环境法律与环境政策的抵牾与交融

刘　超

摘 要：环境法律实质上仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定了资源的分配，在环境侵权救济中，环境政策是影响环境法律的重要因素。环境政策实施对于环境法律在环境侵权救济中的影响可以分为三个层面：公共政策的演进促进环境侵权法律责任机制内在机理的更新；专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律机制；地方政府对于中央环境政策再界定过程，形成了多种类型的地方环境政策，对于环境侵权救济的影响也呈现出多种形态。

关键词： 环境法律；环境侵权救济；公共政策；环境政策；政策再界定

中图分类号：DF46

文献标识码：A

环境法律要实现预期效果必须具有良好的制度环境，因为环境法律通过对现实矛盾予以法律格式化的路径来分配社会资源，社会对资源的分配具有悲剧性^［1］，环境法律仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定了资源的分配。现实社会中，环境政策对于环境法律实施的影响非常大，但已有的研究过于简单地总结了政策因素对于环境法律实施的干预。因此，迫切需要细致分析环境法律与政策的抵牾与交融，以揭示环境法律与环境政策在应对环境问题中相互关系的真实状况和关系类型，环境侵权的救济在现实法律实践中最为突出地反映了这种关系范畴。

一、环境法律与环境政策关系的分析框架

环境政策是公共政策的一个组成部分。公共政策是政府、政治团体以及其他公共部门社会成员或者公共部门自身的限制规则或引导措施，是一种权威性的价值分配方案，任何一项具体政策都涉及其相关群体的利益^［2］。按照涉及的不同领域，公共政策可分为福利政策、环保政策、经济政策、卫生政策、教育政策等。任何公共政策均是以解决公共社会问题为指向的，环境问题作为众多的公共社会问题的一种，被纳入公共政策关注的视野，便形成了环境政策。

我国法学界对于法律与政策二者之间关系的论述较为宏观而抽象，是在认定法律与政策存在重大分野的前提下论述二者关系的：二者都是上层建筑的组成部分，反映了经济基础的要求，政策指导法律的制定和实施，政策需要法律贯彻实施^［3］。在权威的法理学著作中认为，“政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的。”^［4］现有对于法律与政策关系的进一步深入论述也表现在采取何种制度路径把政策转化为法律（注：相关的研究有方世荣：《论政策转化为法律的基础和条件》，载《湖北行政学院学报》2006年第4期；方世荣、周伟：《政策转换为法律的正当程序研究》，载《河南政法管理干部学院学报》2006年第6期；丁丽红、刘冬艳：《政策转化为法律前的审查制度》，载《湖北行政学院学报》2006年第4期；等等。）。由于学界对于法律与政策关系的认识处于抽象层面，所以环境法律与政策的关系也涵盖在这些论述之中。当然，也有学者从剖析制定法视角，分析在中国当代制定法中，政策占据了重要的并且是非常显著的地位，有时甚至是主导的作用，这在中国的特定历史文化语境中，具有了更大的政治合法性和实践可能性^{［5］［6］}。

国外学术界对于环境法律与环境政策关系的处理没有那么简单生硬，这来源于不同的法律系统和不同语境对于二者的认识上的差异。尤其是在灵活性很强的英美法系国家，政策本身是法律逻辑展开必不可少的环节。美国的环境保护法律最为完善，它把环境法律作为环境与自然资源管理政策的一种工具，其基本思路就认为美国的环境保护法律本身就是公共政策（注：参见美国未来资源研究中心保罗•R．伯特尼、罗伯特•N．史蒂文斯主编：《环境保护的公共政策》（第2版），穆贤清、方志伟译，上海三联书店/上海人民出版社2004年版，书中分别介绍了空气污染政策、气候变化政策、水污染政策、危险废弃物与有毒物质政策和固体废弃物政策等，在这些政策介绍中分析了相关的环境法律。瑞典托马斯•思德纳重点探讨为了制定和实施良好的环境与自然资源政策，人们到底需要做什么，并且在专门章节探讨了法律工具的使用，参见托马斯•思德纳：《环境与自然资源管理的政策》，张蔚文、黄祖辉译，上海三联书店/上海人民出版社2005年版。）^［7］。日本也是世界上环境法制发达的国家，日本对于环境法律与环境政策有了清晰区分，并且非常注重剖析环境法律与其他政策手段在环境保护中不同的效率价值^［6］。

