，为清洁氢电解计划、清洁氢制造和回收研发活动提供资金支持[23]。

2.4 强化框架内清洁能源供应链盟友合作，加强清洁能源供应链标准协调

拜登政府重视盟友在清洁能源供应链安全中的作用，凸显盟友合作在国家能源安全中的战略价值性，依托现有盟友架构推进盟友间清洁能源供应链合作，同时注重就清洁能源供应链行业标准问题与盟友协调。

第一，依托现有盟友架构推进框架内国家清洁能源供应链合作，例如奥库斯（AUKUS）联盟①澳大利亚、英国、美国三国英文国名缩写，译为“澳英美联盟”或“奥库斯联盟”。编者注、四方机制、印太经济框架（IPEF）等。拜登总统强调，要使用外交工具来鼓励和促进有韧性的供应链，美国应该扩大针对供应链脆弱性的多边外交[24]。拜登政府积极拓展奥库斯联盟内涵，试图实现美国、英国、澳大利亚在清洁能源供应链上的深度整合。澳大利亚前国防部长金·比兹利（Kim Beazley）表示，中国主导着现有稀土供应链，应该将关键矿物作为奥库斯协议的“另一条腿”，以打破西方民主国家对中国的依赖[25]。稀土安全已经成为奥库斯的重要议题与合作内容，南亚研究学者阿尔赞·塔拉波雷（Arzan Tarapore）说，除了潜艇，奥库斯还寻求通过汇集资源和整合国防相关科学工业的供应链来赢得与中国的技术竞争[26]。2023年5月，拜登总统在美国、日本、印度和澳大利亚四方首脑峰会上积极推动清洁能源供应链安全合作进程，四国领导人就继续深化有韧性和多元的清洁能源供应链合作达成共识。2023年10月，矿产安全伙伴关系（MSP）国家发表联合声明，强调加大对关键矿产领域的投资，就实现清洁能源转型中所需的铜、锂、镍、钴和稀土矿物等关键矿物加强合作。拜登政府重视清洁能源供应链在“印太经济框架”中的重要地位，2023年11月“印太经济框架”参与国家签署了首个供应链协议，完成了《“印太经济框架”清洁经济协议》的实质性谈判，强化印太地区国家之间的互联互通，加强清洁能源技术的关键投入。拜登政府以现有盟友网络为依托，将确保清洁能源供应链安全作为盟友合作的价值导向，积极拓展合作范围，实现盟友网络内部的议题重构。

第二，注重加强与盟友在清洁能源供应链标准上的互动协调。2023年5月，美国与澳大利亚发布《气候、关键矿产和清洁能源转型契约》，确立气候和清洁能源在美国-澳大利亚联盟中的核心地位，指出两国将在清洁能源供应链项目和标准方面进行合作，在环境、劳工标准、双边和区域经济一体化等领域加强协调[27]。2023年3月，美国与日本就关键矿场供应达成初步协定，双方承诺在采矿、加工以及外资审查方面采取共同的标准。2023年5月美国、日本、印度、澳大利亚四国发布《印度-太平洋地区清洁能源供应链四方原则声明》，强调共同探索清洁能源产品与服务的技术和市场标准，提升政策与措施的互操作性。2023年5月召开七国集团（G7）峰会，进一步推动了拜登政府与盟友在清洁能源供应链标准上的对接与协调。《七国集团清洁能源经济行动计划》强调要在尊重多边贸易体系规则的基础上进行清洁能源服务与产品的合作，指出清洁能源供应链合作需要符合国际公认的负责任商业行为标准，例如《联合国工商业与人权指导原则》《关于跨国企业和社会政策的三方原则宣言》（MNE宣言）等，同时将环境保护、社会责任和公司治理（ESG）标准纳入考虑，确保清洁能源供应链合作能够推动社区发展、环境保护[28]。2023年12月，拜登总统在《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十八届会议（COP28）上指出，建立新的清洁能源供应链合作组织对绿色转型至关重要，通过组织内合作推动国家在清洁能源政策、激励措施和标准上的协同。

