通用航空安全管理体系现状及优化

刘飞++张亮

摘 要：近年来，我国通用航空也高速发展，长期稳定持续的安全运营也就成了通用航空产业发展面临的首要问题。我国通用航空安全管理体系（SMS）由基础模块、运行模块、监督模块、改进模块等四个模块组成，运行至今发现存在法律法规、运营形式严峻、安全管理系统匮乏、专业人才不足、基础设备落后等问题，建议在保证通航安全管理体系顺利实施的基础上，健全法律法规体系、完善安全监管机构、增加基础设施建设、完善安全管理预警系统、加强专业人才的培养、持续性安全监管、明确通航主体地位等优化策略。

關键词：通用航空 安全管理 航空安全 现状问题 优化策略

中图分类号：F56 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）09（c）-0147-03

通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动[1]。2017年民航局发展计划司发布的《2016年民航行业发展统计公报》（简称公报）中指出，全行业完成通用航空生产飞行76.47万h。其中：工业航空作业完成8.29万h；农林业航空作业完成5.10万h；其他通用航空飞行63.08万h[2]。我国通用航空企业逐年递增、飞行小时逐年上涨、应用领域不断扩大、飞行种类也日益繁多等。长期稳定持续的安全运营也就成了通用航空产业发展面临的首要问题。

1 通用航空安全管理体系现状

安全运营是通用航空产业快速发展面临的前提，如何提高通航产业的安全运营水平？采用安全管理体系（SMS）可以长期稳定持续的提生安全运营水平。我国通用航空安全管理体系是由基础模块（安全政策、目标体系、组织机构体系、文件体系、安全文化体系、教育培训体系等）、运行模块（风险管理系统、安全管理信息系统、应急响应系统等）、监督模块（评估审核系统、安全监察体系等）、改进模块（改进体系、反馈体系等）四个模块组成（图1）。

1.1 法律法规滞后

我国通用航空产业的第一部法规是1986年的《国务院 关于通用航空管理的暂行规定》。2003年5月的《通用航空飞行管制条例》，规范了通用航空飞行活动、通用航空企业和机场建设的审批制度等事项。为进一步促进我国通用航空事业的蓬勃发展，2016年颁布《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》。此基础上，地方民航管理部门也制定了各自的通用航空规章、制度及标准。可见，通用航空法律法规体系的不完整、标准制度的不统一，造成了通用航空产业发展畸形，更不利于民航管理部门对航空安全的监管。

1.2 运营形势严峻

公报中指出，2016年发生通用航空事故10起，死亡19人[2]。航空事故不单单发生在通用航空的中小企业，还发生在成熟型的通用航空企业中。由此可见，通用航空事故持续走高，行业运行形势日益严峻。

1.3 安全监管系统匮乏

事前监管是民航监管机构最重视的环节，即通用航空运行前的许可证可以通过相应政策和法规规范约束，进而轻视了事前预防和引导的重要性，也缺少通航运营中的行为监管跟踪以及紧急事故的应对机制、缺乏事后的信息反馈，通常会在问题出现后，进行通用航空企业的停顿整改，造成通航安全监管工作的重心偏移，在监管中出现了“重许可，轻日常管理；重合规性监管，轻真实性监管；重事后处罚，轻事前引导和事中跟踪”等现象[3]。甚至个别民航监管中也存在徇私舞弊、违法监管等现象。到目前为止，针对引入通用飞机尚未制定相应评估机制。同时，对着通航业的快速增长，飞行员、机务维修人员、安检人员等大量需求，导致现有员工超负荷工作，以上这些因素给安全生产带来了隐患，不利于通用航空的发展。

1.4 专业人才不足

公报指出，截至2016年底，获得通用航空经营许可证的通用航空企业共320家；通用航空企业在册航空器总数达到2096架，其中教学训练用飞机621架[2]。未来10年通用航空高速发展飞机需求量约10000架，专业技术人员的需求量上万个[4]，通用航空专业人员劳动力市场尚未形成；专业技术人员的正常流动，引起人才流动市场不规范的行为，影响员工的思想稳定，不利于航空安全。通航监管安全人员的监管工作经验不足，对通航法律法规认识缺少系统性，遇到安全事故容易慌乱，而不知所措，致使安全监管力度减少。

1.5 基础设施落后

通用航空机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场[5]。由此可以看出，用航空机场的建设成本低、投入小、工期短[6]。国务院办公厅2016年5月印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出，到2020年，建成500个以上通用机场[7]。可见，我国通用航空机场存在严重不足的问题，主要原因在于通航机场建设审批制度的苛刻及繁琐，其中并未严格区分民用机场建设制度、运输机场建设制度、通航机场建设制度。通航航空器的购买、咨询、维护、修理、保养等也没有形成相应的市场产业链；通航机场与运输机场之间，通用机场之间无法形成相应的网络，制约着我国通用航空产业的发展。

