乡镇政府怎样有效承接行政执法权

陈思璐

行政执法权下放乡镇政府是我国行政执法体制改革过程中探索出的有效治理基层问题的方案，以期解决我国基层社会治理中的痛点与难点问题，是直击基层治理问题的一大有力武器。因此，在下放权力之后仍应持续关注基层干部在实施过程中遇到的阻碍与可能产生的新问题，分析其背后隐藏的成因并针对性地提出解决方案。

一、行政执法体制改革的发展历程

行政执法是行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为。基层行政执法直接关系公民的切身利益，并且在维护社会稳定和谐和促进经济发展方面起到了举足轻重的作用。因此，行政执法体制改革所能起到的优化作用也不可小觑，在我国行政执法体制改革的发展过程中，根据所针对的症结不同，分为四个发展阶段。

（一）针对“权力集中”的“分散赋权”

在改革初期，就有人指出，我国管理体制的一个漏洞就是权力过于集中，应当有领导地大胆下放权力，至此权力下放的趋势初见端倪。为了解决当时的痛点问题，我国的法制建设工作开始稳步进行，大刀阔斧地制定了关于治安管理、司法行政各个方面的法律法规，给行政机关依法执政提供了依据。但是，改革的应然结果和实然结果发生了偏差，在具体的实践过程中又出现了新的问题。例如，改革初期因为出台的法律法规数量较多，出现了权力交叉的现象，根据法律法规而设立的行政执法机构出现执法权分散、重复执法以及推诿执法的问题，为实施下一阶段的改革策略埋下了隐患。

（二）针对“执法权分散”的“相对集中行政处罚权”

分散化赋权导致机构臃肿，引发重复执法和互相推诿执法等问题，成了新阶段改革需要解决的重点问题。在这一阶段，1966年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）应运而生，对行政处罚权的种类、设定及行使程序作出了全面的规定，也为相对集中行使行政处罚权和规范行政执法程序提供了强有力的法律依据。

为了克服重复执法的困难，我国先在各个省市选取部分地区进行试点工作。在试点工作取得显著成效之后，才在全国范围内普遍推进。此次改革工作主要围绕城市建设、城市环境保护、城市内部行政事务之上的全部或者部分行政处罚权进行。从横向来看，此次改革的广度有一定局限性，限于城市管理一隅；从纵向来看，改革深度并没有到达基层政府。

（三）综合行政执法初露锋芒

为了深化行政执法体制改革，扩大改革的广度和深度，2002年我国在广东省和重庆市开展了综合行政执法的试点工作。此次试点强调各部门要调整行政执法机构，通过综合执法解决交叉执法和人员冗杂的问题，并在这一阶段的改革中提出将行政执法机构设置在市和区县一级，这一政策也为后面下移行政处罚权至乡镇和街道起到了铺垫作用。

相对集中行政处罚权对部分行政处罚权进行了集中，但仍然将权力高挂，并未触及社会治理的“末端”问题；综合行政执法贯穿源头到末端，体现了我国在新阶段改革对于问题把握的精准以及决策的透彻周到。综合行政执法的众多工作崭露头角表明了我党在社会治理方面有了更深刻的感悟，在全面分析问题和不断实践中探索出一套适合我国国情的行政执法体系。

（四）综合行政执法的全面探索

党的十八大以来，综合行政执法体制改革已经成为我国全面深化改革的重点和政府工作创新的难点。在继续探索改革策略的道路上，重点是减少市縣两级的执法层次和执法队伍，审视改革以来容易忽略的环保领域和商务领域，加大薄弱领域的改革力度。在实际执法中，矛盾与争端大多发生在基层，但因为执法力量分布不均、权力失衡问题严重，导致矛盾纠纷与执法解决之间发生错位。在多方研判分析之下，2021年新修订的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”改革至此，行政执法权获得从权力分割到分类综合的横向位移，也实现了行政执法力量从“悬浮”到“下沉”的目标。

二、行政执法权下放乡镇政府的现实困境

在新修订的《行政处罚法》出台之后，各地纷纷下放行政执法权至乡镇街道。但是，在实施一段时间之后，多地又收回了已经下放的行政执法权，例如，2023年1月31日广东省阳江市人民政府发布公告指出，对部分专业性强，镇（街道）确实无法有效承接的，以及因相关法律法规等原因不能下放的行政执法事项共346项予以收回；2023年5月22日茂名市人民政府发布的公告中收回下放给镇（街道）实施的212项行政执法事项（不合县域副中心镇），以及收回下放给县域副中心镇实施的233项行政执法事项，通过此现象可以看出，之所以发生收回权力事件必定是因为在下放权力过程中出现了困难。因此，提出切实有效的下放权力对策，乡镇政府才能够更好地承接行政处罚权。