3 拜登政府清洁能源供应链安全政策的特点

拜登政府清洁能源供应链安全政策体现了美国利益优先的基本底色。当前，拜登政府清洁能源供应链安全政策呈现出一系列特点，主要体现为以下四个方面。

3.1 重视风险规避

推出清洁能源供应链安全政策是拜登政府基于国内外战略判断所做出的风险管控行为。

一方面旨在未雨绸缪，避免美国未来陷入清洁能源供应链困境，最大限度消解不确定性，为实现清洁能源平稳转型扫清障碍。国际能源署在《2023年能源技术展望》中指出，清洁能源供应链技术制造能力差异与原材料的地理集中将成为未来清洁能源转型的潜在风险[29]。拜登政府看到了美国能源行业供应链的脆弱性，对清洁能源供应链进行深入审查与评估。2022年美国能源部发布第一份完整系统论述美国清洁能源供应链状况的报告，报告分析了美国供应链存在的七大风险，包括对外国的高度依赖性、本土制造能力短缺、原材料供应脆弱等，并针对现有的机遇挑战为联邦政府提出一系列切实可行的政策建议[30]。拜登政府清洁能源供应链安全政策还注重实现供应链的多样化，避免单一供应可能冲击美国能源系统。

另一方面，以供应链为核心点掌握未来清洁能源市场的规制权，阻止有实力的大国借助清洁能源这一机会窗口打乱美国主导的全球能源秩序，维护美国的霸权地位。拜登政府将清洁能源供应链作为未来获取全球能源霸权的重要途径，在推动清洁能源供应链“在岸”的同时，注重清洁能源供应链的标准建设，试图在全球形成以美国为中心向外进行辐射的标准体系结构，利用制度惯性确定美国在全球清洁能源供应链链条的“实质性权力”。总之，拜登政府清洁能源供应链安全政策蕴含着深刻的规避风险的动机。

3.2 地缘竞争色彩浓厚

拜登政府的清洁能源供应链安全政策具有强烈的地缘竞争色彩，通过塑造“外部威胁”动员国内外资源参与全球能源秩序重塑，其实质是打击以中国、俄罗斯为代表的大国，阻止中国在清洁能源这条“新赛道”上抢先一步，削弱俄罗斯“石油武器”的作用。如果可再生能源供应链集中在价值观和利益与美国及其盟友相对立的外国管辖区，将使美国暴露在外国的影响和胁迫之下[31]。基于这一理念，拜登政府采取一系列排斥性措施。

首先，炒作中国在全球清洁能源供应链角色上的威胁，以“人权”为借口对中国的清洁能源供应链产业进行打压。牛津能源研究所的一份报告指出，中国在清洁能源关键材料的主导地位赋予了中国新的地缘角色，需要关注中国对本国能源安全的影响[32]。拜登政府以“美国价值观”绑架中国清洁能源供应链企业，以中国光伏企业“牺牲工人权益”抹黑中国，企图用“人权”这一大棒对中国重要清洁能源工业形成负面打击。

其次，压缩俄罗斯战略空间，削弱俄罗斯地缘政治影响。俄罗斯作为资源禀赋型国家，依托自身丰富的石油、天然气资源能够对世界地缘产生重要影响，在全球化背景下这种影响被放大，最显著的表现就是乌克兰危机对全球能源市场的影响。美国虽然依靠页岩油气技术实现自身的能源独立，但不能依靠石油这一资源形成强大的全球投射能力，在一定程度上受制于“石油武器”。拜登政府期冀在清洁能源转型的大背景下通过主导清洁能源供应链实现“赛道转换”，最大限度挤压俄罗斯的生存空间与影响辐射范围。总的来说，拜登政府清洁能源供应链安全政策是服务于美国霸权的机制设计，是美国战略博弈的重要工具。