学界和实务界普遍认为

我国现有的环境政策与环境法律存在着严重抵牾之处，这是环境侵权状况严重和法律在救济环境侵权中“客观不能”的重要原因，尤其地方政府出台了一些不利于环境执法的地方保护政策加剧了这一后果。现实情况总能作出这些“一言以蔽之”的总结吗？我们需要细致考察在具体情势下我国的环境政策与环境法律有何关系，政策对于环境法律在救济环境侵权中有何影响，概括而言有以下三个层面：

（一）环境政策的演进对环境侵权法律责任内在机理的更新。当下社会环境政策的演进，对于环境侵权法律责任内在机理的更新产生了积极促进作用。

（二）国家环境政策对于出台专门的环境法律或者环境法律制度的推动作用。环境政策内生于国家发展战略，外在表现为环境法律制度，尤其是处在社会转型时期，国家的环境政策必然在很多方面通过环境法律得以实现。

（三）地方推行的环境政策对于环境法律机制在环境侵权救济中的影响。地方对国家环境政策再界定过程，对于环境法律在救济环境侵权中会有不同影响。

二、公共环境政策的演进对环境侵权法律责任机制内在机理的更新

侵权责任的追究需要考察侵权行为的构成要件，一般来说，环境侵权责任的构成要件包括：第一，行为主体实施了污染环境等致害行为；第二，发生了损害结果；第三，致害行为与损害结果之间具有因果关系。实际调研情况发现，实践的发展已经远远超越了抽象学理限定的框架，其中，环境政策的目的诉求发挥着极为重要的影响。

环境政策活动是以解决环境问题为取向的，主体在特定民主程序下广泛参与和连续抉择，使得公共社会问题转化为政府下决心要解决的公共政策问题，环境社会学的研究表明环境问题经历了这一阶段而成功地成为了公共政策关注的核心问题之一，而这对环境侵权法律救济的积极影响表现在对环境侵权责任构成要件认定方面。

（一）环境违法行为从主观标准向客观标准的拓展

传统民事责任以侵权行为具有“违法性”为必要条件，通常情况下的损害他人人身和财产的行为属违法行为，行为人只对违法行为承担责任。“违法性”要件可归入道义责任的范畴，代表了法律对于特定行为的负面评价。从根本上说，对于环境的侵害是在经济发展过程中的不可避免的后果，环境资源存在的稀缺状态甚至并非由资源绝对匮乏所造成，而是一个社会经过有意识选择的结果，因为社会不愿由此而舍弃其他的利益^［7］。因此，某种意义上说把何种行为规定为可归责的“环境侵权行为”，很多时候来源于国家公共政策的选择，否则环境侵权者完全可以基于环境侵权的合法性，否定自己的环境侵权责任。国家必须允许企业排污行为的存在，只是通过制定环保标准将其排污限制在“忍受的限度之内”，只要是不超过国家规定的排污就可以发给排污证，表示了国家对其排污行为的认可，不属于“违法行为”，但并不免除其侵权责任，这是来源于“有损害就有赔偿”的社会正义的要求。

我国的环境侵权救济实践之所以有这些转向，与近些年来实行的环境公共政策紧密联系。20世纪80年代初以来我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策，要求合理开发利用自然资源，努力控制环境污染和生态破坏，防止环境质量恶化。20世纪90年代中期以来，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府提出了与之相应的15年（1996—2010年）环境保护工作要求：2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善；2010年基本改变环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善^［8］。实现上述目标的两项重要措施是制订了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》。在此环境政策背景下，法律机制也要服务于国家的宏观政策，相应的环境保护的诉求并不当然地让位于经济发展，考察是否发生环境侵权行为也不再以道义可谴责性为依据，“以经济建设为中心”不能否认其他的社会价值诉求，判定环境侵权中发生的“违法行为”的标准要更多顾及到哪些是社会追求自身政策目标中反对的行为。

