党建引领基层治理创新研究

赵兴银

摘  要  党的二十大报告提出，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。市域社会治理与基层治理相互融合、相互促进。基层治理的效果，将显著影响市域社会治理目标的实现。本文立足于扬州市党建引领基层治理工作的实践现状，总结了当前扬州市党建引领基层治理存在的不足，提出了今后进一步加强党建引领基层治理的对策建议。在不断提升基层治理效能中，为提高市域社会治理现代化建设水平探寻有效路径。

关键词  党建引领；基层治理；市域社会治理

党的二十大报告提出，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。市域社会治理的最终目标是促进市域社会和谐稳定。市域社会治理与基层治理相互融合、相互促进。基层治理的效果，将显著影响市域社会治理目标的实现。新时代新征程，面对基层治理遇到的新情況、新挑战，必须充分发挥党建引领作用，创新体制机制，完善城乡基层治理体系，通过提升基层治理效能，为推进市域社会治理现代化建设探寻有效路径。

一、扬州推进党建引领基层治理工作的做法和成效

作为全国首批市域社会治理现代化试点城市，近年来，扬州市聚焦提升市域社会治理现代化水平，坚持党建引领、大抓基层的鲜明导向，围绕推进治理体制机制现代化、工作布局现代化、治理方式现代化，补短板强弱项，积极提升基层治理效能。

（一）组织优势充分彰显，党建引领基层治理取得显著成效

基层治理的关键在于党组织领导作用的发挥。基层党组织做好统筹规划，明确工作方向和重心，对推进基层治理工作至关重要。在推进党建引领基层治理实践中，扬州市各级基层党组织坚持问题导向，积极推进实践创新，基层治理工作取得显著成效。

一是基层阵地建设不断加强。按照规范化、标准化基层党组织阵地建设要求，以打造党群服务中心为着力点，通过以点带面、以面成片，推动基层党组织阵地规范化、标准化建设整体提升。各基层党组织立足“便民服务”工作导向，整体推进、层层细化、闭环落实，充分发挥党群服务中心在医疗、养老、教育、助老等便民服务工作方面的阵地作用。基层党组织的政治功能和组织功能依托党群服务中心得以充分彰显。二是党建品牌引领作用不断凸显。各级基层组织通过探索“党建+”基层治理模式，逐步形成了符合本地特色的基层治理特色品牌和精品示范区。例如，邗江区新盛街道以联勤联防志愿者组织建设为着力点，在实践中形成了“资源联享、问题联治、矛盾联调、平安联创”的“盛平安”基层治理品牌。三是党员干部基层治理能力不断提升。在坚持大抓基层治理的鲜明导向下，各村（社区）基层党组织班子建设不断加强。一批年纪轻、学历高、能力强的支部书记在基层治理工作中发挥了积极作用，党的领导覆盖基层治理各个领域、各个方面、各个环节的成效明显。基层党组织与群团组织和社会组织资源共享、职能衔接，在引导群团组织和社会组织参与基层治理中发挥了堡垒作用，逐步形成了基层党组织与群团组织、社会组织和人民群众共同参与基层治理的体制机制，基层治理能力明显提升。

（二）体制机制建设逐步完善，基层治理效能明显提升

以党群服务中心为阵地，推进基层治理资源整合的目的在于优化基层村（社区）服务质量和效率，提升基层治理效能。依据《关于全面加强基层基础建设推进市域社会治理现代化的实施意见》相关要求，扬州市按照“接得住、管得好”的原则，把该给的权力坚决放到基层、该给的政策全部落实到基层、该给的人员全部下沉到基层，让权力向基层集中、政策向基层倾斜、力量向基层加强。

一是下放权责。按照“依法下放、能放则放、权责一致”的原则，将基层迫切需要而且能够有效承接的服务管理权限下放，做到权随事转、人随事走、钱随事拨。通过具体措施确保权限下放和权力承接同步到位，解决了条线部门把本应承担的责任借机下放、向基层“甩锅”的现象。二是精简职能。将镇街职责划分为统筹协调、党群、经济（生态）发展、社会事业、社会治理、审批服务、综合行政执法等模块，在乡镇（街道）统筹组织架构，精简职能机构。在统筹设置党政机构工作中凸显抓党建、抓治理、抓服务的主责主业职能，积极构建扁平高效、简约精干的基层组织体系。整合行政审批和公共服务职责、机构和各类执法力量，设立行政审批局（为民服务中心），实行“一站式服务”“一门式办理”，组建统一的综合行政执法机构，实现一支队伍管执法。三是下沉人员。为有效推动条块力量下沉，做到统筹使用乡镇（街道）机关和事业单位人员，并优先在公共服务、综合执法一线配齐配强人员。进一步赋予乡镇（街道）对条线部门派驻机构及人员的绩效考核权和任免建议权，推动工作高效运转。