3.3 注重清洁能源供应链链条部署的完整性

拜登政府清洁能源供应链安全政策涵盖领域广泛，包括核能、燃料电池、电网、太阳能和风能。美国国家可再生能源实验室（National Renewable Energy Laboratory）整合研究顾问吉尔·恩格尔·考克斯（Jill Engel-Cox）指出，“在全球清洁能源持续发展的同时，我们需要使从摇篮到坟墓的整个生产、部署和退役过程的技术同样可持续”[33]。拜登政府着眼于清洁能源供应链的全过程，形成了原料-加工-运输全链条体系。

其一是解绑矿产开采，形成可持续的清洁能源原料供给体系。拜登政府在增加关键矿产供给数量上采取“积极有为”的措施，更新联邦《采矿法》，放松美国对于采矿的管制，制定更加友好、尊重劳工的矿物开采标准。此外，加强对清洁能源相关制造领域至关重要的稀缺资源进行二次回收与利用，支持关键材料的开发、提炼与加工。

其二是提升美国制造能力，形成完整的清洁能源供应链加工体系。美国进步中心（Center for American Progress）的一项报告指出，只有当用于产生太阳能、风能和其他形式的清洁能源的产品和组件能够可靠地提供给能源网运营商时，才有可能通过转向可再生能源来实现能源安全[31]。拜登政府在国内积极推进清洁能源转型所需的项目制造，通过实现联邦、州、地方政府、社区的纵向合作，打造清洁能源产业集群，提升美国清洁能源行业技术制造能力。

其三是完善基础设施，形成高效的清洁能源供应链运输体系。快捷、经济的交通是美国实现清洁能源供应链安全的基础一环，其原因在于不论是原料输送还是制造加工的最终实现都需要以运输工具作为载体。拜登政府推出规模宏大的基础设施建设计划，修建港口，提升铁道运输能力，都蕴含着打造韧性、安全清洁能源供应链的战略意图。

3.4 强调经济效果，凸显市场工具作用

拜登政府清洁能源供应链安全政策具有强烈的经济考量，在具体施行中注重经济杠杆的作用。

首先，拜登政府希望以清洁能源供应链为支点撬动美国清洁经济发展，将经济增长作为其政策目标之一。美国能源部强调，安全有韧性的能源供应链对于抓住能源转型中固有的经济机会至关重要[34]。清洁能源供应链是一个复杂的有机整体，包括材料采购、加工、生产、回收、基础设施和物流操作，对其进行政策支持将产生强烈的外溢影响，推动美国清洁能源制造业的发展。生产力和创新制造商联盟（MAPI）的研究表明，制造业约占美国国内生产总值（GDP）的1/3[35]，清洁能源带来的经济红利将为美国民众创造众多的就业岗位，提高清洁行业从业者的薪资水平。BW Research机构的一项研究显示，拜登政府对气候和清洁能源的投资每年将产生1万个工作岗位，并每年产生超过6亿美元的地方、州和联邦政府税[36]。

其次，积极推动政企合作，加强清洁能源供应链技术的市场实现。能源部政策办公室首席供应链协调员齐西里莱·伊戈戈（Tsisilile Igogo）指出，“基于《两党基础设施建设法案》（BIL）、《通胀削减法案》（IRA）和《芯片与科学法案》（CHIPS）的清洁能源政策工具有利于将美国清洁能源领域的创新推向市场，满足我们对清洁能源需求的预期增长”[33]。拜登政府在具体施政中注重实验室、学术界与工业界的联动，切实推进实验成果、学术成果的实践落地，协调和扩大清洁能源材料市场分析和技术商业化活动。拜登政府还充分发挥税收、金融工具的力量，为美国清洁能源制造提供财政支持。可以说，拜登政府清洁能源供应链安全政策是一个具有强经济性的行为，这不仅体现在其战略意图的经济导向上，也体现在其与市场的紧密联系中。

