林则徐在湖北的防洪救灾实践和堤防工程管理思想

孙 卓，赵 丹

（临沂市水利工程保障中心，山东 临沂 276000）

1 林则徐其人其事

林则徐（公元1785—1850 年），字元抚，晚号俟村老人，福建福州人，清代著名政治家、思想家和治水人物。2019 年12 月，林则徐入选水利部第一批“历史治水名人”。

林则徐认为水利是农业的命脉，事关国家命运和人民生计。他注重实事求是，因地制宜，科学施策。他的治水实践范围涉及长江、黄河、海河、淮河、京杭运河、伊犁河、塔里木河以及太湖流域诸多水系，他参与新建或改建的水利工程包括防洪、疏浚、灌溉、海防、漕运等多种类型，为全国各地水利事业发展作出了突出贡献。

2 长江中游水患频率及其成因

据统计，从公元前185 年至公元1911 年的2 096 年间，长江共发生有记载的洪灾200 余次，平均约10 a 一次。其中唐代平均18 a 一次，宋元时期平均5 a 一次，明清时期平均4 a 一次[1]。特别是长江中游沿岸地区洪涝灾害频繁。自公元1470 年以来，平均3～5 a 就发生1 次洪涝。各地洪涝出现频率为武汉23.7%，江陵31.4%，长沙26.4%，岳阳32.9%，九江30.6%，南昌21.5%。其中较大洪涝出现的频率为武汉8.6%，江陵11.9%，长沙8.2%，岳阳10.8%，九江11.3%，南昌5.4%。其中，19 世纪是最为频繁的时期，荆江7 次大水入城，有20 a 发生过决堤，江汉下游2 次大水入城，有24 a 发生过决堤；江陵、钟祥、岳阳、九江、南昌等地不同程度的洪涝灾害发生频率在32%以上，甚至高达39%[2]。这种现象的形成主要有地形、气候和社会3 个方面的原因[3]。

2.1 地形因素

湖北境内，长江多流经江汉平原。江汉平原地势西北高东南低，北靠大洪山，西邻鄂西山地，东连大别山系和幕阜山，南部为孤山丘陵，是一个大型半封闭盆地。其内河网交织，湖泊众多，堤垸纵横。湖北境内各支流在江汉平原、鄂东沿江平原直接注入长江，形成较完整的扇形水系。而长江、汉江等在江汉平原上均为地上悬河，长江荆江段河道蜿蜒曲折，进一步限制了洪水下泄。

2.2 气候因素

江汉平原属于亚热带季风区，雨量丰沛，加之又处在我国以秦岭为南北气候区的过渡地带，降雨量北少南多，且多集中在汛期。雨量在时空上的不均，导致汛期暴雨频繁，洪水集中。

2.3 社会因素

宋元以前，江汉平原人口稀少，湖泊面积大、调蓄能力强，又有河网分流，所以洪水对社会经济的危害不大。元代以后，特别是明清时期，随着外来移民大量迁入，江汉平原人口迅速增长，严重破坏了汉江上游地区的自然生态环境，大量泥沙被山洪裹挟壅塞河道。同时由于土地开发利用，河滩湖泊被大面积的圩垸围垦蚕食，导致湖泊调蓄功能减弱，洪水下泄不畅。

3 在湖北的防洪救灾实践

道光十年（公元1830 年）八月二十日，林则徐到任湖北布政使，至次年二月初九日离任，后于道光十七年三月初五日到任湖广总督，至次年十月十一日离任。在湖北期间，他高度重视防洪度汛和救灾减灾，采取了不少科学的工程措施和管理方法，取得了预期效果。

3.1 救灾减灾

林则徐到任湖北布政使第3 天即在《接任楚藩日期折》中言“且楚省滨临江河，每当汛涨之时，即虞漫溢，抚绥防障，尤须加意讲求”。这说明他此时就已十分了解湖北的水旱灾害特点。