（三）网格化治理体系不断完善，“最后一公里”治理成效明显

畅通基层治理“最后一公里”，一定要优化治理系统，做到上下贯通。近年来，扬州市通过对市县乡三级党的建设、综合治理、应急管理、环境保护等条线专网，进行线上集中整合，形成全要素、一体化的网络信息系统和综合性指挥平台，构建“统一受理、分级管理、分类处置、闭合运转”机制，实现“多网合一、一网到底”，实现了基层治理“横向到边、纵向到底”。

一是按照辖区单位、人员分布等具体实际，从辖区网格划分若干综合网格、综合微网格和若干专属网格、专属微网格。在此基础上，由村（社区）工作人员担任网格长，同时选聘专职网格员、微网格员数名，在网格内形成“连锁响应—循环链接—闭环解决”应对措施，把防风险、保安全、护稳定、促发展、惠民生等重点任务全部纳入网格系统，提升了为民服务效率和基层治理防控力。二是针对与群众生产生活密切相关的文明创建、村容环卫、纠纷调解、社会治安、安全生产、生态环保等事项，各村（社区）基层党组织进一步延伸网格功能，推动巡办有机融合，遇到小问题网格员第一时间发现、第一时间处置，大问题第一时间上报，实现“网格吹哨、部门报到、部门处置”，实现了基层治理左右互通。

二、党建引领基层治理存在的不足

（一）基层治理的系统性有待提升

一是在基层管理体制方面，乡镇（街道）的职能定位不够清晰，存在权力与责任不匹配、事权与财权不对等的现象。乡镇（街道）相关部门对工作任务没有清晰梳理、甄别派发，而是一股脑式地把各项工作派发到村（社区）来处理。对于一些职权不在村（社区）的工作没有明晰权责，在执行“人随事调、费随事转、事费匹配”工作机制上不到位，增加了村（社区）工作负担。二是乡镇（街道）各部门之间工作关系统筹协调不明确。本该政府行政职能部门统筹落实的民生工作，最终大多工作分发给各村（社区）具体落实，而各部门之间、部门和基层之间没有形成联动机制，信息不畅，各类任务下发前缺乏整合筛选，出现多头落实现象，工作出现被动应付。三是乡镇（街道）各部门对村（社区）工作缺乏具体指导，对于下发的任务只提要求，没有明确工作标准和步骤，缺少工作闭环流程。

（二）网格治理的精细化水平需进一步提高

一是网格功能出现泛化现象。越来越多的职能工作加入网格后，出现“网格是个筐，什么都能往里装”的状况。当前，条块工作任务逐步下放到基层，网格内既有各职能部门下达的职责任务，也有各村（社区）下沉的工作任务，甚至还有各类临时下达的任务，工作内容越来越多，网格治理水平却没有提升。二是在网格化治理工作中，存在着基层服务执法等力量整合不到位，一些应进网格的力量和资源没有真正地扎根在基层，造成“有权的不执法，没权的管不了”的问题。上下贯通、部门联动的机制尚未形成，存在“基层吹哨、没人响应”的现象，造成许多地方原本苗头性、初发性的问题酿成了群体性事件。三是网格员采集信息的安全性、法律支撑等问题还有待解决。在技术上尚未真正形成治理大数据，网格化应用平台场景化应用还待优化。一旦遇到紧急和突发事情，基层治理工作缺乏有效的信息技术支撑，重要的关键节点上仍然依靠“铁脚板”，重复跑数据、人员“跑断腿”成为常态。