（二）损害事实到危害事实的范围拓展

损害事实既是侵权行为所产生的危害后果，同时也是承担侵权责任的依据。环境侵权的成立，并不以发生实际损害为要件，只要经过科学上的判断，确定其事实具有造成损害的危险盖然性即可^［9］。传统侵权法上认定的损害事实是对于人身、财产或者是精神的实际的或可预见的损害，但在科学研究的揭示和环保主义者的呼吁下，公众环保意识觉醒，政府高度重视，在公共政策上已经高度重视和重新评估环境侵害行为的危害后果，需要法律在追究环境侵权责任时把损害从传统的人身、财产损害，拓展到环境损害（或生态损害），如欧洲委员会2000年2月9日在布鲁塞尔提出的《欧盟环境民事责任白皮书》就明文规定损害既包括传统损害（对健康和财产的损害），也包括环境损害（场所污染和对生物多样性的损害）。中国在公共政策演进上也体现了这一点；1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上规定把环境保护作为中国的一项基本国策；2003年十六届三中全会《关于进一步深化经济体制改革的若干问题的决定》中提出“科学发展观”。2004年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出；2007年的十七大报告中明确提出了建设生态文明。这些公共政策的演进对环境法律在追究造成环境损害风险活动的法律责任时，必然有潜在或者实际的影响。在中国法律实践中就体现在需要对环境侵权的原因行为从污染行为拓展到生态破坏行为，需要在全面认识环境对于人类的经济价值、生态价值和精神价值的基础上，把环境损害纳入环境侵权法的规制范畴，因为环境损害直接侵犯了人类的阳光权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、通风权、眺望权和自然景观权等环境人格权益。（注：阳光权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、通风权、眺望权和自然景观权等新型权利都属于环境人格权的具体内容，参见吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版，第254－258页。）环境法与传统法律部门把环境视为纯粹的客体不同，还承认环境某种意义上的自身价值，所以环境法律责任还包括了人对环境的责任。更加注重环境法律在救济环境侵权中保护的客体范围，也是我国建设生态文明、构建和谐社会和“两型社会”的制度安排，因为环境侵权行为是一种典型的环境不友好行为，救济环境侵权是构建“两型社会”的底限要求。

（三）环境侵权因果关系认定的环境政策影响

传统的侵权责任构成中，要求违法行为与损害后果之间有因果关系，在环境侵权法律责任追究中要求致害行为与损害后果之间存在因果关系。此种因果关系的认定非常困难，法律上的因果关系是以事实上的因果关系为基础的，因为科学发展而引发的对社会生活的某一方面的因果关系的认定、理解和把握就常常会对法律制度，并对通过这一制度完成的责任分配产生重大影响^［10］。环境法律不能等待自然科学上的因果关系得到充分而明确的解释之后，才以此为依据进行责任分配，因为“迟到的正义是非正义”。因此，环境法律上因果关系的认定还赖于人类行为规则设计。

因果关系最重要意义在于责任分配，尤其是在法院在对环境侵权责任的认定中。在某些情况下，例如需要对被告或者第三人行为的合理性进行评估时，价值判断也会影响因果关系判断。而这种价值判断并不是固定的，而是在具体的社会情势下具有流变性的，它们借助的是构成日常生活一部分的一个概念，普通群众，包括陪审员们，在接受最低程度的指导后就能够掌握它们^［11］。卡多佐也认为，法律的逻辑推理固然重要，但影响判决结果最重要的依据应该是公共政策的考量，比较原告与被告的行为，分析整个案件社会观念与价值判断，得出合乎公平正义的结果^［12］。