同一天，林则徐在《湖北被水州县现在筹办情形片》比较具体地汇报了当时救灾资金拨付和救助灾民的情况。他认为“此时所最要者，在于疏消积水，涸出田畴，俾得及时耕种，民心自更安定”，即首要任务是减少受灾损失，尽快恢复生产。同时提出下一步2 个工作重点：一是实地查看受灾情况，“将被水未消之处，再行详细履勘”；二是分类分批修复水毁防洪设施，“应修复堤岸者，即先堵筑断流”。畅通泄洪排涝通道，“应疏浚下游者，速令设法消导”。

同年十二月初十日，林则徐接到调任河南布政使的公文，在《调任豫藩谢恩折》中言“数月以来，查办抚恤，修筑堤防，并督征下忙钱粮，勉竭驽骀，次第经理”。由此可见，林则徐在任湖北布政使的主要工作就是发放救灾物资、重建水毁堤防以及恢复农业生产和社会生活秩序。

3.2 防洪度汛

道光十七年（公元1837 年）五月，汛期临近，林则徐强调“楚北江汉堤防最关民生保障”，他根据上半年降水量判断本年防汛形势不容乐观，“今岁一春多雨，已报水势日增，转瞬大汛经临，防范倍宜吃紧”。于是他通令堤防沿线各地政府，全面核实去年汛后以来修复加固的堤防工程进展情况，“勒限赴修报竣，听候分别验收”。

林则徐尤为重视日常维护值守和灾害预防。他认为“湖北地方半系滨江临汉，民生保障，全赖堤防，而堤工不独贵在加修，更须严于防守”，而且认为“于其补救于事后，莫若筹备于未然”。他重视防汛巡查工作，“查湖北江汉各堤，臣本有督防之责，夏汛水势每易涨漫，是目前防汛之事较之阅伍更为切要”。他同时要求主管部门加强洪水观测，必须在堤防临水面设水位桩，统一水位填报表格样式，随时观测填报水位涨落情况。

林则徐同时表示将对各地防汛巡查工作进行明察暗访，“使印委各员皆不敢旷误偷安，于防汛似有裨益”。当年六月二十五日至十月十五日，林则徐到辖区各地考察水情，兼及吏治、武备、民情等各项工作，历时109 d。他在日记中对防汛检查的情况多有反映，比如七月初四日即“至钟祥十工之何家潭、刘公庵观新工，共七百二十八丈。此工挽筑最为坚固，堤外全抛碎石。刘公庵工头石坝挑溜尤得力”。次年七月初九到八月初八，林则徐再次巡查各地防汛工作，历时29 d。

林则徐的巡查很有效。比如他道光十七年（公元1837 年）七月十三日在《筹防襄河堤工折》记录发现京山第五段张壁口堤防“目下俱被大溜冲刷，堤身壁立，极为险要”。林则徐“亲勘之后，即饬该府县估办护坝，并相势筑作盘头，又于迎溜各段抛填坚大块石斜长人水，追压到底”。次年七月二十日上午，林则徐途经张壁口时“登岸验视新筑月堤，是处水木清幽，风景颇胜”。

4 堤防工程施工管理思想

道光十年（公元1830 年），林则徐为公安、监利2 个县制订发布《修筑堤工章程》。道光十七年（公元1837 年），他又制订发布《防汛事宜》，两者此后收入《荆楚修疏指要》《荆州万城堤志》和光绪《湖北通志》等地方文献。其中《修筑堤工章程》集中体现了林则徐的堤防工程施工管理思想。

4.1 工程投资管理

林则徐对工程投资管理做了如下规定：首先要充分汲取施工管理经验教训，避免各级各部门侵占克扣工程款，确保专款专用；其次要严格控制其他费用的开支比例，防止工程建设因资金制约而发生偷工减料的现象；再者要规范工程款的拨付手续和流程，如有短缺，则经办人有权调查核实无误后申请补发；最后是严禁地方官员索贿，不能隐瞒事实、包庇责任人，否则严肃问责。

4.2 削减无关支出

当时，地方政府为了方便沟通，向负责工程管理工作的官员提供人员车马、补贴食宿费用，日积月累不免挤占工程经费，而有关官员因此也不敢较真，这已成为影响工程施工的“潜规则”。林则徐认为要“务使工归实用”。经办官员开支须从捐廉银两中支出，不得增加地方政府负担。由地方政府派驻的工程管理人员，也须由地方政府保证合理待遇。各级官员和驻点管理人员如有勒索侵扣工程款的不法行为，一定严肃从重问责。

