建设基层立法联系点的价值功能、实践困境及提升路径

李弘雯 熊文瑾

摘 要：党的二十大将基层立法联系点作为践行全过程人民民主的重要载体，赋予基层立法联系点新的历史使命和任务。基层立法联系点有助于构建双向互动的立法模式、畅通民意立法表达的渠道，进而有助于推进全面依法治国。当前，各地不断探索建设基层立法联系点具体做法，充分发挥其察民情、聚民智、惠民生的桥梁和纽带作用，虽取得了一定成效，但也面临立法联系点宣传力度有待增加、立法信息员法治素养有待提升、立法联系点工作机制有待健全等问题。更好地发挥基层立法联系点的作用，应着力从完善立法联系点设置、加大立法联系点宣传力度、加强立法信息员队伍建设、完善立法建议反馈机制等四个方面进行优化。

关键词：基层立法联系点；价值功能；提升路径；全过程人民民主

中图分类号：D90 文献标志码：A  文章编号：1005-7544（2024）03-0081-07

民意是衡量立法质量的重要标尺，法治则是维护社会公正的重要基石。党的二十大报告明确提出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。新时代新征程赋予了基层立法联系点新的历史使命与任务。基层立法联系点的设立和运行是不断践行“以民为本、立法为民”理念的重要举措，有助于自上而下收集基层的立法建议，同时也能自下而上“原汁原味”地反映基层民意，从而推进全过程人民民主在实践场域提质增效。

一、基层立法联系点的价值功能

基层立法联系点是对全过程人民民主的生动诠释，为人民有序参与国家立法提供了现实有效的途径，在推进科学立法、民主立法中发挥着显著的功能优势。

（一）有助于构建双向互动的立法模式

党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，是新时代党领导人民推进社会主义政治建设取得的重大理论和实践创新成果。基层立法联系点在国家与基层、立法机关与基层群众之间搭建起立法沟通的桥梁，将立法平台搭建在人民群众的家门口，从而保证党领导人民依法有效治理国家。践行全过程人民民主，能更好地反映人民立法意向、傾听人民立法心声。基层立法联系点已成为践行全过程人民民主的重要实践平台，有助于推进全过程人民民主提质增效。

基层立法联系点构筑了双向互动的立法模式。立法工作以民意为基础，基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着基层群众，搭建了立法机关直接联系基层群众的桥梁。基层立法联系点把体现人民利益、维护人民权益贯彻落实到立法的全领域全过程，充分体现了广大人民群众的意志，形成了双向互动的立法模式。在过去，公众参与立法的方式主要是立法机关通过纸质媒体和电子媒体向社会公布法律草案，向社会公众征求意见。［1］现在，通过设立基层立法联系点可以采取座谈会、调查研究、书面征求意见、媒体实时有效互动等方式收集立法意见建议，多方面听取人民群众意见，增强联系群众的代表性、专业性和多样性，放大联系点在听民声、察民意、聚民智方面的辐射效应，使民主立法扎根于基层群众之中，进一步把立法民主落到实处。［2］

（二）有助于畅通民意立法表达的渠道

基层立法联系点是全过程人民民主的重要体现。我国基层民主制度的基本组织形式包括居民委员会、村民委员会和单位职工代表大会，这些基层组织贴近人民群众，了解人民群众的立法需求。法律是人民意志的集中体现。我们党历来重视科学立法、民主立法，在立法各流程、各环节广泛听取人民群众的意见。基层立法联系点是汇聚民意民智的“直通车”，其常常设置在乡镇，极大拓展了集中民智的渠道、汇聚民意的场所，让基层群众从旁观者变为国家法律制度制定的参与者，使法律法规更能反映和体现基层群众的意愿。设立基层立法联系点，保障了立法直接反映民情、汇聚民意、聚合民智、凝聚民心，使立法更接地气和更具实效性。基层立法联系点充分彰显了中国特色社会主义民主政治的制度优势，在发展全过程人民民主方面发挥了独特作用。

习近平总书记在党的二十大报告中多次提到全过程人民民主和基层立法联系点。［3］畅通民意表达渠道，收集基层立法群众意见与建议，是基层立法联系点建立的初衷。基层群众针对涉及自身相关利益的实际问题发表建议，进行广泛协商，其利益得到协调，这有效地促进基层和谐稳定，使基层民主有了更强劲的制度支撑。通过基层立法联系点广泛动员基层各类群体，积极参与法治建设，高度契合我国全过程人民民主的特点，既有利于激活基层群众自治制度，又可以做到以问题为导向开展立法，以立法解决基层问题，激发基层民主活力。基层立法联系点所追求的基层人民群众意志的有效表达和对立法活动的充分参与，呈现出了国家立法活动中鲜明的民主性［4］，这对于激发基层民主活力具有深远意义。

