关于依法治教的理论探讨

邱勇　张晓燕

摘 要 依法治教是我国改革开放以来民主法治建设理论与实践的结晶。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，具体到党的教育事业建设与发展即为全面推进依法治教。本文认为需要在强化教育法治理念、完善教育法制体系建设、管理部门依法行政、学校依法治校和加强监督等方面改进提高。

关键词 教育 法治治理 依法治教

作者简介：邱勇，云南中医学院，副教授，研究方向：高等教育、中医文化学；张晓燕，云南中医学院，讲师，研究方向：思想政治教育、医药卫生法。

中图分类号：G520 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.256

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，必须全面推进依法治国。具体到党的教育事业建设与发展，即为构建中国特色社会主义教育法治治理体系，全面推进依法治教。

一、我国依法治教理论与实践的演进

教育事业是党和国家的重大事业。依法治教是中国特色社会主义法治实践的结晶，是党的法治思想的重要组成部分。我国依法治教理论是在中国特色社会主义事业发展中不断得到完善和巩固的。1982年，中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中即提出“要搞好教育立法”；1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出，要“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”；1993年，《中国教育改革和发展纲要》具体明确 ，要“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道。” 1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》再次强调，“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障。”可以看出， 改革开放进程中，我们党加强教育法治建设工作一刻也没有停歇。应该说，新中国成立以来，党和国家就把教育法治列入重要日程，《中华人民政治协商会议共同纲领》中即作出有关法制教育规定，如：“教育方法为理论与实际一致。人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教学内容和教学法”等。如今，教育发展内容已写入宪法，成为我国教育发展的根本法律依据。

在改革开放实践中，我国的国家治理回归民主法制轨道，教育立法与实践进入活跃发展时期。先后制定颁布了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等教育专项法律，国务院制定了多项教育行政法规，各地出台了数以百计的地方性教育法规，为依法治教奠定了坚实的法律基础。其中，1995年颁行的《教育法》，对教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会等事宜作出了详尽规定，是我国教育法律体系中的母法，是依法治教的根本大法。

近年来，国家不断推动和加强教育立法工作。《2003-2007年教育振兴行动计划》提出了“五修四立”的教育立法规划；《2010- 2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要》升级为“六修五立”计划；提出要在高校招生、教育收费、教育经费使用、学位点评审、高校贫困生资助等涉及群众切身利益问题上加强制度建设；要完善招生管理和教育收费中的责任追究制度等。此外，教育执法、教育司法、教育法律监督、教育法律救济等工作也同步推进。

实践证明，中国共产党在领导中国特色社会主义事业发展中，始终重视教育事业的建设和发展，始终坚持以人为本、注重公平、依法治教的教育理念。目前，我们党已确定了全面建成小康社会的目标，提出了科教兴国战略，把优先发展教育摆在重要位置来部署和推动，提出教育是民族振兴的基石，是社会公平的基础。中国特色社会主义教育现代化的内涵更加鲜明而具体。在这样的历史起点和背景下，教育法制体系建设与实施尤为重要和关键，党的十八届四中全会决定对完善教育法规建设作出了专门部署和要求，这是我国在新的历史发展节点上，对国家治理体系和治理能力现代化建设的新认识，也是党的教育事业如何走上法治化轨道，建设中国特色社会主义教育强国的实现途径。

二、实施依法治教中的两个关键环节

实施依法治教，从思想认识到理论实践涵盖方方面面的内容，是一个历史演进的过程，也是具体实践推动过程。但从现实问题出发，急需抓住两个关键环节，一是教育主管部门在行政管理中依法行政，二是学校在人才培养中依法治校。

各级教育行政主管部门代表国家管理教育事业，其行政行为是国家教育法制思想的具体体现。各学校是贯彻党的教育方针的执行者，根据国家授权管理学校建设发展事务，培养中国特色社会主义人才。其学校治理、教书育人等活动是否依法依规，决定了广大受教育者在学校教育中是否得到权益保障，社会对学校的公平期待是否得到回应等问题。二者构成了依法治教中不可分割的两个方面，是推进依法治教的关键环节。

（一）教育行政部门依法行政

依法行政，即要求各级教育行政主管理部门根据法定的职权和程序适用教育法律规范，依法行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的法律责任。

把教育行政部门放到推进依法治教的实践环节中来讨论，其直接关联的内容是依法行使教育行政管理职权，并主动接受教育相关者的监督。依法行使教育行政管理职权包含了两方面的要求，一是规定的职权必须行使，二是行使的职权必须合法。前一个内容规定了教育行政部门必须作为，后一个内容规定了教育行政部门必须守法。按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的政府执政行为要求，教育行政部门在行使职权中，不能因涉事内容的远近亲疏，或问题的急难责重等原因选择性设定，要求既必须可为，又必须作为。按照授权与用权的逻辑，教育行政部门无权扩大和缩小应该管理的权责范围，也不能自已划定权责边界。凡属管辖范围内的事务，教育行政部门都应依法规范和治理，并在治理中履行法定责任。

