经济社会发展的行政区划限制分析

石宗仁

我国现行的行政区划，具有浓厚的历史积淀。既有供我们借鉴的经验，亦有需要今人进行改革与调整的课题与难题。正如民政部区划地名司司长靳尔刚指出：“我国现行的行政区划是在传统经济体制下形成的，在区划层级设置，市领导县体制等方面存在着一些问题。”[1]著名的行政区划学家刘君德教授，通过对南方一些省区的实地调查后也认为：“如果行政区、经济区与自然区三者吻合或基本吻合，则有利于实行这类行政——经济——自然区域进行科学合理的区域规划，使区内的人口、资源、环境与经济、社会得以协调发展，从而达到区域内可持发展的目标。反之，行政区与自然——经济区不相一致，则不利于按行政区进行科学合理的区域规划，难以使行政区人口、资料、环境与社会、经济的发展相协调，区域可持续发展的目标也难以实现。很明显，前者的行政区划是比较理想的，这种行政区划格局可能成为区域可持续发展的积极因素，可以充分发挥行政区政府的作用，积极推动区域可持续发展战略。而后一种情况，由于行政辖区各种利益的分割，行政区划这一看不见的墙有可能对区域可持续发展产生一种阻滞效应。一般来说，这种行政区划是不尽合理的、需要进行适当调整的行政区划。笔者曾在长江三角洲及皖南山区、湘西山区、闽西北地区、海南省、广西壮族自治区等进行大量调查，发现许多的现行行政区划对区域经济社会发展、基础设施建设和环境整治等产生了刚性约束，对区域整体可持续发展带来了严重的影响。”[2]

事实上，湘西山区(指湖南西部山区)，从山川走势、地理区位、民族分布、人文环境和历史区划的隶属，均分为两大块：即湘西州酉水河(指花垣河至酉水，下同)一线以北的保靖、永顺、龙山三县和张家界市(地级市)，属于“湘西北——鄂西南——渝东南”廪君巴——土家族分布区与巴土文化区的一部分；酉水河一线以南苗族聚居的花垣、古丈、吉首、凤凰、泸溪五县市，属于五溪(酉水、武水、辰水、巫水、沅水)盘瓠蛮聚居区和盘瓠文化区的一部分。历史上，对上述两个民族地块大多是采取分治的。

一、湘西州酉水北土家族聚居区与酉水南苗族聚居区的地理区位、自然状况与人文特点

1.酉水北土家族聚居区的地理区位与特点：

湘西州酉水以北的保靖、永顺、龙山三县(以下简称北三县)和张家界市的永定、武陵源、桑植、慈利共七县区，是一片山水相连的土家族聚居区，今分属两个不同的政区所辖。这一土家族聚居区，位于酉水以北至澧水上游，又被称为湘西北地区。其地理区位与自然状况，属于南至酉水北岸，北至清江流域，东至澧水上游，西至乌江下游东岸的“酉(水)——澧(水)——清(江)——乌(江)”四条河间隆起地带的一部分。“酉——澧——清——乌”间的隆起地带，可称其为峡南(三峡以南)“巴土山区”，其境由崇山峻岭、深谷、平坝相间组成，自然资源尤以旅游资源与水利资源最为富足。湘西州北部土家族聚居的保靖、永顺、龙山三县，正位于“酉——澧——清——乌”隆起地带的峡南“巴土山区”的南部。

湘西州北三县的总面积为8880平方公里，人口约130万。其中永顺县面积为3810平方公里，龙山县为3312平方公里，保靖为1758平方公里。这三个县的土家族，奉行崇虎尚虎的虎图腾崇拜，还崇拜祖先与土司王。广大土家民众，普遍使用汉语文进行族内外交际，这一特点表明，土家族的发展水平，与满族、回族同一类型，即为操用汉语文的少数民族，其经济、教育发展水平较高。

2.酉水南苗族聚居区的地理区位与民族特点：

湘西州酉水以南的苗族聚居区，位于湘黔边区，有五个苗族聚居的县市(以下行文简称“南五县”)，其境的酉水、武水与怀化市的辰水、沅水及怀化市与邵阳市交边地的巫水，历史记载称为五溪蛮地、五溪盘瓠蛮地、五溪地区等。这五个苗族聚居县市，处在五溪盘瓠蛮地的正北部，属于云贵高原向洞庭湖平原和湘中盆地延伸的地带。这个地区，历史上开发较晚。明代，在今花垣、凤凰、吉首、松桃四县市交边地吉卫镇，设立崇山卫，在吉首设立千户所。清代，在这一地区设立了凤凰、乾州(吉首)、永绥(花垣)、古丈坪(古丈)四个苗厅，与泸溪县同被称为五厅县苗地。民国改厅设县。