三、专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律制度影响环境侵权救济

环境侵权是通过对环境污染和生态破坏为中介来侵犯环境权利的，因此，环境法律体系是否有效地规制环境污染和生态破坏行为，从根本上影响到环境侵权是否能从源头上予以救济。国家宏观的环境政策需要落实到具体层面，综观近些年来的社会实践，可以发现环境政策的演进催生了专门的环境法律，也更新了一些环境法律制度。

（一）环境政策催生的专门环境法律

总体而言，中国改革开放后陆续出台的政策是越来越重视经济发展中的环境保护，重视环境问题的解决，而此过程也是中国的环境法律体系逐步完善的过程，二者在实践中的作用是交织在一起的。现实生活中，我们倾向于把一些重要的环境政策转化成为了专门的环境法律，以下仅举两例：

1．循环经济政策与《循环经济促进法》

循环经济是指在生产、建设、流通、消费和废物处理等阶段，遵循生态规律和经济规律，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以清洁生产、产品延长使用、资源循环利用和循环消费为主要内容的经济活动。循环经济概念的核心是减量化，实际就是提高资源的生产率。这一经济发展理念包括的内容非常庞杂，作为一种专门的经济发展政策在中国有一定的演进过程。我国目前的循环经济政策包括：第一，废旧资源综合利用及相关环保产业政策；第二，清洁生产政策；第三，资源能源开发利用政策；第四，生态农业政策；第五，环境友好型产品相关政策。从1985年出台的《国务院批转国家经委〈关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定〉的通知》（国发［1985］117号）到2005年国务院印发的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》期间，共有超过100个法律法规和指导性政策出台，其中也包括2002年颁布的《清洁生产促进法》。

正是我国在发展进程中对于循环经济政策的重视，特别是《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》提出，中国力争到2010年建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。因此，经过多次草案修订与审议，十一届全国人大常委会第四次会议已于2008年8月29日表决通过《循环经济促进法》，该法将于2009年1月1日起施行。当然，也有论者从该法的可操作性、立法的现实条件和与已有的法律体系的冲突与重叠等方面，对于制定专门的《循环经济促进法》可能存在的问题进行了反思^［13］。

2．清洁生产政策与《清洁生产促进法》

清洁生产政策属于循环经济政策的一个组成部分。清洁生产是20世纪80年代发展起来的一项新的、创造性的保护环境的战略措施，是可持续发展战略的标志，体现“全过程控制污染”机制的精神。《21世纪议程》中所提出的全过程控制思想就包括清洁生产三个方面的内容，即采用清洁的能源、少废无废的清洁生产过程和对环境无害的清洁产品。

我国近年来十分注重清洁生产政策的贯彻，专门出台政策文件有1997年的国家环保局《关于推行清洁生产的若干意见》（环控［1997］0232号）》、1999年《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》（国经贸资源［1999］402号）、1999年《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委员第6号令）、2000年国家经贸委《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批）和2001年《关于开展清洁生产审计机构试点工作的通知》（环发［2001］154号）等。2002年颁布的《清洁生产促进法》就是这些清洁生产政策的进一步发展和体现。该法的第一、二、四章基本上都是政策性的条文，规定了一系列的国家政策，包括经济政策、社会政策、技术政策等等。将政策与法律结合起来，以政策为法律的主要内容，是《清洁生产促进法》的重要特点，也是它与传统法律文件最大的不同之处。可以说《清洁生产促进法》基本上是一部政策法，是政策的法律表现形式。

