国家在干什么？

易棉阳　周柏林

摘要：国家理论关于国家的本质可以概括为三只手：无为之手、扶持之手和掠夺之手。以此来考察中国经济史上国家的行为，发现在大多数时候，国家扮演着掠夺之手的角色。国家之所以能肆无忌惮地进行掠夺，原因有三：法治与民主缺位，商业行会力量微弱，国家之间缺乏竞争。国家的掠夺行为是阻碍中国迈入工业文明时代的深层次原因，当代中国经济要实现又好又快发展，必须合理界定国家的行为边界。

关键词：国家；掠夺；工业革命

中图分类号：D03；F12文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.007

在新古典经济学那里，国家制度被视为外生变量而没有进入其增长模型中。新制度经济学看到了新古典经济增长模型的这一缺陷，把国家制度作为内生变量而引入到其经济增长模型中，国家对于经济增长的作用被提高到一个相当重要的位置。事实上，对经济的发展而言，没有什么因素比国家的作用更为重要。即便是高度认同市场的人也不能否认：好的市场经济，要靠好的国家制度来培育与支持；好的国家制度是好的市场经济的前提，而不好的国家制度必然导致市场经济的扭曲和经济效率的低下。正因为如此，国家在经济中的作用，一直是各国学术界和政策制定者最为关心的问题之一。在中国，历朝历代都极其重视中央集权的加强，对国家力量的崇尚恐怕到了无人望其项背的地步，这种理念反映在经济生活中，就是以国家力量取代市场力量，所以，中国历史上经济的盛与衰，都与国家有直接而重要的联系。当下中国正在进行的政府主导型改革，国家的行为也直接关系到改革的成效。清楚地认识中国历史上国家制度与经济增长的关系，有利于正确界定国家在经济生活中的行为边界，进而有利于中国改革的深化。

随着国家理论的发展，国家与经济的关系引起了西方经济学界和政治学界的普遍关注。近些年来，国内学者如王一江、钱颖一、白恩重等对此作了有益的探索，不过他们的讨论大都局限于理论上，即使以中国为实证也只局限在改革时期，从一个长期的视角讨论中国历史上国家制度与经济发展关系的文献鲜见，这为我们的研究留下一个巨大的学术空间。其实，西方学者如施莱弗(Shleifer)等就是通过考察英国历史来解读国家制度与经济发展的关系。这又为我们在研究方法上提供有益的启示。

一、认识国家：“三只手”与“本质两难”

国家到底是什么?对于这个问题，有三种不同的答案，并且都可以概括地用手来比喻：无为之手、扶持之手和掠夺之手。

国家应该充当“无为之手”的理论来自经济学鼻祖亚当·斯密，他把市场看作是“看不见的手”，认为通过市场机制可以实现资源配置的帕累托最优和市场出清，国家则被斯密看成一只“无为之手”，认为国家除了提供国防、治安、维持和执行合同等最基本的公共物品外，国家不应该再去干预经济活动。福利经济学则按照凯恩斯主义的“国家干预”理论，把国家看作是一只“扶持之手”，在福利经济学家看来，市场并非如古典主义者所描绘的那样是万能的，市场也会失灵，如垄断和信息不对称，并且，市场失灵会造成社会福利的损失，国家的干预则正好可以解决市场失灵问题从而增加社会福利。显然，在福利经济学的国家理论中，国家总是善意的，社会福利的最大化是其目标Ⅲ。近年来奥尔森(Olson)等通过对历史上国家行为的解读，发现国家的行为并非总是出于善意，即使为了增加社会福利，国家也有自身的利益，并会使用其所固有的强制力来谋求自身利益，国家的此种行为使其成为了“掠夺之手”，奥尔森形象地把国家比喻为具有掠夺偏好的“坐寇”。施莱弗(Shleifer)循着奥尔森理论进行进一步的深究，发现国家并不总是谋求长远利益，往往为了实现其当前和短期利益而不惜进行过度的掠夺。三种不同的答案，对国家进行了立体的多维解读，使人们对国家的认识更加符合现实。