湘西州南部五个苗族聚居县市人口约110万，面积分别为1109、1297、1058、1757、1628平方公里（总计6849平方公里），花垣、古丈、吉首三县市的面积只相当于龙山县，小于永顺县，一个永顺县的面积等于三个半花垣县的面积。

这五个苗族聚居县市最突出的特点，是处于一片西与贵州松桃苗地、东部及南部同怀化市苗区相边的苗族聚居区(史称盘瓠蛮地)中，苗语文化生态保存完整。各县城以外的绝大部分苗族人，日常生活交际，普遍从幼使用苗语，在县城使用双语(苗语与汉语)。由于这一片苗族聚居区处于“语不同文”的人文环境，广大苗族幼儿、少年、青年在接受学前、小学、中学教育时，普遍遇到语言障碍，并由此产生思维障碍与心理障碍，因而苗族学生要待学会汉语以后，才能用汉语文进行思维，这就造成苗族青少年儿童智力发展缓慢，汉语汉文教育滞后。如1978年至1990年，从小使用汉语的永顺县(土家族聚居县)，平均每年考取大中专的学生约有500多名，而从小只会苗语不会汉语的花垣县，平均每年考取大中专的学生，只有50人左右。这种由不同起点的汉语文化教育水平所造成的巨大差距，绝不可能因为同时照顾20至30分就能缩小或填平；事实正相反，差距正越来越大。该区汉语文化教育的滞后，导致苗族地区经济社会发展的缓慢，与酉水以北土家族聚居区的差距越来越大。这一由历史造成的经济文化教育发展的差距，需要引起足够的重视并分别采取相应的因地制宜的措施，让发展较快的土家族地区能更快地发展，让滞后的苗族地区亦能以较快的速度跟上，进而消除事实上的不平等，促进各民族的共同繁荣。

二、湘西州辖地历史区划的隶属及民族区域自治过程与现状

1.湘西州酉水北土家族聚居县与酉水南苗族聚居县市的历史区划隶属：

湘西州酉水以北三县，古为溪州辖地；清雍正五年，置永顺府，辖永顺、保靖、龙山、桑植等县地[3]；民国时期，上述县与大庸县，属湖南省第八行政区所辖[4]；1949年解放至1952年7月，上述县地仍为永顺专署所辖。

湘西州酉水以南的南五县，古时绝大部分为辰州辖地。清代设立凤凰、乾州、永绥、古丈坪四个苗厅(古丈坪为散厅，最后设立)。先设立的前三厅与泸溪、辰溪、沅陵、溆浦四县，同为辰州辖地(治沅陵)[5]；民国时，永绥(花垣)、乾城(吉首)、凤凰、泸溪、辰溪、麻阳(含怀化市北部、东北部)、沅陵、溆浦等县，同隶属湖南第九行政区(治沅陵)[6]，1949年解放至1952年7月，为沅陵专署所辖。自从1952年8月起，才把南五县和保靖划为湘西苗族自治区辖地(州级，下同)，永顺、龙山、大庸、桑植四县为代管地[7]。

从以上情况可以看出，清代、民国、1949年解放至1952年7月，历代中央政府对湘西州酉水以北的保靖、永顺、龙山、大庸、桑植等土家族聚居县地，与酉水以南的南五县苗族聚居县地，大多是采取区别对待、分区管理与分类疏导的。

2.区域自治过程：

1952年8月，根据党的民族区域自治政策，酉水以南的五个苗族聚居县和酉水北的保靖县建立了湘西苗族自治区，并受省府委托，代管保靖以北的永顺、龙山、大庸、桑植四县，使湘西州的辖县与代管县共有10县。在湘西州，人们通常把酉水以北的五个土家族聚居县称为北五县，酉水以南的五个苗族聚居县称为南五县。