4.3 进度支付管理

林则徐认为要根据工程进展情况分配拨付工程款。一是预付款。开工时预付30%，用于施工准备，包括组织施工人员、筹办施工器具，而且施工单位还要提供预付款担保。二是进度款。工程进度达到30%，拨付30%的进度款；工程进度达到70%时，再次拨付30%的工程进度款。三是尾款。工程完工并经验收合格后再予拨付10%工程尾款。

4.4 人员绩效考核

林则徐认为参与工程建设的各类官员和参建人员要严格考核、奖罚分明。参建官员要廉洁奉公，任劳任怨。要对工程进行合理分解细化，并分别指定专人负责。同时每日对参建人员的工作情况进行严格考核，如果有人偷懒则当场记过，记过3 次则开除。如果有人偷盗工程材料或扰乱施工秩序，则立即停工停职问责当事人。而对于尽职尽责、表现好的施工人员，也同样如实记录，由当地政府报告有关部门根据具体表现分别奖励。

4.5 施工质量管理

一是取土顺序。开工时必须明确，取土筑堤须由远及近，如果先从附近取土，则会影响远土运输，也会影响堤防的坡脚稳定。二是打夯压实要选择有经验的施工人员，保证夯石高起平落。如果打夯人员配合不好，夯击不实，也无法通过锥探法检验合格。三是要逐层验收，未经验收不得进行下层施工。验收后由验收人员出具书面验收手续，带班工长如实填写验收资料，施工单位每天统一汇总验收资料存档备查。此外，现场监督人员还要随时用锥探法抽检。四是重视分段接缝处的施工质量。不同施工区段的连接部位要认真填满压实，不能留缝，否则“以致不相胶黏”形成渗流通道，而且要重叠夯击压实，从而使各施工区段之间的端部结合良好。

4.6 施工进度管理

严禁施工单位承揽过重的施工任务，认真核实施工人数和施工能力，制订切实可行的进度计划，完工后方可再承担其他施工任务。除大雨雪天外，其他原因不得停工。通过合理赶工提前完工并经验收合格的，应当给予适当奖励。

4.7 工程运行管理及其他

认真做好完工后的管理维护。特别是易承受冲刷的部位，要采取抛石防护措施。堤防临水坡要撒草种，背水坡种植柳树芦苇，禁止采伐破坏，以抵御风浪冲刷。此外，林则徐还提出了测量用具的制作要点和锥探法的操作要点。

5 堤防施工管理思想特点

从《修筑堤工章程》中可以发现林则徐的堤防工程管理思想有这样几个特点：

1）切中时弊，对症下药。林则徐针对当时普遍存在的管理弊端对症下药，比如严禁侵占克扣工程款，严格控制无关支出，保证专款专用；减轻地方政府和参建单位负担，保证一线参建人员合理待遇；分期拨付工程款，防止工程烂尾等。

2）注重细节，重点明确。林则徐提到了很多重要的细节，比如工程款拨付的手续和程序；预付款、进度款、尾款的大致比例和拨付时机；参建人员的考核方式；挖土筑堤的远近顺序等等。

3）理念新颖，管理科学。林则徐的理念新颖，领先时代，比如专款专用、分期付款、全员考核，重叠压实，抛石防冲，草木护坡等。他提出的很多做法与当代水利工程的一般做法一致。

6 结 论

林则徐注重分析地形条件，关注天气变化，高度重视防汛防灾救灾工作。他积极救助灾民，认真开展灾后调查，从速推进灾后重建，修复水毁防洪设施、从速排泄积水。他把防汛工作放在的首要位置，强调加强水位观测，同时身体力行，实地督导各地防汛工作开展情况，保证各项防汛措施落实到位。

林则徐针对当时水利工程建设管理领域存在的突出问题，结合自己的实践经验，采取了很多具有突出针对性、明显科学性、较高可行性的建设管理措施，体现了较高的工程管理水平，满足当时经济社会发展和水利工程建设管理的现实需要。