（二）环境政策演进与环境法律制度的更新

20世纪80年代中国的环境政策建设主要致力于：建立环境标准和法规、加强环境监测和环境统计。相应的具体的环境政策有“三同时”、“排污收费”、“环境影响评价”、“环境保护目标责任制”、“企业环保考核”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污许可证制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”等等（注：对于此一时期中国环境政策的演进和具体内涵的详细论述参见张晓：《中国环境政策的总体评价》，载《中国社会科学》1999年第3期；李京文主编：《走向21世纪的中国经济》，经济管理出版社1995年版；曲格平：《中国环境问题及对策》，中国环境科学出版社1984年版。）。上述环境政策构成了中国环境保护基本法的主要制度体系，由于这一阶段是中国经济体制向市场经济渐进的改革时期，环境保护政策还带有浓厚的计划经济的色彩，即行政命令有余，管制手段为主，市场手段不足，这构成了已经形成的环境法律制度的特征，出现了“三同时”制度这种被认为具有中国特色的、指导企业治理污染的过程控制制度，并且该制度在中国适用最为广泛。排污收费政策而催生的环境费制度和排污许可证政策催生的排污权交易制度都带有明显的管制特征。1978年中共中央批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中就首次提出了进行环境影响评价工作的意向，随后的环境保护基本法、单行法和2002年颁布的专门的《环境影响评价法》都不断完善了该制度，但是不彻底的环境影响评价制度实施起来会出现诸多问题，2007年爆发的厦门PX事件，集中反映了现行的环境影响评价制度存在的问题（注：对于我国现行的环境影响评价制度的具体缺陷分析参见吕忠梅、刘超：《多种博弈与诉求下的剑走偏锋——法社会学视野下的环保风暴》，载吕忠梅主编：《环境资源法论丛》（第7卷），法律出版社2007年12月版以及刘超：《环境法的缺失与厦门PX事件》，载《江汉大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。）。在当时的政策背景下产生的限期治理制度在现实的环境侵权救济中也存在制度失效之处^［14］。

20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，改革开放进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府对环境保护的重视已经从倡导转向基本国策和大政方针，推动可持续发展观从环境法秉持的理念体现为具体法律机制和制度设计，环境与发展综合决策也全面拷问了环境法律体系。

具体而言，环境政策的演进对具体环境法律制度的创新促进作用表现在：

（一）由偏重“命令——控制”制度类型向基于市场的经济激励制度的兼顾，并且后者发挥越来越重要作用。比如环境费制度的创新，在先后修改颁布的《海洋环境保护法》（1999年）和《大气污染防治法》（2000年）中废除了超标排污收费制度，首次确立了“达标收费，超标排污违法”的新的排污收费制度，并且2002年国务院还修改制定了《排污费征收使用管理条例》，对排污费征收和使用管理作出了明确规定；同时在我国部分省市也开始实施重点污染物排放许可证制度的基础上试行排污权交易。还在讨论的制度创新有环境税制度。2007年10月，中共十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿标准”，资源与环境问题被提至更高的层面。开征环境税将成为2008年政府重点推进的税收政策之一。

（二）战略环评制度。在发生一系列重大环境事件后，环境法学界已经开始讨论在法律修改中要把战略环评制度纳入到正式的制度体系内。战略环评是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对现有的环评制度中仅针对项目开展环评的缺陷而提出的。

（三）环境保护问责制。虽然我国在之前的环境政策中也推行了“环境保护目标责任制”，但并没有成为一种正式制度约束。近几年频繁爆发的突发公共性危机和重大恶性环境事故，使得行政问责制引起高度重视。我国在2006年2月20日起公布施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定了环境保护问责制的具体内容。

（四）环境法保障人体健康的立法目的从虚化到实化。我国的环境法律体系明确规定了要实现“保障人体健康”的立法目的，但迄今为止都是一个虚化的价值理念，并没有体现在具体的制度设计上，可以预见，这种情况很快将会改变。2007年11月5日，国家卫生部、环保总局和发展改革委员会等18个部门正式联合启动《国家环境与健康行动计划（2007－2015）》（以下简称《计划》）。该《计划》是中国政府相关职能部门共同制订的我国环境与健康领域的第一个纲领性文件，因此《计划》在近几年内将成为控制有害环境因素及其健康影响、减少环境相关性疾病发生、维护公众健康，落实“环境保护”基本国策的重要环境政策，而这

对我国的环境法律政策从宏观思路到具体制度的更新提出了新的要求。

四、环境政策再界定过程对环境侵权救济的影响

环境侵权的特殊性在于，行为人以对作为媒介的自然环境的危害来侵害他人的权利，以法律途径救济环境侵权就需要在完善公民环境权利的制度体系建构和完善国家环境管理制度两个层面同时并重，法律制度自身的普适性特征要求其在解决环境侵权个案时能具体适用，而具体环境执法与司法实践受到环境政策再界定过程的影响