如果国家仅是“无为之手”，它就越小越好；如果国家仅“扶持之手”，它就越强大越好；如果国家仅是“掠夺之手”，对它限制越多越好。但国家大多数时候是同时扮演着“三只手”的角色，在市场自己能良好运行而不需国家过多干预的领域，国家甘当“无为之手”；在面对危及统治利益集团时，国家会重拳出击，起到扶持之手的作用；但为了实现某一特定的目标或谋求自身利益最大化时，国家就可能是一只“掠夺之手”。这样，如何设计国家制度，发挥国家在经济生活中的作用，就陷入了一种两难的境地之中。Barry Weingast把它概括为“本质两难”，即国家需要足够强大(Barry Weingast意义上的强大仅指国家在国内的强势而不是在国际事务上国防的强大)，才能具有足够的强制力去做他该做的事；但国家又不能过分强大，以至于它不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。对于国家的“本质两难”，诺思的概括则来得更加直白：没有国家不行，有了国家也很麻烦，中国学术界习惯于把此称为“诺思悖论”。

二、国家扮演哪只手——来自中国经济史上的描述

对国家的理论认识可以帮助我们从纷繁芜杂的中国经济史迹中清理出国家的经济行为轨迹。“无为之手”，除汉朝等少数几个朝代外历朝大都避而远之，汉初政府推崇“道莫大于无为”的治国理念，推行“息力役而省贡献”的经济政策，“从民之欲，而不扰乱”。无为治国模式在汉朝中期被抛弃，此后便沉寂了1000多年，直至宋元明时期，与商品经济的发展和商人阶层的壮大相适应，主张自由放任地发展民间经济的经济思想抬头，如丘浚极力反对国家控制经济，主张昕民自为。不过，此时思想家们的无为治理经济理念并未成为国家的政策。因为它与统治者所推行的加强中央集权的治国理念完全背道而驰。需要廓清的是，在中国经济史上为数不多的无为统治实践中，国家在经济领域的退出并不表明市场的介入，这一点有别于斯密意义上的无为理论。国家充当扶持之手，其目的在于实现社会福利的最大化，在这里，国家是善意的。在封建君主专制时代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，家与国同构，故而从理论上讲，封建时代的最高统治者与社会有着相同的利益函数，这就为国家充当“无为之手”提供了前提。在中国经济史上，国家扮演“扶持之手”的角色清晰可见。历朝历代的变法，实际上就是国家在进行利益的重新分配。把严重不合理的过分集中于权贵阶层手中的利益分摊一部分给民间，以增进整个社会的福利水平，当然，统治者的出发点可能主要是维系自身的统治，但在实践中却收到了主观为自己，客观为社会的效果。在国家特别是掌握国家机器的人身上。负有双重的效用函数，因而它除了要谋求社会福利最大化之外还要实现自身利益的最大化。国家的统治者的利益经常是不长远的，为满足短期和当前利益的需要，经常会驱使他们去进行掠夺。在中国历史上，对旧王朝亡国之君横征暴敛，掠夺无度所产

生的后果，新王朝的开国之君有深刻的体会，故而历代开国皇帝一般注意节俭，不过，多数开国英主往往也容易犯好了伤疤忘了痛的毛病，到其晚年便抛弃先前的作风，唐太宗便是典型。一个王朝步入中期之后，继位之君大都昏庸腐朽，荒淫无度，为满足宫廷的消费，最高统治者带头掠夺，在最高统治者的示范和默许下，整个官僚系统贪污腐化，大行掠夺。这样的例子不胜枚举，如秦始皇征发民力大修阿房宫，隋炀帝营建行宫东都，宋徽宗强征生辰纲等等。统治者除大行非法掠夺之外还通过颁布法令或制定制度来进行合法掠夺，最典型的例子是中国经济史上存在近2000年的盐铁专卖制度。汉武帝之前，盐铁产销由商贾经营，汉武帝意识到，作为生产与生活必需品的盐铁，“虽贵数倍，不得不买”，在全国设立盐铁官，统一管理盐铁的生产与销售，禁止私人经营盐铁。盐铁官营专卖制度，开中国历史上国家强力干预经济之先河，亦为国家以政策保障掠夺之嚆矢。以后历代政府，无一不实行盐铁专卖制度。对政府而言，专卖制度提供巨额的财源，对民间而言，却承受了垄断经营所赐予的一切福利损失，如因高价而使消费者剩余几乎逼近于零。宋元以后，随着商品经济的发展，人们对专卖制度日趋不满，不少思想家抨击其害，揭露其本质是夺民之财。如宋朝叶适指出专卖制度是国家“夺商贾之赢”，明代思想家丘浚的批判则来得更加尖锐，他从经济规律的高度来认识专卖制度，指出“天生万物以养人，非专为君也”，“君专其利，已违天意矣”。