（三）有助于推进全面依法治国进程

立法是全面依法治国的基石，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。民主与法治紧密联系，全面依法治国为发展全过程人民民主提供了制度保障。建设基层立法联系点是深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要制度安排，是坚持全面推进依法治国的重要举措。当前我国立法数量和废改数量的并行高增长，造成部分立法资源的浪费。［5］要解决这些问题，就需要深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，确保法律规定体现人民群众的意志，维护人民群众的利益。基层立法联系点通过基层群众的参与，为立法机关收集信息、获取立法资料，可以解决立法机关信息不足以及基层群众表达不畅的问题，进一步提高立法质量。此外，在立法的全过程、各环节，通过基层立法联系点收集群众意见和建议，把群众诉求反馈给立法机关，作为立法的参考，能够使立法在程序上更加民主，在内容上更好地反映人民群众的意志，使法律在实施过程中具有更广泛的群众基础。

基层立法联系点将人民群众的呼声、需求、意见和建议，有效地转化为法律规定，在以良法促进发展、保障善治方面发挥着积极作用。［6］只有经过民主立法，充分反映民意的法律才能被认为是良法、善法。立法民主化要求为社会公众提供民主参与渠道，使法律充分回应人民群众最关切的诉求。基层群众通过基层立法联系点这一平台充分表达自身利益需求，基层群众意见作为重要的立法依据，实现了社会公众参与立法的广泛性和多元性，进而保证立法的科学性、民主性、精准性，从长远来看，这有助于深入推进全面依法治国。

二、基层立法联系点建设面临的实践困境

作为立法机制的一项创新，基层立法联系点在民主立法、汇集民智民意方面发挥着重要作用。目前全国除了几个先前试点的城市以外，各地基层立法联系点建设时间不长，还处于探索之中。纵观各地基层立法联系点的现实做法，在联系点设置、队伍建设、反馈机制等方面还面临着诸多实践难题。

（一）机构设置有待完善

基层立法联系点构建了双向互助的立法模式，使得立法更接地气。因此，基层立法联系点的设置尤为重要，只有全覆盖，才能广泛听取、汇集、吸纳民意民智。当前基层立法联系点无法避免地域行业固定化与立法需求多样化，一些地方基层立法联系点设置灵活性不足。［7］目前，各地基层立法联系点多分布在乡镇、街道办等地，这些基层立法联系点具有较好的工作基础、群众基础，但各地基层立法联系点的设置中专业行业组织较少，还未将基层立法联系点由“点”扩大成“面”，不能保障全方位多角度地聆听百姓心声。基层立法联系点应更加注重“基层性”“广泛性”“群众性”，在设置时应综合考虑地区、行业、专业、领域等，这样才能避免基层立法联系点设置后陷于行业视野和向精英立法“滑坡”。

（二）宣传力度有待增加

基层立法联系点是百姓参与式民主的生动体现，通过设立基层立法联系点可以构建科学立法、民主立法的新格局。当前，部分基层立法联系点反映，尽管多次参加了地方法律法规的意见征询，一些行之有效的立法建议也被人大常委会吸纳，但多以基层司法所长、街道社区工作人员参与为主。辖区内居民参与基层立法联系点建设的积极性和主动性不高，究其原因为基层立法联系点的宣传方式较为单一，宣传受众面较窄，新媒体等宣传手段运用较少，群众不了解基层立法联系点的性质、作用以及价值，这导致难以调动和激发群众参与立法的积极性和主动性。［9］目前，社区立法处于“动员式”的参与阶段，还没有形成居民主动参与立法、主动接受普法活动的氛围。