（三）基层治理队伍建设需要加强

一是基层治理队伍现代化治理理念不强。村（社区）干部承担的工作任务普遍具有重复性和不确定性等特点。基层干部对于基层治理现代化缺乏系统性和整体性认知，一些村（社区）干部的很大一部分精力放在应付各种自上而下的检查和自下而上的利益诉求等事宜上，对于如何推进市域社会治理现代化缺乏深入性思考和长远性规划。二是网格员职业化水平偏低。部分网格员工作能力与基层治理现代化要求不匹配，专业化水平低，工作积极性主动性不强，工作成效不明显。网格员职业认同感低，工作获得感不強，遇到棘手问题得不到群众理解而辞职的现象比较突出。网格化治理工作统筹整合难度大，缺少政策技术指导，治理工作效率不高。三是基层治理队伍综合素养有待提升。一些村（社区）干部人员普遍偏少，年龄结构不合理，基层治理能力和水平较低。不少村（社区）干部在推进基层治理工作中责任心和能力与基层治理现代化工作要求不适应。

三、提升党建引领基层治理水平的对策和建议

习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。”推进市域社会治理现代化，必须把握基层社会发展实际和运行规律，坚持问题导向和系统思维，在实践创新中提升党建引领基层治理现代化水平。

（一）党建引领基层治理需要通点扩面

基层治理工作不能只见树木、不见森林，发挥党建引领基层治理工作，要通点扩面、找到抓手，畅通基层治理各方面工作有序运转。

注重基层治理工作的统筹性。从构建活力和秩序相统一的实践要求出发，基层治理要通过创新性举措把各项部署落到实处。要系统化整合乡镇（街道）机构，解决治理工作中上下联通的中梗阻问题；要以市域为基本面，推进上下相关职能部门有效对接、衔接有序，实现人员有机聚合，通过形成上下贯通、部门联动的机制，解决“基层吹哨、没人响应”的问题。

注重基层治理队伍建设的合理性。乡镇（街道）作为基层治理工作的主导者，要立足本地实际，结合各村（社区）实际，从年龄结构、数量结构、岗位职责等针对性安排工作人员，做到人岗适宜，提升基层工作效能。对于工作人员的选配，要注重年龄结构的合理性，要求工作人员不仅具有在老城区工作的实际经验，还要善于做老年人工作，避免用人“上下一般粗、左右一个样”的思维方式。

注重基层治理工作落实的有效性。老百姓最看重实际，最关心自身的实际利益。基层治理工作必须关注基层群众的实际需求，在具体的工作落实中实现群众的实际利益。要明确基层治理工作权责，该办理的事项要把责任落实到具体部门和人员，坚持治理工作定人定岗定职责，各项工作应坚持系统化部署、精细化落实，聚焦重点事项，明确推进步骤，做到工作有抓手、过程可追溯。

（二）以需求为导向提升基层治理效能

提升基层治理现代化水平，必须坚持问题导向。创新治理形式，工作着力点应放在人民群众的急难愁盼和实际需求上。基层治理工作只有真正回应了人民群众的需求，解决了人民群众的急难愁盼，实现治理现代化才有现实意义。

以人民群众的满意度作为工作导向。围绕群众最关心、最直接、最需要的利益问题开展工作，着力解决基层治理形式主义问题。调整和完善相应的管理体制机制，把服务和管理职责落实到群众中间，改变因体制机制运行不畅出现“事发应变”的低效被动局面。要跳出传统的管控思维模式，善于运用先进理念、科学态度、专业方法、精细标准等提升基层治理效能。

把满足群众多元利益诉求作为治理基点。坚持党建引领基层治理理念，把党的政治优势、组织优势转化为治理优势，解决基层人、治、财、物、效等实际问题。推动人财物和权责利对称下沉到基层，增强基层治理和服务能力。健全多元主体共治创新平台，构建多元主体治理体系，完善社会力量参与基层治理激励政策，使治理成效更多更公平地惠及基层群众。

满足基层群众多层次、差异化、个性化的新需求。加快推进市域社会治理现代化，必须统筹发展和安全的关系，改善基层治理环境，破解基层治理难题。提高基层治理和服务能力，应立足实际，健全基层群众自治制度，构建基层群众自治机制，在推进群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实践中，拓宽群众反映情况和提出建议的渠道，保障中央各项决策部署落实到基层“最后一公里”，不断提升基层群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）构建适应实际的基层治理新格局

基层治理应以党群服务中心为阵地，通过集约化方式，整合基层资源，形成以党组织为核心，多组织介入与百姓需求无缝对接的基层工作业态，在激活基层党组织服务功能，构建适应实际的基层治理格局，提升基层治理成效等方面发挥作用。