酉水北的保靖县，当时之所以划属湘西苗族自治区的辖地，不叫代管地，是因为该县东南部一隅之南沿为吕洞山苗区，与苗族聚居的花垣、吉首、古丈三县苗地相连成片。也就是说，历史上把这一小片苗族山区，划为保靖县的辖地，使保靖县成为有苗族分布的县份，所以把保靖县划为湘西苗族自治区的辖县。时至1957年，经过民族识别，土家族被确认为祖国民族大家庭中的一员。土家族区域自治问题，又摆上民族工作的议事日程，土家族“单治”或是“合治”问题，一时成了议论的话题。这一问题，正如向达、潘光旦教授曾在1957年3月24日的《人民日报》上发表文章所指出的：“与湘西苗族自治州分立，成为单独的‘土家自治区域，理由是两个民族各有各的特点”。“在湖南成立‘土家自治区域，与早已成立的湘西苗族自治州的分合关系，是必须郑重考虑的。我们认为，分也许比合更为适当。我们研究这一地区的历史，发现苗与‘土之间是有过长期隔阂的，而这隔阂也是中原统治者一手造成的。”时过四十年之后，湖北省民委机关刊物《民族大家庭》1997年第6期，又全文刊登这篇论文与一些相关文章。这表明，当时湘西自治州代管地与辖地之间、酉水以北土家族聚居区与酉水以南苗族聚居区之间，存在需要研讨的行政区划问题；而且“北土”“南苗”合治区划，一开始就存在区划调整的“内隐”，这个“内隐”，被当时的政治大气候所掩盖，而居于次要地位。这个“内隐”，就是酉水以北的土家族聚居区与酉水以南的苗族聚居区之间，缺少地域、人文环境共同体的认同与民族认同，而且尚有由历史造成的“苗土长期隔阂”的历史惯性作用，使“北土”“南苗”合治区划，缺少亲合力与向心力，因而在中国改革开放向纵深发展时又提了出来，这应得到有关部门的重视和研究。

3.现时状况：

（1）湘西州酉水以北三个土家族聚居县的区位现状。

湘西州酉水以北五个土家族聚居县中的大庸、桑植二县，于1988年底从湘西州析出，与常德市析出的慈利县，建立了地级行政区张家界市，下辖桑植、慈利、永定、武陵源二县二区，四县区面积9563平方公里，人口约140多万。张家界市建立以后，以加速发展旅游业，带动各行业的发展。现今该市无论基础设施建设、经济发展速度、农副土特产品的规模经营和科教兴市等方面，均走在湘西州苗族地区的前面。事实说明，通过区划调整，建立张家界市的举措是正确的。但这一区划调整的力度不够，即当时没有把同属于酉水以北土家族聚居的北三县，一起划属张家界市，留下了“尾巴”。像张家界这样特大型国际级旅游资源的开发，本应带动一大片地区即湘西北土家族地区，但现在只能带动两三个县而已，尚未充分利用张家界市的幅射吸纳功能，来带动整个湘西北贫困地区的开发。迄今“湘西北”土家族聚居区仍一分为二，一部分属张家界市，一部分属湘西州，使与张家界邻近的北三县的行政区与自然、经济区不相一致的问题依然突显。由于酉水以北三个土家族聚居县，与其相连一片的土家族聚居的张家界市，具有不可忽略的地域、人文环境共同体和土家民族共同体民族认同的亲合力与向心力，此种亲合力与向心力，在国家政策的指导下，容易形成社会合力，推动整个湘西北土家族聚居区经济社会的发展。一般地，地域、人文环境共同体与民族聚居性，是民族型政区与区划调整不可忽略的重要因素。而湘西州酉水以北三个土家族聚居县与酉水以南的五个苗族聚居区之间，则缺少如上所述的亲合力与向心力。

自从张家界建立了地级市以来，尤其是张家界(永定区)——猛峒河(永顺)——酉水凤滩水库(保靖)旅游线路的开辟，湘西州酉水以北的保靖、永顺、龙山三县，与张家界市之间的经济、人员交往更为频繁，两地土家族广大民众往来更为密切，湘西州酉水以北三县(保靖、永顺、龙山)，天然地处在张家界市这个新兴的地级市增长极的辐射与吸纳圈内。由于张家界市旅游业的大发，带动各行业的突飞猛进，流动人口剧增，湘西州酉水三县农牧渔副土特产品组成的民间物流、人流的流向，大多就近流向张家界市。如从龙山县出差去位于湘西州南部的州府吉首市，要从早晨蒙蒙亮起床上车，到晚上吉首街通亮时才到达，当地人称“两头黑”，且要经过两处公路天险。显然，湘西州向北的边际管理半径过长，管理成本偏高。龙山、永顺等县城去张家界首府永定区，那就近便得多。