4 拜登政府清洁能源供应链安全政策的影响

拜登政府重塑清洁能源供应链安全的举措具有显著影响，可以从国内和国外两个维度进行考量。

4.1 国内影响

第一，拜登政府的清洁能源供应链安全政策鼓励“本土化”，一定程度上推动美国制造业的“回岸”和“在岸”。拜登政府对于太阳能、电动汽车等的支持为美国清洁能源供应链企业提供大量机会，促使部分制造企业转向本土发展。松下、本田、LG化学等公司宣布将在美国投资数十亿美元建立新的电池工厂，新的太阳能面板工厂、关键矿产加工厂也正在建设部署，这一定程度上将强化对于美国制造行业的投资，推动美国制造业的复苏。2023年美国能源和就业报告显示，2022年全国范围内增加了11.4万个清洁能源就业岗位，增长率达到了3.9%[37]。美国制造业联盟（Alliance for American Manufacturing）主席斯科特·保罗（Scott Paul）指出，“拜登对基础设施、清洁能源制造和半导体的投资创造了我们几代人从未见过的工厂投资环境”[38]。数据显示，截至2023年8月，私营公司对于清洁能源电力项目的投资达到了1330亿美元，这有力刺激了美国的就业增长，2021年1月至2023年3月期间，美国清洁能源行业增加了2.1万个就业岗位[39]。在全球能源清洁化的趋势下，拜登政府对于清洁能源行业的支持无疑具有强大的政策吸引力，更多的企业看到这一政策之下的经济与行业前景，增加在美国的资金和技术投入，加快在美国清洁能源供应链的部署，在政策红利加持之下尽可能占领美国清洁能源市场。

第二，拜登政府的清洁能源供应链安全政策有利于提高美国能源系统独立性，增强美国能源安全。拜登政府赋予清洁能源更多的安全属性，试图从清洁能源供应链入手实现美国打造独立清洁能源系统的战略构想，通过清洁能源供应链自立自足，避免美国在未来能源格局中的依附困境，减少供应链对美国可能造成的掣肘效果。能源部副部长戴维·特克（David M. Turk）认为，美国的能源安全和21世纪的竞争力取决于关键矿物和材料的强劲供应；国防部副部长凯瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）指出，储能对美国的军事能力至关重要，锂离子电池等技术正在为我们的作战人员创造新的优势[40]。拜登政府清洁能源供应链安全政策基于国家安全的视角，重塑美国清洁能源供应链的韧性和独立。拜登政府通过援引《国防生产法》激励美国国内清洁能源供应链制造，从地缘战角度调整美国关键矿产战略。拜登政府的举措一定程度上将降低美国对于外部国家的能源供应链依赖，增强美国能源体系的反脆弱性。

第三，拜登政府清洁能源供应链安全政策短期内难以解决美国清洁能源发展困境。拜登政府清洁能源供应链的自主性实现需要完整的资源链条、加工产业作为支持，但拜登政府供应链安全举措的实现需要时间周期，难以在短期内奏效。首先，美国清洁能源关键矿产对于从国外进口具有高依赖性，拜登政府加强对矿产资源的开采短期内难以满足美国清洁能源行业发展需求，且面临破坏环境的争议。其次，拜登政府清洁能源供应链制造短期内难以脱离中国，中国作为全球清洁能源领域制造大国，在全球市场中具有强大的规模效应与成本优势，而拜登政府短期内不能破解自身资源短板、制造能力缺乏的问题。此外，在共和党掌握众议院的“府会分立”状况下，拜登政府未来清洁能源供应链安全政策效果将被进一步压缩。民调数据显示，2023年12月拜登总统的支持率仅为39%，是历届寻求连任总统中同一时期最低的[41]，2024年美国总统大选结果具有高度不确定性，这些政策可能面临着被逆转的风险。