（一）基层执法人员执法能力未能有效提高

在下放行政处罚权前未能考虑到乡镇政府的承接能力，也未能根据《行政处罚法》的最新修订版本及时配置符合要求的法制审核人员。根据阳江市人民政府收回行政执法权的文件中提及的“专业性强”就可知，在部分需要专业人员的行政管理事项上并没有配备专业的执法人员。乡镇政府人员在管理基层事务过程中对依据的法律法规不明晰，缺乏法律知识储备，导致不能有效运用专业知识解决问题，执法人员应对复杂情况的能力有待提高。个别地区收回的行政执法权主要集中在某些领域的专业问题上，比如建设工程技术、网络交易管理等方面。由此可知，目前我国基层执法人员在某些领域的专业性不强，不足以承接下放的行政执法权。

（二）基层政府的财权与事权承担能力欠佳

现今阶段，我国乡镇政府存在财政不足的现象，主要原因在于我国的财政体系并没有做到合理分配地方财政权力。县乡级的财政收入占比与所要供养的人口之间存在着矛盾，导致基层干部在行使执法权时无法得到足够的财政保障，从而影响其行使行政处罚权。乡镇政府的财源中，属于乡镇财政掌握的部分主要由乡镇企业上交的利润、乡镇企事业收入和固定资产变价收入等组成，但这些资金没能有效缓解乡镇建设和治理中的压力。行政执法权已经下放到乡镇政府，但没有与之相符的财权。某些乡镇由于地理位置限制经济发展，财政储备量贫乏；有些地区没有因地制宜，充分发挥自身优势进行商业发展；个别乡镇资金管理体系不完善，资金易被误用和滥用。

（三）基层政府执法手段传统守旧

我国幅员辽阔，各地区经济发展水平不一，因此部分经济欠发达地区在基层行政执法方式上没有充分利用大数据时代所提供的信息与技术。部分地区的乡镇政府未按要求创新自身，导致与经济发达地区乡镇政府的行政执法水平相差甚远。其行政执法手段与现代化发展脱节、信息获取渠道老旧且不具备时效性，导致无法及时有效地处理事件。执法人员的大数据技术运用水平不一也会造成行政相对人的困扰，使行政执法进度迟缓甚至停滞。个别地区的乡镇政府信息闭塞，技术手段更新不及时，没有主动与发达地区的乡镇政府沟通交流，同时缺乏自主创新精神，更没有积极主动地去寻求解决方案。

三、乡镇政府有效承接行政执法权的优化路径

（一）有效提高基层执法人员的执法能力

全面开展乡镇政府综合执法专题培训，对于涉及专业领域的知识，组织相关人员进行统一高效培训，并不定期进行等级评价，提高行政执法人员的专业水平。邀请相关部门的业务骨干担任导师，使培训兼具理论性、实效性和针对性。切实用好“传帮带”模式，加强执法人员之间的有效交流，提升基层执法人员的素质。根据最新法律法规编制执法实务手册，消除执法“盲区”，要求执法人员依法行政。“司法+综合执法”协调联动执法机制，研判执法风险以及维稳风险，最大限度降低执法对抗性，对司法所的文书等执法过程进行规范化指导，有效避免不必要的复议和诉讼情形发生。

（二）提高基层政府的财权与事权承担能力

经济基础决定上层建筑，基层治理过程中要重视经济所起的作用。将行政执法权下放到乡镇政府时，可以通过发布法律法规或者规章政策的方式合理分配地方财政权力，优化我国基层财政体系。行政执法要坚持依法执政原则，乡镇政府的财权分配也要做到有法可依。

针对目前乡镇财政管理工作中存在的问题，乡镇政府需要在进行科学分析的基础上对症下药，不断完善与之相关的财政管理机制，有效规避风险，为乡镇管理工作的顺利开展提供可靠保障。与此同时，乡镇政府也要扩大自身的财政来源，因地制宜地利用当地农牧渔林资源，发挥地方特色。利用自媒体等新媒体手段扩大影响力，适度发展商业和旅游业。

（三）数字技术赋能基层政府执法

利用信息共享等技术手段，对全国范围内承接行政执法权的乡镇政府进行“点对点”帮扶，采用一个地区经济发达的乡镇政府带动另一个经济欠发达的乡镇政府的方式，为当地经济欠发达的乡镇政府提供技术指导。探索数字技术赋能基层治理的多种应用场景，构建全要素治理网格，实现一体化闭环管理。利用大数据信息建立执法监管数字应用平台，建设数字法制审核机制，开展线上线下的联动监督。

乡村治理现代化需要执法人员提高自身运用大数据的能力，执法人员年轻化和现有执法人员大数据技术运用培训也要配套开展，将大数据思维运用到执法过程中。乡村治理可以进行多方合作，比如乡镇政府与高校进行合作，鼓励高校与基层组织建立大数据人才基地，由高校提供技术人才进行技术辅助与普及，将大数据技术扎根在基层治理中。

结语

行政執法是行政机关履行政府职能的重要方式，是加强法治国家、法治政府、法治社会建设的重要力量，也是经济社会发展可以凭借的基础性支撑力量。作为基层治理现代化的重要环节，应当在规范、推动和保障基层治理现代化进程中发挥重要作用，全面推动严格规范公正文明执法，不断提高基层行政执法能力水平，推进国家现代化发展。