PPP 模式下社会资本参与意愿影响因素探析：以老旧小区改造为例

丁 锐，贺 川

（北京建筑大学 城市经济与管理学院，北京 100044，E-mail：soulri@163.com）

老旧小区改造（旧改）作为政府高度重视的民生工程和发展工程，对于加快城市更新、满足人民美好生活需要和推动高质量发展具有重大意义。但是，现阶段旧改项目的改造资金高度依赖财政资金投入。因此，政府提出在旧改项目中应用政府和社会资本合作（PPP）模式，针对预期收益不能覆盖成本的旧改项目，通过引入社会资本来建立可持续运营机制。其中，社会资本指除本级政府所属融资机构及控股企业外，以盈利为目标的所有企业。

然而，参与旧改PPP 项目的社会资本多数为国企，民企较少[1]。整体而言，社会资本参与意愿不高，究其原因：一是PPP 项目自身存在问题，如投资收益率低、资金回收期长和项目风险高等[2]；二是各方参与主体阻碍，如政府审批周期较长、社会资本自身能力不足和居民付费意识薄弱等[3]；三是环境差异，如营商环境等[4]。同时，社会资本是否参与PPP 项目是决策问题，在其决策之前，必须关注影响其决策的参与意愿，且社会资本参与意愿是影响项目能否成功的关键因素[5]。因此，探究社会资本参与意愿的影响因素，对于提高民企参与度，减轻政府财政压力，具有重要理论意义和实践价值。

目前，PPP 模式下社会资本文关注合作伙伴选择[6]、伙伴关系博弈[7]、公平感知[8]等，少有研究关注其参与意愿。而且，现有研究[3，5，9]在分析阻碍社会资本参与PPP 项目的因素时，大多从利益相关者视角切入，较少关注PPP 项目自身特点的影响。同时，过往研究[3，9]以决策实验室法和解释结构模型为系统因素分析方法时，不仅评价指标选取存在主观性问题，也未考虑专家评价存在模糊性的影响。因此，本文聚焦于社会资本参与意愿偏低缘由，侧重于探究PPP 模式自身要素如何影响其参与意愿；使用扎根理论识别影响因素，结合灰色关联度分析筛选影响因素，还以模糊集理论方法克服评价模糊性。

1 影响因素体系构建与机理分析

1.1 扎根理论识别影响因素

扎根理论（Grounded Theory）可以突现某一现象后的深层次动因。本文将政策文件、研究文献和访谈记录作为扎根理论编码样本，包含125 份初始编码样本与109 份饱和度检验样本。

（1）开放式编码。具体步骤：一是贴标签，依据社会资本参与意愿缘由，划分初始编码样本为原始语句；二是概念化，归纳同一缘由的原始语句为同一概念；三是范畴化，整合存在相互联系的概念为一类初始范畴。在开放式编码后，得到72 个初始范畴。

（2）主轴式编码。分析各初始范畴间的关系和逻辑次序，精细化与维度具体化初始范畴。在主轴式编码后，得到10 个次要范畴与45 个主要范畴。

（3）选择式编码。分析主要范畴间关系，总结出核心范畴。在选择式编码40 个主要范畴后，得到3 个核心范畴。

（4）饱和度检验。再次编码饱和度检验样本后，未突现新概念和新范畴，饱和度检验通过，社会资本参与意愿影响因素识别工作结束。

1.2 灰色关联度分析筛选影响因素

灰色关联度分析（Grey Relation Analysis）常用于衡量因素与某一现象间的关联程度。本文通过设置灰色关联度阈值筛选影响因素，结合扎根理论研究结果，以构建影响因素体系。

（1）确定参考序列与比较序列。针对影响社会资本参与意愿的40 个因素邀请20 位专家评分。同时，将评分均值与标准差之和作为参考序列x0，第l个专家评分作为比较序列xl，l=1，2，…，20。

（2）计算灰色关联系数。计算绝对差值Δk(l)（k=1，2，…，40）、最大极差∆max、最小极差∆min。

计算第k个因素参考序列与第l个比较序列间的关联系数ξk(l)。

式中，ρ为分辨系数，取值区间为（0，1），ρ越小，分辨率越强，通常取0.5[10]。

（3）计算灰色关联度值。灰色关联度值γk越接近于1，影响因素与某一现象间关联程度越高。

（4）构建影响因素体系。以关联度均值λ=0.595作为阈值筛选因素后，舍去18 个低关联度因素，构建出影响因素体系F={F1，F2，…，Fi}，i=1，2，…，n，n=22，包含3 个核心范畴与22 个主要范畴（见表1），影响因素体系构建工作结束。