4.2 国际影响

第一，拜登政府清洁能源供应链安全政策将撕裂和重塑全球清洁能源供应链。拜登政府打造清洁能源供应链安全的核心思路是打破现有的清洁能源产业链分工，重构以美国为主导、西方发达国家为中心的清洁能源价值链群。随着全球绿色产业网络的发展，以中国、美国、欧盟为代表的绿色生产格局已日渐成型，各国在清洁能源供应链生产、加工、存储、转化上的角色不断明晰。拜登政府以“安全”为旗帜，强化中国的清洁能源供应链角色对于美国的“风险”，在延续技术孤立主义的同时，利用所谓“民主”“人权”等意识形态对中国进行“政治捆绑”，在中国与西方国家之间制造分立与敌对，以政治差异构造的“威胁想象”促使东西方进行实质性的清洁能源供应链脱钩，以此解构中国在西方清洁能源供应链中的地位。同时，拜登政府通过与欧盟在绿色技术标准、知识产权保护上进行对标合作，利用技术壁垒、碳排放权交易机制、绿色投资等“软性工具”筑起西方发达国家为主导的高墙，维护发达国家在清洁能源领域的优势地位，进一步挤压发展中国家在清洁能源供应链市场上的发展空间。拜登政府的清洁能源供应链安全政策将破坏现有的世界清洁能源供应链分工，造成全球清洁能源供应链的东西方撕裂，促使发达国家和发展中国家形成分立的清洁能源供应链群。

第二，拜登政府清洁能源供应链安全政策可能推动国际关系阵营化发展趋势，阻碍全球化的持续推进。拜登政府将盟友网络作为其打造安全、韧性清洁能源供应链的重要手段，通过盟友合作与集团建设实现对清洁能源供应链的资源整合，在将清洁能源供应链议题嵌入四方机制、奥库斯集团等现有合作框架的同时，积极组建新的供应链合作小组。相应地，以中国为代表的国家为应对美国在清洁能源供应链上的排斥性行为，必然被迫抱团以维护自己的利益，这将进一步强化清洁能源供应链的集团化特征。在乌克兰危机下，能源供应链的武器化使用加剧西方国家能源警觉，美国强行捆绑“中俄”，一定程度上加剧中国与欧洲国家的不信任，推动欧洲与美国进一步靠近，与中国清洁能源供应链脱钩，而俄罗斯在与西方能源纽带断裂后将更多寻求与中国进行合作。清洁能源供应链的阵营化将成为未来发展的重要趋势，并导致全球清洁能源供应链合作和流动受阻，全球化发展可能在未来陷入困境。

第三，拜登政府清洁能源供应链安全政策将提升清洁能源议题的敏感性，加剧主要大国在全球关键矿产、清洁能源技术上的竞争。拜登政府清洁能源供应链的“去风险”具有深刻的地缘竞争动因，其强烈的地缘塑造意味着将加剧大国能源权力警觉，使清洁能源供应链从低政治议题逐渐转化为高政治议题。在全球能源格局变动背景下，传统化石能源的权力属性不断被削弱，清洁能源供应链作为未来新型权力工具的秩序塑造能力不断凸显，成为主要大国之间竞争的重要领域。一方面，关键矿产的稀缺性和对清洁能源发展的基础性作用使其成为大国争夺的重要原料。拜登政府的清洁能源供应链安全政策强调美国关键矿产的安全性塑造，在本土化开采同时加快获取海外关键矿产资源，这势必升级中国、美国、欧盟国家等对关键矿产资源地的竞争态势，加剧国家之间的摩擦。另一方面，清洁能源供应链技术将成为中美博弈的突出领域。国家在技术上的主导地位往往会转化为国家权力实现的工具，在碳中和竞赛中，美国十分注重在清洁能源领域的技术研发与建章立制。拜登政府组建对华“朋友圈”对中国清洁能源技术发展进行限制，将加剧中美两国之间的技术规锁与反规锁，加剧两国的紧张关系。

5 中国对于拜登政府清洁能源供应链安全政策的应对策略

5.1 提升对美国战略意图的认知，加强清洁能源供应链自我掌控力

拜登政府基于市场变革、能源秩序重塑的清洁能源供应链安全政策将导致大国博弈方式的变动，中国清洁能源市场面临着外部挤压与围堵的风险。中国需要看到拜登政府推出供应链安全政策背后强烈的地缘政治考量，明晰这些政策在大国竞争中的权力工具属性，推动中国清洁能源供应链的自主性、独立性和安全性建设。