延伸党群服务中心功能提升基层治理新态势。党群服务中心功能的发挥要体现在服务群众、团结群众、引导群众、组织群众等方面。在发挥窗口作用的同时，努力形成“中心+目标+场景”的基层治理新态势。突出网格管理，构建“党建+”基层治理体系，做到问题矛盾不出网、网格化治理有质效；立足基层发展实际，发挥基层传统治理优势，寻求更多力量和资源支撑，形成多元共治新格局；不断丰富基层党组织服务功能，健全基层治理运行机制，通过提升基层治理成效让群众真正得实惠。

探索构建村（社区）工作者职业化体系。职业化体系的目的在于建强、稳住基层队伍。从基层治理实际出发，建设一支能力强、专业化水平高的队伍，必须畅通基层组织之间人员的交流转任渠道。乡镇（街道）与村（社区）之间应通过定向考录等形式打通村（社区）干部上升通道，拓展基层干部职级晋升空间。完善相应的激励机制，探索建立村（社区）工作人员能进能出机制，激发基层治理队伍的激情和活力。通过规范和完善薪酬机制，建立村（社区）干部收入自然增长机制。通过逐步提高基本养老金水平，切实解决村（社区）干部的后顾之忧。

完善基层治理考核指标体系。随着基层社会结构发生变化，基层社会关系呈现新特点。基层治理应充分发挥考核指挥棒作用，确保各项工作的推进靠实、扎实、务实。定期对党建引领政治性、任务落实有效性、工作推进规范性等情况开展督查和通报，把考核评估作为总结经验、发现问题、推动工作的过程。具体到村（社区）实际情况，应结合基层发展实际，制定村（社区）工作负面清单，落实村（社区）协助政府公共服务事项目录管理，规范部门进入基层治理尤其是网格治理事项标准，加大财政对基层治理工作经费的保障力度，切实减轻基层负担。

（四）注重抓好基层治理队伍建设

队伍建设是做好基层工作的基础，也是提升基层治理效能的关键。党委和政府要帮助基层解决各项工作有序运转的保障问题，从制度层面进一步解决基层干部的后顾之忧，让基层干部全心全意投入到工作中，更好地服务基层群众。

抓好基层负责人队伍建设。推进基层治理工作，必须建好“一把手”队伍。通过“一把手”组织谋划，树立“一盘棋”思想，加强对市域社会治理工作组织实施、指导协调和督促检查。充分考虑村（社区）支部书记年龄结构，避免高龄化或低龄化一边倒问题，立足长远，做好梯队建设，确保后继有人。充分加强支部书记能力建设，做好“一把手”培养工程，提高支部书记把握全局能力、贯彻落实能力和统筹协调能力。强化扎根意识和尽职意识，通过建立薪酬增长制度和职级晋升机制，确保支部书记安心在基层干事创业。

提升基层干部队伍质态。随着乡镇（街道）机构改革的推进，必须解决基层干部对新的工作流程不熟悉、专业知识缺失、工作效率低下等问题。一要强化业务指导，加大培训力度，增强基层干部服务意识和工作能力。二要进一步加强网格员队伍建设，建立健全网格员考核、激励、奖惩、退出机制，形成网格化配置标准，构建贴近实际的“一格一专”的网格队伍，统筹协调综合网格、微网格、專属网格员配置，提升网格管理中各种资源的融合度和利用率。三要探索建立村（社区）工作人员能进能出机制，不断激发网格员队伍的激情和活力。

坚持共建共治共享，增强基层群众参与治理的主体意识。通过不断完善基层群众参与的制度化渠道，采取网格化管理，由“单一性”转为“多元性”，做到基层治理工作的全员参与。通过“人人争当志愿者、个个都是主人翁”的主体性动员，凝聚基层治理合力，增强基层群众的价值认同感和自治归属感。建立村（社区）党组织、驻村（社区）单位、网格员互联互动机制，共商网格内的难事、要事、大事。立足基层实际，着力培育与网格规模相匹配、与居民特征相适应的高水平、广领域、多层次志愿者力量，做到网格管理精细精准，进一步提升基层治理效能。

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本文系2023年度江苏省党校系统调研课题“党建引领基层治理研究”（编号XT23107）的阶段性成果。

（作者系中共扬州市委党校副校长、教授）

【责任编辑：马玉】