2 通用航空安全管理体系的优化

2.1 保障SMS体系实施

SMS体系的保障措施需要从以下方面着手：具备安全管理的理念、培养员工的安全意识、定时定期的设备维护检测、推广安全管理制度、推进安全管理执行、形成安全管理考核机制。将安全的理念融入到通航企业文化中，无论高层领导还是一线员工需要养成安全意识，做到安全管理和生产。通航设备的安全管理是由人和物两方面决定，通过奖罚机制减少人为因素的安全事故，鼓励员工安全生产；及时淘汰陈旧、老化、无法正常工作的设备，保障通航设备的安全运营。通航运营安全才是SMS体系的核心，从通航企业着手，推广安全管理制度，明确监管人员的权利和义务，推进安全管理制度的执行。通过相应的激励机制，督促员工提高工作效率，积极参加培训提升专业技能，为通航安全打下基础。endprint

2.2 健全通用航空的法律法规体系

健全通用航空的法律法规是优化SMS的前提。首先制定通航的法律法规，提供安全管理的前期保障，实现安全管理的有法可依。其次，尽可能避免法律实施的滞后性，针对安全事故和安全隐患增加相关细则，保障通用航空安全的有效监管。第三，安全事故发生后，法律法规将明确事故责任人，合理规避和减轻安全事故造成的损失，及时反馈安全事故信息，预防安全事故的再次发生。最后，健全通用航空法律体系，形成统一法律权利和法律义务，促使各项法律法规之间的相互作用、相互补充。

2.3 完善政府安全监管机构

政府部门在通用航空安全监管中的作用有三方面：①宣传。通过媒介宣传通航法律法规，形成通航企业、消费者和监管人员的安全意识，权利、责任、义务。②引导。通过政府部门的引导，帮助通用航空企业构建企业文化，更加重视运营安全；帮助监管人员建构安全价值观，确保通用航空安全管理的顺利实施。③监督。通过政府监管部门对通用航空企业有法可依的监督，促进企业完善自身安全航运能力、抢险救灾能力、事故救援水平、工业航空作业能力、农业航空作业水平；还能避免监管人员出现违法监管、徇私舞弊等现象，确保监管行为的有效实施。

2.4 增加基础设施建设

要解决通用航空机上建设，首先需要政府管理部门制定相关法律法规，简化通用机场建设审批程序；其次加大政府对通用机场的扶持补贴力度。最后，允许和鼓励民间资本投资建设机场。

2.5 完善安全管理预警系统

通用航空安全的基础是完备的安全管理预警系统，预防事故发生，事后救援等。安全管理预警系统由安全信息数据库组成，可以对安全性能进行有效的数据分析，帮助安全管理人员做出调整，避免安全事故的发生。

2.6 加强专业人才的培养培训力度

2010年《关于印发建设民航签过的战略构想的通知》中指出：制定并实施通用航空人才培养规划，满足通用航空发展需要[8]。因此，通用航空专业技术人才及培养可以走市场化道路。首先要打破固有机制，形成市场化的开放型人才培养体系；加大商照、私照飞行员的培养；鼓励社会力量、境外资本投资兴办通用航空专业技术人员培训企业和机构；政府设置上岗资格，帮助安全管理人员提升业务能力；鼓励高校通用航空专业的扩招，完善现代学徒制，深化校企合作。

2.7 持续性通航安全监管

政府部门对通航企业的监管是持续的、稳定的、长期性的。她可以保证通航法律对通航企业的发展推动，又可以保证通航法律法规做出及时的补充和完善。监管的内容包含通航企业的营业状况，通航企业的安全管理措施，通航企业安管员工技能等内容。

2.8 确立通用航空的主体地位

借鉴美国通用航空的经验，打破国家监管为主、行业监管为辅的安全管理模式，形成以通航企业、通航机场为主体，政府部门和行业协会为辅体的模式，充分调动通航企业积极性，保证通航运营安全。

3 结语

我国的通用航空业才刚刚起步，安全管理在安全运营方面起着尤为重要的作用，随着我国低空飞行的逐步放开，通航业法律法规的逐渐完善，通航基础设施也不断更新，与美国、欧洲、加拿大、日本等国家通航业的差距也再逐漸缩小。而在未来通用航空业可能会遇到越来越多的问题，需要结合通用航空安全管理的特点，应用SMS理论，完善通航业现有的安全管理体系，才有助于通用航空的可持续发展。

参考文献

[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国民用航空法[Z].1995-10-30.

[2] 中国民用航空总局.2016年民航行业发展统计公报[N].2017-05-8.

[3] 朱晓云.我国通用航空安全管理体系建设研究[D].西南大学，2014.

[4] 张亮.新常态下中国通用航空产业面临的五大挑战.中国民航网.2016-12-23.

[5] 中华人民共和国国务院.民用机场管理条例[Z].2009-04-13.

[6] 中国航空运输协会.中国航空运输业发展蓝皮书[Z].2011-12.

[7] 中华人民共和国国务院办公厅.关于促进通用航空业发展的指导意见[Z].2016-05-13.

[8] 中国民用航空总局.关于印发建设民航强国的战略构想的通知[Z].2011-02-15.endprint