（三）队伍法治素养有待提升

基层立法联系点的工作成效，很大情况下取决于工作人员的法律素养。立法信息员是立法联系点团队的核心，只有拥有专业的法律素养，才能将百姓原汁原味的立法建议转化为抽象专业的法律语言。调研发现，当前，多地基层立法联系点的立法信息员大多是乡镇人大主席、副主席、秘书，司法所长，街道或社区工作人员担任。人大系统工作人员不仅要承担乡镇（街道办）选举等日常业务工作，还往往要分管乡镇（街道办）其他的业务及挂点村帮扶等工作。基层立法联系点工作人员在绝大多数兼职其他业务情况下，没有足够的工作精力投入基层立法联系点的建设中。另外，基层立法联系点立法信息员具有法律科班出身或者法律工作经验的人员占比不高，立法工作专业型人才缺乏。这导致在面对一些重要、紧急的、专业性很强的法律草案时相形见绌，无法将基层群众或社会组织一些碎片化、零散化的“原汁原味”的立法建议及时转化为法言法语，同时也无法将一系列法言法语及时转化为百姓知悉的日常语言，进而让百姓更好了解法律政策。这在一定程度上影响到立法建议的收集率以及民主立法的效能。［8］在推进全过程人民民主的进程中，要保障民主立法具有充分的民主性，就必须扩大立法信息员的代表性。当前，立法信息员人数有待进一步增加，基层立法联系点队伍的法治素养有待进一步提升。

（四）工作机制有待健全

基层立法联系点的工作机制主要体现在考评机制和意见采纳后的反馈机制上。调研发现，一方面，基层立法联系点的考评机制有待完善。目前，考核主要是定性方面，定量考核较少，没有细化量化的考核指标。另一方面，意见反馈机制不完善，基层立法联系点将参与人员的建议收集给立法部门，但立法部门没能及时反馈意见建议的采纳情况，反馈建议率不足。长此以往，这不利于百姓参与立法活动的积极性和主动性，也不利于基层立法建议的收集。为了确保基层立法联系点能够常态化、高效化运行，健全的保障机制必不可少。［9］

三、基层立法联系点建设的提升路径

在全面推進依法治国进程中，立法是法治的逻辑起点和基础性工作，基层立法联系点在构建双向互动的立法模式中发挥着重要作用。通过基层立法联系点有助于“原汁原味”地吸纳百姓的立法建议，倾听百姓的立法心声。建设基层立法联系点是推进我国立法科学化、民主化的重要之举，是全过程人民民主在基层的生动实践。当前，针对基层立法联系点建设在实践中的困境，可以考虑从完善基层立法联系点设置、加大基层立法联系点宣传、加强队伍专业化建设、完善立法建议反馈机制等几个方面进行优化。

（一）完善机构设置，搭建民意“立法直通车”

直通民意，面向基层，是基层立法联系点的初衷。当前，应不断提升基层立法联系点设置的广泛性和灵活性，注重基层立法联系点的领域全覆盖和代表性，拓展基层立法联系点的分布，使基层立法联系点从立法意见征询、群众立法建议收集等方面全面履行自身职责。基层立法联系点是一件新生事物，当前各地都在探索，各个地域之间也存在着差异性。要根据当地的实际情况，有的放矢地设置立法联系点。［10］针对各地在基层立法联系点的设置上，虽然基本覆盖了乡镇、街道等，但专业行业组织较少，可以进一步优化设置，在政府机构、行业机关、高等院校等地设置基层立法联系点，将基层立法联系“点”扩大成“面”，扩点提质，优化布局，确保百姓所提建议的全面性、代表性、多样性，为倾听百姓心声、广开言路创造优越的条件。

（二）加大宣传力度，激发百姓“立法参与度”

基层立法联系点是直接听取百姓立法意见的重要平台。因此，要不断加大对基层立法联系点的宣传力度，让公众充分知悉和了解基层立法联系点，并激发其参与立法的积极性和主动性。具体来说，可以从以下两方面着眼：一是创新宣传的形式。一方面，依托基层立法联系点，采取传统的讲座、海报、展板等宣传形式以及电话、邮箱等一对一交流方式，让公众知悉了解基层立法联系点。另一方面，创新运用一系列百姓喜闻乐见的形式开展宣传，比如，歌曲、舞蹈和小品等形式［11］，以提升百姓对基层立法联系点的知晓度，使他们积极主动参与到立法工作中去。二是扩大宣传的内容。基层立法联系点最为重要的作用是吸纳公众的意见，并将公众的意见转化为法言法语，因而百姓的法律素养将直接影响到立法意见的采集。［12］因此，当前应着力提升百姓的法治素养，可以不定期地对一些社会上有争议的热点事件，运用公众号、抖音等多媒体通过以案释法的方式进行宣传，使百姓潜移默化地接受法律的熏陶，从而更好地为立法活动建言献策。

（三）加强队伍建设，推进基层“立法规范化”