表1 社会资本参与意愿影响因素体系

1.3 影响因素与社会资本参与意愿作用机理分析

1.3.1 PPP 项目自身因素

依据PPP 项目的生命周期，将项目自身因素划分为5 个阶段的因素。

（1）识别阶段。包括项目发起方、物有所值评价、财政承受能力论证、项目示范级别、项目类型和项目规模等因素。一是为降低识别论证工作成本，社会资本更愿意参与政府方发起的项目；二是项目物有所值评价结果客观可靠，有利于社会资本决策，可以提高其参与意愿；同时，政府能通过财政承受能力论证，也有利于社会资本参与；三是相较于省级示范项目，国家级示范项目在合规性、可持续性及完备性等方面具备优势，更能吸引社会资本参与；四是不同改造类型对应不同改造资金来源，社会资本更愿意参与政府支持的项目；五是从社会资本自身能力来看，项目规模不同导致其参与意愿有所差异。

（2）准备阶段。包括投资回报机制、风险分配框架、合作期限、运作方式等因素。一是投资回报机制主要是指付费模式，由于目前政府财政支付压力较大且居民付费意识薄弱，造成社会资本更愿意采取可行性缺口补助；二是风险分配框架以最优风险分配、风险收益对等和公平为原则，但政府很难不违背，导致社会资本不愿意参与；三是示范项目合作期限应不低于10 年，但项目长周期运作会产生各类风险，社会资本为规避风险，偏好合作期限较短的项目；四是旧改PPP 项目主要有BOT、ROT 和TOT 等运作方式，择优选择运作方式，可以保障社会资本顺利实施项目。

（3）采购阶段。主要针对采购方式的选择，采用竞争性采购方式，可以提高政府采购透明度，还能增加社会资本参与机会。

（4）执行阶段。主要针对绩效目标的设置。因为项目实施机构依据绩效目标开展绩效评价，所以绩效目标设置清晰合理有利于社会资本参与PPP项目。

（5）移交阶段。主要针对退出机制的约定。项目合同中退出机制完善明晰，既能保障社会资本权益，又能吸引社会资本参与PPP 项目。

可知，在PPP 项目自身因素之中，影响因素集中于识别阶段与准备阶段。

1.3.2 参与主体因素

依据旧改PPP 项目涉及的利益相关者，将参与主体因素划分为三类。从政府方来看，行政审批、信息披露、支持力度和财政实力是重要影响因素。一是旧改PPP 项目的审批程序繁琐和周期过长，造成项目推进速度放缓和实施成本增加，导致社会资本不愿参与；二是政府很难做到及时完整地披露项目相关信息，可能会导致社会资本决策失误；三是因为政府支付责任存在10%红线，所以政府财政实力越雄厚，其履约能力和支持力度也越强。

从社会资本方来看，自身能力是制约其能否中标的关键因素。由于民企在采购阶段处于劣势，造成现阶段中标单位多数为国企，所以社会资本自身能力越强，也越有信心参与PPP 项目。同时，当下社会资本整体公平感偏低，导致其不愿参与[8]。从小区居民方来看，其参与意愿强烈不仅会降低项目实施阻力，也会提高社会资本参与意愿。可知，在参与主体因素之中，影响因素多数源自于政府方。

1.3.3 环境因素

营商环境良好会缓解政府财政实力薄弱造成的阻力，可以吸引大量社会资本参与PPP 项目[4]。然而，在供给端与需求端，经济发展疲软不仅会造成政府财政赤字和居民改造需求降低，也会增加社会资本融资压力，导致其没有能力参与PPP 项目。

2 Fuzzy-DEMATEL-AISM 模型构建

DEMATEL 核心是通过计算各因素的原因度与中心度，来判断因素间逻辑关系与识别重要因素。AISM[11]通过引入以原因优先的层级抽取规则，建立一组对抗层级递阶结构图，来实现系统影响因素分析结果的优化。但是，两者均不能避免专家评价存在的模糊性问题。由此，本文引入模糊集理论（Fuzzy Theory）中模糊数学方法。

2.1 Fuzzy 与CFCS 法处理数据

（1）数据模糊化。邀请专家评价因素i对因素j（j=1，2，…，n；i≠j）的作用强弱，将第K位专家评价语义转化为三角模糊数[12]。

（2）数据去模糊化。去模糊化处理数据，得到直接影响矩阵Z[13]；然后，对矩阵Z最大值归一化处理，得到矩阵G，再计算综合影响矩阵T。

2.2 DEMATEL 模型构建

（1）计算影响度Xi与被影响度Yi。Xi表示第i个因素对其他因素影响总和，Yi表示第i个因素受其他因素影响总和[13，14]。

（2）计算中心度Mi与原因度Ri。Mi表示第i个因素在影响因素体系中的重要程度，Ri表示第i个因素与其他因素间因果关系，Ri>0 为原因因素，Ri<0 为结果因素。