（二）学校依法治校

教育的根本着力点是培养人才，培养人才的重要环节是学校教育。学校在教育实践中，通过内部治理制度的完备与实施，把适合学校开展教学活动的法律、法规和教育条例固化在具体实践中，使学校、教师、学生、社会的权责清楚，使学校组织目标、教师根本利益、学生成长诉求与学校教学、科研、社会实践等活动有机统一在一起，构成规范而富有效率的制度环境，使教师、学生在教育实践中的主体地位得到充分保障，是依法治校追求的目标。

在学校治理中，存在学校举办者、管理者、教师、学生、校友、家长、社会参与者等诸多利益相关者。如果缺乏基本的制度规范，则会在冲突中失去学校的根本准则，偏离应有的公平正义。学校的根本任务是培养人才，教育活动的主体是教师和学生，学校的一切校务安排都必须围绕人才培养，围绕调动教师与学生积极性来展开。在国家举办的学校治理中，无疑存在举办者和学校管理者具有的组织优势。其优势存在的合理性在于广泛调动一切资源为教师教学、学生成才服务，其可能的非理性在于渗透或打压其它利益相关者，变优势为强势。根本的解决办法就是法治，依法依规，规范管理。

2003年7月，教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》；2012年11月，又发布了《全面推进依法治校实施纲要》，是实施依法治校的基本规范。依法治校是实施依法治教的关键环节，目前，学校在治理中存在行政色彩过重、主办者和管理者的意志体现过多、社会对学校的关切回应不够、学校内部治理层级与权责不清等困境，都是推进依法治校应该解决的现实问题。

只有教育行政管理部门依法行使行政职权，学校依法开展教学活动，依法治教才能从理念转化为实践，才能推进我国教育法治进程，也才能开创中国特色社会主义教育法治治理新局面。

三、努力推进依法治教的理论探讨

党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”战略部署。依法治教是其中的一项具体内容，需要站在长远与全局的高度来认识并努力推进。

（一）强化依法治教认识

依法治教既有政治属性，也有教育属性。我们党是马克思主义政党，党的教育事业必须是为无产阶级服务的，是充分应用教育规律实现教育效益最大化的一项具体工作。随着中国特色社会主义事业的不断发展，人们对教育的要求越来越高，期望通过教育的发展实现自身发展的愿望越来越主动和迫切。现阶段，我们正走在通过全面深化改革的大调整来获取发展动力的道路上，法制建设对保证公平、保证秩序、保证人民利益具有十分重要的意义。按照中央部署，现阶段的深化改革，是构建法治政府、法治社会的改革。实施依法治教，是中央顶层设计中的重要内容，与深化教育改革，实现中国特色教育现代化的目标息息相关。

（二）完善教育法制体系建设

实施依法治教，首先应有法可依。因此，进一步完善教育法制体系建设应该列为依法治教中的重大工作。尽管我们教育法制的主体法律体系已基本建立，但与国家整体法治推进和教育改革发展的步伐和需要相比，教育法律体系还需进一步完备，不仅要继续制定一些新法，增加教育法律的数量，而且从提高法律质量的角度，还要对已有的一些教育法律进行必要的修订，以提高教育法律的科学性、适应性、针对性和可操作性。同时，应制定我国教育法制体系建设与完善的中长期规划，有计划地推进教育法律体系建设。

（三）切实推进教育管理部门依法行政

教育管理部门依法行政是依法治教的基石。党的教育方针和国家法治教育理念最终都由各级教育管理部门落实，教育管理部门的行政行为直接影响法治教育思想的树立与执行。教育管理部门应按依法治国要求，切实推行权利清单制，把属于学校、教育中介服务组织等相关机构的权利让出，并在其活动中切实依法监管，履行法定职责。

（四）完善学校依法治校体系建设

学校是人才培养的重要场所，在整个国家教育发展中处于最基础、最直接的地位。随着我国教育不断向开放发展的方向迈进，学校教育中的主客体之间，以及学校与外部利益相关者之间的关系不断发生着新变化，如何在多种利益格局和冲突中保障学校公益性、学术性，强制的制度建设与实施尤其显得必要。

（五）加强依法治教的监督与治理

任何行为如果缺乏监督，必然出现趋利避害现象，也不能在实践中得到改进提高，难以在规则的约定下养成人的自觉行为。教育是中国特色社会主义建设中的公益事业，是引领社会思潮，培养并践行社会主义思想道德的具体实践。其管理者、参与者、受益者、以及相关者都应有权责边界，应有利益范围和行为规范，违者都应受到监管和追责，以此警示依法治教的法律权威和制度的落实。

2016年1月，教育部印发了《依法治教实施纲要（2016-2020年》，对依法治教的目标要求、教育法律体系建设、教育行政管理部门依法行政、各级各类学校依法治校等方面作出了部署。这是我们目前在推进依法治教实践中必须遵从的基本规程。

参考文献：

[1]钟桂荣.学校依法治校的现状及其对策分析.福建师大福清分校学报.2013（6）.

[2]黄代银.论依法治教中的几个法律问题.教学与管理.2000（6）.

[3]袁贵仁.全面深化综合改革，全面加强依法治教，加快推进教育现代化.中国教育报.2015-02-12.