首先，依托国家力量强化对清洁能源关键供应链的监管。对清洁能源供应链进行分级，制定关键供应链清单，根据不同的等级采取不同的措施，保证国家对关键清洁能源供应链的影响力。其次，切实推进国内大循环建设，建设高质量清洁能源供应链体系。从清洁能源供应链生产、流动、投资、消费全链条发力，深化清洁能源供应链结构改革，加强完备的国内清洁能源产业链部署。最后，整合机构力量，增强政府部门在清洁能源供应链建设上的动员力。设立专门的清洁能源供应链负责部门，加强相关部门之间的交流合作，建立跨部门、多层级联动机制，形成“中心—外围”的动员模式。

5.2 强化清洁能源技术基础研究，构建自主的知识体系

清洁能源技术是清洁能源实现变革性发展的核心变量，中国应加大对清洁能源技术基础研究的财政支持，提升核心技术创新能力。首先，加强清洁能源技术人才培养，强化知识产权保护，鼓励技术创新。一方面以高校为人才培养主阵地，对有利于清洁能源技术实现的专业进行倾斜，同时加大对世界优秀人才的引进，扩大技术人才增量；另一方面完善清洁能源技术专利保护的法律法规，做好维权保护工作，激发专利创新意识。其次，强化产学研联动，推动清洁能源技术商业化运用。推动企业、政府、科研机构之间的合作，引导科学研究与市场相链接，完善科技孵化服务体系。最后，用数字技术赋能清洁能源技术创新。利用云计算、区块链、人工智能等技术，实现光伏产业、电力系统的智慧营运，实现清洁能源产业链的上下游整合与可视化分析预测，提升清洁能源产业链透明度、数字化水平。

5.3 深化清洁能源供应链的全球参与，助力各国互利合作共赢

在全球化的时代，清洁能源产业链已经在各国之间实现深度融合，基于安全内涵的强行脱钩只能是局部性的，中国应继续坚持对外开放，扮演好全球清洁能源供应链市场的卖方角色和买方角色，做全球清洁能源供应链市场的积极参与者、维护者、推动者。

首先，依托中国在全球太阳能、电动汽车领域的优势地位，为全球市场提供优质产品。持续深耕中国清洁能源优势产业，主动融入全球清洁能源合作网络，提升清洁能源产业质量，为全球提供多样、低廉、优质的清洁能源服务与产品，同时与各国就清洁能源产品、技术研发加强合作，推动绿色产业转型与升级。其次，加强国际绿色投资。新冠病毒疫情之后，世界经济陷入疲软，外部投资成为许多国家推动经济复苏的重要方式。中国应发挥清洁能源基础设施投资大国的先发优势，完善绿色信贷、融资机制，加大对外投资力度，拓展全球绿色金融合作空间，搭建好各国绿色合作的桥梁，反对贸易保护主义、绿色壁垒等行为，助力全球经济复苏，推动各国互利共赢。

5.4 加强全球清洁能源双边多边合作，提升清洁能源供应链领域内的话语权与规则制定权

首先，中国应积极参与全球多边框架，主动维护全球清洁能源供应链稳定。中国要做好全球清洁能源供应链稳定的维护者，加强与联合国、东盟等多边组织的互动合作，推动在全球内构建合理、平等的清洁能源秩序，统一地区清洁能源标准。

其次，发挥金融工具作用，发展清洁能源人民币结算机制。乌克兰危机冲击了以美元为秩序的国际货币体系，中国可以充分发挥金融工具的作用，构建以人民币结算的清洁能源交易体系，推动建成更为稳定、韧性、公正的清洁能源供应链价格机制。

最后，强化周边合作，拓展伙伴关系网络。距离是清洁能源供应链风险的重要来源，中国应以周边地区为重点，将清洁能源供应链合作纳入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、“一带一路”倡议的合作进程中，发挥中国在亚太地区清洁能源供应链中的重要引领作用。中国也不应忽视与欧盟的关系建设，美国对于电动汽车的补贴条款一定程度上导致欧美分化，中国和欧洲在清洁能源发展上具有较强的互补性，要继续发挥经济压舱石对中欧关系的稳定作用，在加强合作的同时做好增信释疑工作，提升双方政治互信。