2.3 AISM 模型构建

（1）计算整体关系矩阵W。引入阈值η简化影响因素体系层次结构，根据综合影响矩阵T，结合因素自身影响，得到整体关系矩阵W。式中，ρ为tij的均值，σ为tij的标准差。

（2）计算可达矩阵O。联乘整体关系矩阵W，当第μ+1 次等于第μ(μ≥2)次时，得到可达矩阵O。

（3）划分对抗层级。依据可达矩阵O计算可达集R(Fi)、前因集A(Fi)、共同集L(Fi)，以结果优先(L(Fi)=R(Fi))和原因优先(L(Fi)=A(Fi))为层级抽取规则，划分对抗层级。

（4）计算骨架矩阵。找出可达矩阵O中各层级强连接因素，即oij=oji的Fi与Fj因素，缩点处理后在缩点矩阵O′中表示为一个因素，两个及以上因素间强连接构成一组回路；而后，计算缩边矩阵O′′，再将回路还原，得到骨架矩阵S[15]。

3 研究结果与影响因素间作用机制分析

3.1 DEMATEL 模型计算结果与分析

邀请10 位专家评价各因素，模糊处理评价结果后，再以DEMATEL 模型计算影响度Xi与被影响度Yi，得到中心度Mi与原因度Ri[13]，如表2 所示。

表2 DEMATEL 计算结果

依据DEMATEL计算结果，以中心度为横坐标、原因度为纵坐标，绘制因果关系图，如图1 所示。

图1 因果关系图

3.1.1 中心度分析

在PPP 项目自身因素中，F1、F4和F5的中心度高于均值4.65，其中，物有所值评价结果与项目成本相关，而投资回报机制和财政承受能力论证结果影响着项目收益，表明社会资本重视PPP 项目的盈利能力；在参与主体因素中，F15和F17的中心度高于4.65，表明社会资本看重政府方的支持力度和财政实力；在环境因素中，F22的中心度高于4.65，表明社会资本关注地区的经济发展状况。从整体来看，中心度排名前4 位的因素为F15、F1、F5、F4，表明社会资本作为逐利主体，希望获得财政实力雄厚政府的支持，参与物有所值评价优秀与付费模式合理的PPP 项目。因此，在采取措施提高社会资本参与意愿时，应重视上述高中心度因素。

3.1.2 原因度分析

原因因素的原因度越大，越容易影响其他因素。原因度排名前6 位的原因因素为F21、F8、F18、F22、F9、F14，上述因素通过影响其他因素影响着社会资本参与意愿。其中，项目类型与项目规模为PPP 项目自身因素，表明在识别阶段，项目规模和项目类型影响着社会资本前期决策。政府财政实力与社会资本自身能力为参与主体因素，表明在采购阶段，社会资本的自身能力会制约其投标结果；在识别阶段，政府方的财政实力会制约其财政承受能力论证结果。营商环境与经济发展状况为环境因素，表明在PPP 项目全生命周期内，营商环境和经济发展状况均影响着其他因素。

结果因素的原因度绝对值越大，越容易被其他因素影响。原因度绝对值排名前6 位的结果因素为F7、F19、F2、F11、F3、F1，表明合作期限、绩效目标、退出机制、风险分配框架、投资回报机制和公平感知等因素容易被其他因素影响，也直接影响着社会资本参与意愿。其中，F1、F2、F3、F7、F11为PPP 项目自身因素，表明其他因素通过影响项目实施方案、合同设计等方面，直接影响着社会资本参与意愿；F19为参与主体因素，表明社会资本公平感知极易受到其他因素影响，也直接影响着社会资本参与意愿。因此，在采取措施提高社会资本参与意愿时，应重视上述高原因度绝对值的因素。

3.2 AISM 模型计算结果与分析

根据综合影响矩阵T计算得到阈值为η=0.106，联乘整体关系矩阵W得到可达矩阵O，进而得到可达集R(Fi)、前因集A(Fi)、共同集L(Fi)后，以对抗层级抽取规则划分对抗层级，划分结果如表3 所示。