基层立法联系点是民意立法征集的重要平台，设置在乡镇、街道办等基层一线。立法信息员下沉到基层，吸纳听取百姓的意见，转化成法言法语的形式并向上反馈，同时也将法言法语转化为通俗的日常语言，向民众普及法律。可见，在吸纳转化百姓的立法建议，推进民主立法的进程中，立法信息员起到了重要的作用。当前，针对各地基层立法联系点立法信息员具有法律专业或法学背景人数较少的情况，应不断加强队伍建设，提升专业化水平。一是建立专兼职结合的专业化人才队伍。可以吸纳当地具有法律背景的专业人员如律师、公证员、仲裁员等，加入到基层立法联系点的工作人员队伍，进一步提高基层立法联系点相关人员法律素养和专业水平。另外，当前基层立法联系点的工作人员多为兼职，为进一步加强基层立法联系点工作队伍建设，可以适当设置专职工作人员，以便他们全身心投入基层立法联系点的工作中。二是加大对立法信息员的法律培训。针对基层立法联系点的工作人员和群众拥有法学专业学习背景比例不多，对于征求意见建议的法律法规尤其是法律条文中运用法言法语的情况不甚了解，应当对立法信息员常态化地开展法律知识培训，加深其对法律法规的理解，提升法治素养，使其能更好地吸纳和反馈公众的立法建议。还可以邀请立法信息员参加人大工作会议，定期开展经验交流会等形式，加深其对于基层立法工作机制的理解，不断增强立法信息员的履职能力，进而保障立法工作高效运转。［13］

（四）完善保障机制，提升民众“立法积极性”

为保障基层立法联系点可持续运行，健全的保障机制必不可少。基层立法联系点的保障机制主要包括反馈机制和激励机制。［14］一方面，要建立健全保障机制。基层立法联系点的运作机制贯穿于接受工作任务到收到任务反馈的整个过程。当前，尤其要重视完善基层立法联系点的反馈机制。反馈机制有助于防止普通民众参与立法征询因多次零回复，贬抑和消损其参与立法活动的积极性和主动性。应建立健全立法意见采纳的反馈机制，不论意见是否采纳都及时向公众作出说明，让公众知悉和了解。比如，应当写明意见采纳与否的原因、依据，及时将报告在官方媒体发布，并向各基层立法联系点发送纸质报告，由其向群众反馈，以增强群众参与立法活动的吸引力和积极性。另一方面，要建立健全激励机制。完善基层立法联系点激励机制，有助于推动其功能和价值的发挥。应定期对基层立法联系点进行考评，对评价结果划分为优秀、良好、合格三个等级，对考评结果为优秀的基层立法联系点进行表彰奖励，提升基层立法联系点功能的发挥水平。此外，对工作表现突出的立法信息员和积极参与的群众居民应给予荣誉奖励，以推动基层立法联系点常态化高效化运转。

四、结语

基层立法联系点是践行和发展全过程人民民主的生动写照，其秉持着“以民为本、立法为民”的理念，并在吸纳百姓立法智慧，汇聚百姓立法建议、倾听百姓立法心声等方面发挥着重要作用。法治作为一种理性思维、一种价值导向、一种生活方式，在我国现代社区建设当中发挥着重要作用。［15］当前，应不断发挥基层立法联系点的作用，使其成为反映百姓社情民意的“直通车”，促进社会高质量发展的“加速器”，诠释全过程人民民主的“实践场”。

参考文献：

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［15］易有禄，熊文瑾.城市社区法治化治理：目标定位、要素构成及路径选择［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2022，（3）.

Value Functions， Practical Dilemmas and Improvement Paths of Grassroots Legislative Contact Points

Li Hongwen Xiong Wenjin

Abstract： The 20th National Congress of the CPC regarded grassroots legislative contact points as an important carriers for practicing whole-process people's democracy， endowing them with a new historical mission and task. Grassroots legislative contact points can help to build a two-way interactive legislative mode， facilitate channels for expressing public opinion through legislation， and thus promote comprehensive law-based government in China. At present， various regions are continuously exploring specific methods for building grassroots legislative contact points， fully leveraging their role as a bridge and link for observing public sentiment， gathering public wisdom， and benefiting people's livelihoods. Although certain results have been achieved， there are still issues that need to be addressed， such as the need to increase the publicity efforts for legislative contact points， the need to improve the legal literacy of legislative information officers， and the need to improve the working mechanism of legislative contact points. To better play the role of grassroots legislative contact points， efforts should be made to optimize them from four aspects： improving the establishment of legislative contact points， increasing publicity for legislative contact points， strengthening the construction of legislative information officers， and improving the feedback mechanism of legislative proposals.

Key words： Grassroots legislative contact points; Value function; Improvement path; Whole-process people's democracy

责任编辑：李佳佳