（2）湘西州酉水以南苗族聚居县市的区位现状。

湘西州酉水以南的五个苗族聚居县市，其东部和南部与怀化市(地级市)苗族聚居区相连，西部与贵州松桃苗族自治县比邻，仅北部以酉水南源花垣河至酉水河一线，与土族聚居地保靖县为界。东部和南部同怀化市相连的这一苗族聚居区，有九个火车站与怀化市及外界相交通。七十年代末至八十年代初，由于枝柳铁路的营运和上述五县市境内国道、省道的疏直与加宽，湘西州南五县市组成的苗族聚居区与怀化市的交往亦更为频繁。由于怀化市是地级市，又位于湘黔、枝柳铁路相交的中枢点上，常住人口与流动人口多，物价高于州府吉首及上述诸县城，所以，湘西州南部五县市这一苗族聚居区的农副、渔牧、果杂、禽蛋各类土特产品组成的民间物流、人流，大多就近流向怀化市。上述五县市苗区与怀化市苗区相连成一片，之间无高山深谷阻隔，相反有铁道、国道、省道相交往。正因民间交往密切，两地区(五县市苗区与怀化市)地域、人文环境共同体与民族共同体的认同感得到了加强，这种地域、人文与民族认同形成的亲合力和向心力，在政策的引导下，容易形成区域社会合力，促进当地经济社会的快速发展。

诚然，湘西自治州自建州以来，取得了许多的成就。但也应该冷静地看到，湘西州酉水以北土家族聚居区与酉水以南苗族聚居区之间，缺少如上所述的新合力与向心力，加上历史造成的民族隔阂残余的存在和两地之间经济教育发展差距的拉大，以及两个民族聚居区历史区划隶属的惯性作用，也存在不容忽视的“内耗”。

从上所述的清代、民国、1949年解放至1952年7月以前，湘西州酉水以北五个土家族聚居县与酉水以南五个苗族聚居县，基本上分属于不同的州府和专署所辖，我们可以看出，历代中央政府，对这两块区位不同的民族聚居区(湘西北土家族地区、湘西苗族地区)的行政区划隶属不同。对两个不同地区、不同的民族人文环境，采取分区管理与分类疏导，既是出自于不同的地块，亦是出自于不同民族的文化差异所致。这一情况，可为这一地区的区划调整提供历史的纵向思考。

三、湘西州行政区划与二十一世纪的可持续发展的再思考

1.湘西州域幅员配置的自然弱势：

湘西州域是由湘西苗族聚居区五个县市和湘西北土家族聚居的三县组成。全州八个县市，地处湘西山地和湘西北大山区，从古至今，都是贫困县。虽然，每年国家都投入相当数量的扶贫资金，但至今仍然难于改变入不敷出的困境，连工资都难以按时发放。人们对此种情况，归结于州域的幅员配置的自然弱势。事实证明，把八个贫困县市划成一个地州，对其经济发展，不仅带来了重重困难，还由此滋生一种对国家“等、靠、要”的依赖思想。对此种行政区划的得失，是值得研究与改革的。

2.州府吉首市发展空间的不足，制约了吉首市向中等城市的发展

吉首市总面积为1058平方公里，城乡总人口20万人[8]。该市是八十年代初由县改市的，其地理位置，位于湘西州南部五个苗族聚居县市的几何中心，与酉水以北的三个土家族聚居县县城相距甚远。吉首市区拥挤在一个哑铃形的高山深谷里，四周全是崇山峻岭。1952年8月以来，吉首市作为州府城市已经48年了，因其自然条件的限制，中央、省和外地的大中型企业进不来，外地的小企业亦很少，这使作为州府的吉首市的发展，受到了客观环境的制约。至今市区人口仅约十余万人。位于临近其南的怀化市，自1975年黔阳地区从安江迁至怀化改称怀化地区以来的25年，完成了由小县城发展成为地区首府所在地的县级市，再于1998年升为地级市的转变，城区人口约20余万，完成了市管县体制的确立。其自然环境与交通通迅条件，拥有发展成株洲市式的中等城市的前景。而位于湘西北的张家界市，自1988年建市以来，现代化的大型火车站和国际机场等各项基础设施建设，取得了突飞猛进的发展，市管县的体制业已确立。永定区(原大庸县)的自然环境与交通条件，亦有使张家界市发展成为桂林市式的中等城市的前景。而吉首市作为州府所在地要发展成为中等城市，尚存在许多难以克服的困难。曾有人计算，倘若引进三万至五万工人的企业到吉首市来，厂房用地、新市区用地、工业用水、生活用水，都将成为难题。而作为二十一世纪的中等城市，没有地皮建设新市区、建设工业、企业和机场，是不可想象的。事实上，吉首市要发展成为中等城市已经受到了挑战。据1999年《中国资产新闻》8月11日报道，我国现存的72个地区行政建制将在政府机构改革中被撤销，市领导县的行政体制将在我国全面确立，并分三种情况区别对待，即：与地级市并存在一地的，实行地市合并；与县级市并存一地的，所在市达到设市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；不够成立地级市条件的其余地区，要逐步撤销，原地区所辖的县改由附近地级市领导或由省直辖。湘西州与吉首市的现状，是州府与县级市并存一地，与上述第三种情况类似。根据国家对地方行政体制改革的上述精神，对湘西州和州府吉首市的行政区划应进行再思考。