依据可达矩阵O，对其缩点与缩边处理后，再还原回路，得到骨架矩阵S，如下：

最后，绘制对抗层级递阶结构图，如图2 所示。

图2 对抗层级递阶结构图

3.2.1 回路分析

图2 中有向箭线表示因素间因果关系，双向箭线表示强连接，共存在3 组回路。一是{F1，F3，F11}回路，因为项目实施方案包括投资回报机制、风险分配框架和退出机制，所以三者彼此间会相互影响；二是{F8，F9}回路，改造类型与项目规模相关，且基础类改造一般规模较大；三是{F10，F16，F17}回路，当政府发起PPP 项目时，为保障项目顺利实施，其会及时与项目实施机构共享相关信息，也会简化审批程序和缩短审批周期。因此，在采取措施提高社会资本参与意愿时，应该一体化管控上述3 组回路。

3.2.2 因果全系列分析

图2 中下层因素原因属性较强，而上层因素结果属性较强，影响因素体系分为7 层3 阶：本质致因阶即L7 层的因素，过渡致因阶包括L2、L3、L4、L5、L6 层的因素，临近致因阶即L1 层的因素。本质致因阶因素只向上层因素发出有向箭线，表示其只影响上层因素，而难以被上层因素影响。作为根源影响因素，本质致因阶因素是UP 型和DOWN 型L7 层因素的并集，即{F21，F22}。由图2（b）可知，经济发展状况虽为本质致因阶因素，但也受到同阶因素营商环境的影响，而且营商环境是原因度最高的原因因素。因此，相较于各地区的经济发展状况，营商环境的差异更加值得关注。

过渡致因阶因素既接收下层因素发出的有向箭线，也向上层因素发出有向箭线，表示其不仅被下层因素影响，也影响着上层因素，通过发挥中介效应，向上传递本质致因阶因素的影响，故应重视过渡致因阶中高原因度绝对值的因素。过渡致因阶原因度排名前3 的原因因素为F8、F18、F22，原因度绝对值排名前3 的结果因素为F2、F11、F3。此外，过渡致因阶因素越抵近本质致因阶越易受该阶因素影响，越抵近临近致因阶越易影响该阶因素。因此，L6 层的原因因素F18，以及L2 层的结果因素F2、F3、F11应予以关注。

临近致因阶因素只接收下层因素发出的有向箭线，表示其只被下层因素影响，而难以影响下层因素。作为直接影响因素，临近致因阶因素是UP型和DOWN 型L1 层因素的并集，即{F6，F7，F12，F13，F19}。由图2 可知，采购方式与项目示范级别不但直接影响着社会资本参与意愿，还分别影响着公私双方的合作期限和社会资本的公平感知情况，而且合作期限和公平感知极易受到其他因素影响。因此，对于极易受到其他因素影响的临近致因阶因素，应该加强对其管控，还应加强管控其前因因素。总之，在管控社会资本参与意愿时，应该针对各阶层因素采取不同措施。

3.3 DEMATEL-AISM 模型分析

由图1 和图2 可知，对抗层级划分结果与原因度关系显著，而与中心度关系并不明显。原因因素原因度越大，其对抗层级越贴近本质致因阶；结果因素原因度绝对值越大，其对抗层级越贴近临近致因阶。可知，必须重视原因度绝对值大的因素，以及贴近临近致因阶与本质致因阶的因素，也不能忽视高中心度的过渡致因阶因素。因此，在采取措施提高社会资本参与意愿时，必须重点关注投资回报机制、风险分配框架和项目类型等PPP 项目自身因素，以及政府支持力度、社会资本自身能力与社会资本公平感知等参与主体因素，还不能忽视各地区的营商环境差异。总体而言，F1、F3、F8、F15、F19、F21是影响社会资本参与意愿的关键因素。

4 结语

本文以旧改PPP 项目为实例，探究PPP 模式下社会资本参与意愿偏低缘由。在将相关政策、文献和访谈作为样本，采用扎根理论编码后，初步识别出影响因素，再使用灰色关联度分析筛选出低关联度因素，构建了包含3 个核心范畴与22 个初始范畴的影响因素体系，来分析影响因素与社会资本参与意愿间作用机理；同时，为规避专家评价存在的模糊性问题，在模糊处理专家评价结果后，使用DEMATEL-AISM 模型分析了影响因素体系，以明确各影响因素重要程度与作用机制。模型分析结果表明：投资回报机制、风险分配框架、项目类型、政府支持力度、公平感知、营商环境是关键影响因素。在采取措施管控PPP 模式下社会资本参与意愿时，本文结果可提供相应理论依据和现实参考。