（一）环境政策的再界定

环境政策的再界定是指，地方政府在执行政策之前，对中央环境政策中的基本原则、基本要求进行细化，制定出具体的操作细则，形成地方环境政策的过程。中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，存在着中央和地方的分权，这种分权不仅可以分担治理的责任，而且由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，会有助于治理目的的实现^［15］。具体到环境治理中也体现这一行政体制运作的特点，环境政策的运作（制定与执行）存在着分离性，中央政府只负责决策，而政策的具体执行由地方政府来进行，二者之间存在一种委托—代理关系。由于信息不完全和有限理性问题的存在，导致权力中心制定出来的政策都比较粗略，只是对政策涉及到的有关方面作原则性说明，具有高度不完全性的特征。因此，地方政府在执行政策之前，必须对政策进行再界定。事实上，政策的制定与实施有时候是交织在一起的，各级地方政府经常需要根据地方的具体情况不断对政策进行再界定和调整^［16］。

地方政府对环境政策的再界定主要表现在以下几种方式上：

1．地方政府对中央环境政策进行具体化并严格执行。国家制定的很多环境政策由于要统筹全局，也由于信息缺失，一般只是对政策的基本目标和“精神”作出原则性规定，而没有规定实现目标的具体手段，这时需要地方根据当地实际情况进行实施与操作。有的地方政府会根据当地情况对中央环境政策进行具体化并严格执行，以符合中央环境政策精神，实现其目的。这些一般都是中央特别重视和关注的，并作了强制性规定的政策。

2．地方环境政策公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策。中央政府和地方政府存在着视域和目标设定上存在差异，中央注重保护环境的重要性以及从全局和长远上考虑环境保护与社会经济发展之间的联系，地方政府作为中央政府一级代理机构要贯彻中央环境政策，但经常出于政绩诉求会规避中央宏观政策要求和监管，追求短期经济目标。所以，现实中经常会出现地方政府在环境治理中公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策，尤其是在一些偏远地区和落后地区。比如媒体经常曝光的地方环保局引进污染项目事件。

3．“用足”地方权力，创造性地体现中央环境政策精神以最佳保障和救济公民环境权利。中央环境政策在确定指导思想、基本目标与原则等作出基本规定后，也提供了政策具体化和创新的空间，允许地方政府结合本地区的实际情况制定相应的地方性政策。有些地方政府在政府政策定位上高度契合国家环境政策，会结合地方特色，“用足”地方权力，以最佳的政策来保护环境和保障公民环境权利。比如厦门市“用足”《立法法》规定的较大市立法权，在《厦门市环境保护条例》（2004年修订）中规定的代执行制度，适用的对象是一切造成环境污染和生态破坏，而又拒不履行整治恢复责任或者整治恢复不符合要求的主体，突破了《固体废物污染环境防治法》中“代处置”制度仅适用于“生产危险废物”的单位的规定。

4．打政策的“擦边球”，在执行中央环境政策时，尽量向本地的地方利益倾斜，以多种形式使中央环境政策落空。现实中这种情形最为常见，公然违反中央环境政策的地方政策极为少见，而在地方发展定位上完全契合中央环境政策的地方政府也不多，经常出现的利用国家环境政策宏观性、原则性，在结合地方特色予以具体化时附带了地方利益的诉求。

（二）政策再界定的地方环境政策对环境侵权救济的影响——以调研材料为例

以调研材料为例，下面对各地政府对国家环境政策再界定，从而形成的地方环境政策作出一个类型化的分析，以此细致区分不同类型的地方环境政策对环境纠纷解决、环境侵权救济的影响。