四、可供借鉴的范例及对湘西山区区划调整的设想

关于民族型政区的调整，并非此见为先。早在八十年代，对民族自治州的区划调整，就有四川凉州模式可供参考。如八十年代初，四川把凉山州北部两个民族聚居县，向其东北就近析入乐山市(地级市)，两县以南的其余各县，向西南与西昌地区合并，仍称凉山彝族自治州，州府从昭觉县迁至西昌市。这一重大举措，使凉山州的幅员、人口、资料配置更为合理和科学，西昌这一地级市经济增长极的功能得到确立与强化，大大推动了凉山州各项事业发展。

考虑到目前湘西州区划的不合理性给地区经济、社会发展带来的困难，建议将湘西州一分为二，把酉水以北的三个土家族聚居县，向东北就近析入土家族聚居的张家界市；酉水以南的五个苗族聚居的县市，就近向南并入有苗族聚居的怀化市。这样，不仅能化湘西州的消极因素(内耗)为积极因素，可以将湘西州域配置的天然弱势，变为优化湖南西部两个地级市的幅员、人口、资源的合理配置，而且减少了一个地区的财政支出。

如此调整后，张家界市将从目前的四县区(桑植、慈利、永定、武陵源)，增加酉水北的三个县，可克服目前地幅偏窄、辖县太少、人口偏少的缺陷，其辖县将增到七县区，总面积增至19066平方公里，人口300余万，这样，张家界市的市域幅员、人口、资源配置更为合理，更有利于未来的可持续发展。

湘西州南部五个苗族聚居的县市并入怀化市后，怀化这一地级市，亦将从目前的12个县市区，增至17个县市区，总人口约500多万，亦只相当汉族地区一个中等偏小的地级市的规模。这样调整后，怀化市虽有17个县市区，但其中的11个县市为小县市，每县市人口各在20万左右至30多万，最少的仅12万人。再从横向看，西部的凉山州辖17个县市，甘孜州辖20个县，黔东南州辖16个县市，远在西北边疆的伊犁哈萨克州，辖1州2地(即域城和阿尔泰地区)。地处中西结合部的怀化市，辖17个县市区是适宜的，况且大部分是小县市。

如此调整后的湖南西部山区的行政区划，将从目前两市一州变成两个地级市，即张家界市和怀化市，两个地级市的幅员、人口、资源配置，更为合理和科学，更有利于地方行政体制的改革和市管县体制在湖南的全面确立和实施，并且减少了一个地州的财政支出，并可将这笔财源用于基础设施建设，以积极姿态迎接西部开发。

张家界市和怀化市，是湖南西部民族地区的两个地级市，分别并入这两个地级市的现湘西州北三县和南部五县等民族聚居的县市，应继续享有原来的各项民族优惠政策和扶扶贫政策。在西部大开发中，通过加大对这两个民族地级市经济增长极的投入，有利于全面带动湖南西部山区的快速发展。

(作者单位：武汉中南民族学院学报编辑部）

注释：

[1]靳尔刚《适应机构改革的要求，认真做好区划地名工作》，载《中国方域——行政区划与地名》，1998年第5期，第3页。

[2]刘君德，《论行政区划改革与区域可持续发展》，见中国人民大学复印刊，《中国地理》，1999年，第3期，第117页。

[3]《湖南地方志·少数民族史料》，上册，岳麓书社1991年9月版第117页。

[4][6]盛襄子著：《湖南苗疆之设治及其现状》，（民国）重庆独立出版社。

[5]《湖南地方志·少数民族史料》，下册，岳麓书社1992年12月版，第193页。

[7]《湘西土家族苗族自治州概况》，湖南人民出版社，1985，第5页。

[8]《湖南省地图册》，湖南地图出版社，1995年第3版。