对制定《高校安全保卫条例》的思考

[摘 要]随着高等教育事业的进一步发展,高校安全保卫工作中的问题也日益凸显。为了规范高校安全保卫工作,提高安全保卫能力,《高校安全保卫条例》的制定就显得日益迫切。在《高校安全保卫条例》的制定中,必须要重点关注高校保卫组织管理体制的改革和其执法权问题。

[关键词]高校安全保卫 执法权 立法

作者简介:蔡红芹(1982-),女,江苏淮安人,南京师范大学泰州学院法学院教师,助教。

百年大计,教育为本,当今世界各国在注重发展经济的同时,对教育的发展也投入了大量的人力、物力、财力。高等教育的发展为各国经济的腾飞起了直接的促进作用。在改革开放的背景下从事高等教育,大学校园文化建设面临着纷繁复杂的社会思潮、文化形态和价值观念的冲击,影响高校稳定的因素呈现出多样化、复杂化的趋势,高校安全保卫工作显得日益重要和急迫。如何搞好高校的安全保卫工作,构建平安校园,还校园一个祥和、安宁的环境,已经成为各地公安机关和高校保卫部门一个亟待研究和解决的课题。

随着我国高等教育事业的迅猛发展,尤其是近几年的高校扩招规模越来越大,高校在校人数呈成倍增长的趋势,仅今年我国高校计划招生人数就达629万,高校扩招使高校规模越来越大,同时高校管理中的各种问题也日益凸显,虽然自建国以来,高校保卫管理体制已进行了受执法权限的限制,保卫工作难以全而展开,致使校园内外发生的各类案件,不能及时得到查处,矛盾不能及时化解。“由于没有明确依据,不管,又与自己的职能不符。加之公安部门对校园一般违法事件往往不介入,大的犯罪行为以因为不熟悉环境而侦而不破使很多案件成为悬案。”[1]另外多数高校存在着保卫人员年龄偏大,知识老化,非“科班”人员偏多等实际问题。加上安全保卫的经费投入明显不足,安保装备配备不到位,导致发生治安案件时往往束手无策。

近年来,要求制定统一的安全保卫工作方面的規范性文件的呼声越来越高,虽然,2004年国务院出台的《企业事业单位内部治安保卫条例》第二十二条规定,高等院校的治安保卫工作由国务院另行制定。但是直到现在,还没有出台相关规定。中国高教保卫协会相关部门已经起草《高等学校安全保卫工作条例》(建议草案),并呈送上级有关部门,因此,要呼吁国家有关部门尽快出台并实施《高等学校安全保卫工作条例》,促进高校安全保卫工作的规范化和科学化建设。针对安全保卫工作中存在的问题,笔者认为《高等学校安全保卫工作条例》制定应重点关注以下几个方面:

第一、维护法律的统一性,赋予高校安全保卫部门一定的执法权

在高校保卫组织管理体制改革的过程中,曾经有段时间,高校保卫组织是有一定的执法权的,但是随着《高等学校内部保卫工作规定(暂行)》颁布,重新明确了高校保卫组织的管理体制,取消了高校保卫组织的公安性质和执法权限,由此给高校保卫部门的工作造成了很多困境,影响其对案件的查处。虽然说公安机关对案件的查处有其自身不可回避的优势,但由于地理环境、人员配置的制约,不能及时有效地到现场处理治安案件,尤其是针对高校内部的学生作案的时候。学校保卫部门也没有行政执法权,但是很多高校校园很大、人员复杂,校园案件事件频发,这就要加强高校保卫工作,维持校园秩序,因此在目前我国的《校园安全法》出台之前,为了确保高校安全保卫行为的效力,通过《条例》的制定赋予高校保卫部门一定的执法权,保证其行为的合法性。

第二、提高高校保卫队伍的整体素质

高校安全保卫工作是一项专业性强、业务素质要求高的行业,必须实行职业化的人才选拔模式和干部培训机制,以确保保卫工作的实效。针对目前我国高校保卫队伍整体素质不高的情况,《条例》的制定必须着力于提高保卫干部的文化、业务素质,改变保卫干部队伍知识结构偏低的状况,增加专业保卫干部名额,提高其工作能力。规范保卫队伍的人才选拔机制,做好考核工作,对不符合保卫工作要求的人员,一律不予录用。明确保卫人员的权利义务,强化其责任意识,对保卫人员要实行岗位责任制,不断提高政治素质和业务素质。选拔一批受过安全保卫专门训练的综合素质高的保安人员,从而能够在处理案件的过程中得心应手,提高保卫队伍整体实力。

第三、改革高校安全保卫组织管理体制

新时期高校保卫组织的领导体制是:实行党委领导下校长负责的领导管理体制,接受公安机关的指导和监督。公安机关对高校保卫组织的指导和监督的体制,是高校保卫组织领导体制的一种形式。实际上在高校保卫组织缺乏执法权的前提下,公安机关的指导和监督本身行为的正当性就有待商榷,有“政事不分”的成分。有学者建议,可以实行 “一块牌子、一套班子”的公安模式,成立校园警察局。“校园警察局应享有同地方公安系列同等的法律地位,行使高校校园及周边治安执法权限(如侦破一般刑事、治安案件等)。重大的刑事案件由省市公安专业刑侦部门协助侦破。它同省市公安机关没有隶属关系。其党的关系、人事行政关系均由学校党委和行政领导全面负责。”[2]这样既可以解决领导权归属问题、又可以解决公安机关权力的不当干涉问题。但是在相关法律没有出台之前,通过条例授予保卫组织对校园内违反治安管理行为查处的权利,显然与一些上位法相冲突。我国《刑事诉讼法》第二条的规定:“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。”《治安管理处罚法》也规定:对违反治安管理行为的处罚,由公安机关裁决。以上这些规定说明只有公安机关才有权查处治安、刑事案件。学校保卫机构按照现行法律,还不能行使这些权力。在高校保卫部门还没有得到法律的明确授权之前,《条例》的制定显然不能违背上位法的规定,授予保卫部门查处案件的权限,这也是《条例》迟迟没有出台的原因之一。在这种情况下,可以参照上海的模式,在高校设立派出所,接受学校和公安部门的双重领导,公安机构同时又是学校保卫工作的职能部门,干警同时具有校内工作人员的身份,注重了高校保卫工作的特殊性,解决了长期以来高校保卫工作中执法权的问题。既坚持了校党委和公安机关双重领导,又使高校公安机关相对自成体制,有利于他们开展工作并发挥职能作用,经过不断完善,一定可以形成一条富有中国特色的校园警察体制。

第四、改善保卫人员的待遇、增加安全保卫经费投入

保卫工作具有很强的专业性,同时也有一定的风险,《条例》的制定也应体现人文关怀。高校安全保卫部门工作的人员,应当享有一些特殊的津贴和福利待遇。《条例》还应针对因公负伤和牺牲的优抚、退休待遇、医疗保障等方面做出法律规定,以对抗其职业的高风险行。但是在目前高校经费普遍比较紧的情况下,不能增加高校财政负担,而是在精简人员、整顿编制的基础上,根据其分工而采取合理的收入分配机制。此外,安全保卫工作需要一些专业的设备,和一些安全防范设备,学校应根据保卫工作的特点和需要,增加安全保卫工作的经费投入,提高保卫部门的战斗力。

参考文献

[1]韦祯迨:《浅谈高校保卫组织立法》,载《广西大学学报》 (哲学社会科学版),2001年12月,第 108页

[2]胡斌:《高校保卫组织公安体制改革之我见》,载《武汉船舶职业技术学院学报》,2007年第6期,第41页)