1．环境友好型地方环境政策对环境侵权救济的积极作用

环境友好型的地方环境政策有助于环境侵权救济，具体又可以分为以下两种：

（1）地方政府定位建设生态型省市，在此发展目标下的地方环境政策有助于环境侵权救济。典型的省份是海南省。1998年底，中共海南省委、省政府作出了建设生态省的战略决策，1999年初，国家环保总局批准海南为全国第一个生态示范省。海南省在1999年第二届人大二次会议全体代表一致通过了《关于建设生态省的决定》，进一步明确了生态省建设的战略地位和目标任务，赋予了生态省建设的法律地位。这在中国内地各省、区尚属首例。在这一系列的构建生态省的地方政策体系下，海南省的环境保护总体状况较好，政府在执行国家环境政策和出台地方环境政策时，非常注重环境保护，这从源头上减少了环境污染和生态破坏，切断了环境侵权的原因行为。调研资料显示，海南省发生的环境侵权案件非常少。

典型的城市代表是广东省珠海市。珠海市在特区创立之初就进行了建设现代化生态城市的战略选择。在建设生态城市的定位之下，珠海市出台了很多相关政策来实现这一目标。1992年以来，珠海制订了《珠海市城市规划条例》、《珠海市环境保护条例》、《珠海市饮用水源水质保护条例》、《珠海市环境保护“八个不准”的规定》等一系列地方性法规，使生态建设和环境保护工作逐步走上法制化轨道，使得珠海市的环境现状和环境保护状况已处在全国前列。珠海市充分利用较大市立法权，重视《珠海市环境保护条例》在保护环境、解决环境纠纷中作用，在2008年发布的《珠海市环境保护条例（征求意见稿）》中规定的很多制度，较国家立法和其他省市立法都具有先进性和前瞻性。对环境侵权救济有直接适用效力的是，首次明确规定了公民的环境权利，并且有32个条文详细规定了法律责任，改变了环境法律规范中经常出现的责任体系存在严重的不足、违法责任过轻，导致违法成本过低，不能有效地救济环境侵权的弊病。

（2）地方产业结构合理，已经逐步推行可持续发展的经济增长模式。这些省市一般经济相对发达，当地政府积极实施环境与发展综合决策机制。首先能够在经济发展中采用环境友好型发展模式，减少环境纠纷的发生，从源头上控制环境侵权的原因行为；其次，这些地方政府特别重视环境案件的处理，有助于环境侵权救济。

典型城市有上海市。在上海市法院系统获取的调研资料来看，从1995年到2007年，上海市有关环境诉讼的案件中，民事污染损害赔偿纠纷约90件、环境行政诉讼不足20件、环境刑事诉讼1件，无行政复议和申请强制执行的案件，且其中有相当一部分是重复的，相对其他性质的案件，数量非常少。当地法官认为其原因是上海市产业结构已经更新换代，传统产业少，污染相对较小；上海市各级政府在防治环境污染、保护环境上相当强势，各级政府注重环境纠纷发生后，追究行为人的责任和救济受害人的权利。

2．环境不友好型地方政府环境政策对环境侵权救济的消极作用

我国当下各省市实行的地方环境政策中不符合环境友好型要求的占多数，这些政策多数不会体现为成文文件而是体现在政府的行动导向中、体现在当地环境执法司法人员的环境案件处理中。调研显示，这些地方政府会把解决环境纠纷、救济环境侵权时存在的问题和弊端往往总结到当地的经济发展现状和现实情势的制约、归咎于现行法律上的漏洞和弊病、推脱到执法力量的薄弱和环境司法本身存在的技术上的困难。其根本原因是，在国家宏观环境政策再界定过程中，中央与地方政府在认知和目标机制上存在的差异，在于中央与地方利益博弈过程中，地方政策的局部、短期预期与国家政策的全局、长远预期的抵牾。概括而言，也可分为两种类型：

（1）资源消耗型地方政府环境政策。这些地方自然资源的丰富，经济发展以粗放型、资源消耗型模式为主，导致了环境污染和生态破坏严重，对公民环境权利侵犯现象经常发生。典型如山西省。山西省是资源大省，煤炭生产是当地环境污染和生态破坏最主要的原因，频繁爆发的突发煤炭事故，也是山西省环境案件和环境侵权最重要的原因行为。调研资料显示，基于山西省煤炭产业在经济发展中的重要地位，经济发展过于倚靠现有的自然资源，经济结构单一，致使该地的经济利益与环境保护呈现出尖锐的矛盾，政府往往以行政手段平息环境纠纷，导致山西当地居民对于长期生活在重度污染中已习以为常，权利意识很差，不愿主动寻求救济，由此而导致的环境侵权诉讼非常之少。对于因环境污染导致的权利受损，受害者多倾向于与侵权者私下协商解决，尽量回避司法程序，法院事实上处理的只是环境侵权案件中的一小部分，环境侵权救济机制中，法院审判并不是目前环境纠纷解决的主导方式。并且，即使是少数环境侵权案件经过法院审理，判决结果在事实上很难以执行。

以下的案件统计数据明显与山西省环境侵权事实情况不符，这表明在山西省很难通过诉讼途径救济环境侵权。

（2）新旧经济发展模式转型时期的地方政府环境政策。这些省市在全国范围内占大多数，坚持以经济发展为中心也注重环境保护，为湖北、河南、重庆等大部分中西部的省市。这些省市会出台一些积极保护环境的政策救济环境侵权，但总体上其地方环境政策还不符合环境友好的要求，特别是在经济发展和环境保护有冲突时，当地政府的政策导向对于环境侵权救济不利。调研资料显示，这些地区通过诉讼途径救济环境侵权不少，但在此过程中受到政府干预严重。某些企业的经济效益较高，为地方经济的发展做出了一定的贡献，当它们对环境造成污染和损害时，法院在审理这些案件的时候，必然受到政府的干涉，政府不会让法院的判决影响企业的发展，进而影响到地区经济的发展。尤其是在一些经济发展相对落后的内陆省份地区，司法机关的工作与其他所有性质工作一起都必须坚定服务于地方经济发展这一“政治任务”。

结语

现实环境法律实践中，环境政策的影响已经弥散到从环境立法到环境法律实施的各个环节。二者的关系绝不止于现在普遍认为、初步总结的二者的抵牾之处——环境政策破坏了环境法制统一、阻碍了环境法律实施。环境政策是一个立体的系统，这决定了它与环境法律的关系必然是多层次的、综合性的。总体来说，我国陆续出台的宏观的环境政策是逐步向注重环境保护、可持续发展和环境与发展综合决策的方向迈进，这推动了环境侵权法律责任机制内在机理的更新，催生了新的环境法律，更新环境法律制度，这是公共环境政策对于环境法律的积极影响，是环境法律与环境政策的交融之处。最为复杂的是地方政府在对国家环境政策的再界定过程中，非均衡的地方政府对宏观的国家环境政策的再界定，形成的地方环境政策与环境法律存在着抵牾与交融的多种类型，包括积极的和消极的影响。现在我们正在热烈讨论的专门的环境侵权救济法律制定，也不得不正视环境政策对于环境立法和实施的影响，吸纳与兼容其与环境法律的交融之处所形成的积极影响，同时，需要在环境侵权法中把原则性的规定细致化，确定完整而细致的环境侵权责任体系和救济程序，尽量减少政策再界定过程中地方政府可操作空间。

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Contradiction and Coordination of Environmental Law and Environmental Policies: A Perspective of Environmental Tort RemediesLIU Chao

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

Abstract: In essence, environmental law is merely a means for society to tragically distribute resources, in which markets, customs, practices and policies, serving as a variety of mans, all participate. As to environmental tort remedies, policies are deemed a key factor exerting impacts upon environmental laws, and the influences are exercised mainly in three aspects: the alteration of policies urging the inner innovation of the functional structure of environmental torts law; special environmental policies accelerating the process of law-making so as to renew the environment law institution; the redefining, by local governments, the policies of the central government resulting in a variety of local environmental polices, consequently lending a variety of influents to environmental tort remedies.

Key Words:environmental law; environmental tort remedy; public policy; environmental policy; redefinition of policy

本文责任编辑：曹明德