国家在中国经济史上所留下的足迹清楚地显示：无为而治仅局限于汉初几十年，历代鲜有效法。国家伸出“扶持之手”，谋求社会福利最大化，一个必备的前提是有一个励精图治的英主，不过，遍观中国历史，英主总是稀缺资源。在多数时候，国家在中国经济舞台上扮演着“掠夺之手”的角色。

三、国家何以成为掠夺之手?——理论阐释与史实验证

国家何以在多数时候能扮演掠夺之手?回答这个问题，可从解读中国国家制度来人手。

第一，法治与民主缺位。对于经济发展而言，最重要的是产权能得到保护，法令能有效执行。什么样的国家制度才能对此做出保证?那就是法治和民主。有了法治和民主，产权得到保护，激励人们把自己的资源和精力用于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。

在讨论问题之先，有必要区分法制与法治。中国从来就不缺法制，历朝历代都制定了法律，如“大明律”、“大清律”。这些法典，对各种犯罪行为及其处罚都做出了明确的规定。但这些法只是统治者用来管别人的法，执法者本身——最高统治者个人或集团，却不受法律的约束。在这种状态下，统治者独立于法律权威之外，守不守法，看他们的觉悟，当他们不守法时，没有办法强制或迫使他们守法。长期以来，中国是一个典型的“法制”社会，即统治者以法去管制他人的社会，但从来就不是“法治”社会，即在法律面前从来就不是人人平等的社会。法制本身不能限制统治者伸出掠夺之手，只有法治才能防止其掠夺行为。

怎样才能管住执法者，使法制变成法洽?那就得依靠民主的力量，广泛的民主可以有效地管住统治者的掠夺行为。在欧美民主国家，对最高领导人的监管和惩罚，往往比对普通人更加严格和严厉，这就是民主的真谛与权威所在。民主又靠什么来保证呢?普遍认为分权对保证民主至关重要。原因是，做任何事情都需要资源，如果最高统治者或集团掌握的资源多，他们用这些资源颠覆民主的能力就相应强大，民主就没有了保证。中国自秦一统以降，历朝历代都致力于加强中央集权，也就是强化最高统治者的权威，在明朝之前，百官之首的丞相，在一定程度上具备制衡最高统治者的能力，朱元璋容忍不了这一点，干脆废除丞相，仅剩的民主丧失殆尽。

第二，商业行会力量微弱。格雷夫(Avner Greif)等在讨论西方中世纪的行会是怎样抵制君主侵犯商人利益时发现，在没有建立行会前，当君主侵犯商人利益时，商人只能通过选择离开这个国家进行反抗，但是最后都被君主所瓦解。因为别人都不来做生意的话，谁到这个国家来做生意，就会更加有利可图：这即得益于市场上没有其他商人的竞争，也得益于君主为了破坏抵制而提供的很多优惠。君主正是利用这一因素，在商人内部造成分化，多次成功瓦解了商人的抵制。行会产生以后，君主就难以瓦解商人的抵制了。因为有了行会的力量，如果哪个商人破坏抵制，擅自与君主合作，那整个行会就会抛弃这个商人，行会内部无数次的重复博弈可以促成商人之间的合作。商人联合起来采取集体行动，有力地抵制了中世纪君主的侵权行为。

在中国经济史上，商人乃四民之末，政治地位长期遭到统治者的肆意贬低，自然，作为商人组织的行会，不可能具备与国家进行博弈的能力。另外，在官本位的中国社会，商人在发家之后，想到的不是如何壮大行会力量以便更好地与统治者博弈，而是想方设法投靠官府(如捐官)以达到梦寐以求的光宗耀祖之目的。通观中国经济史，我们只看到了风起云涌的农民起义但鲜见波澜壮阔的商人造反。

第三，国家之间缺乏竞争。这里所讨论的是国家之间在经济领域的竞争而非国与国之间的战争。国家与国家之间的竞争能有效制约国家的掠夺之手，这个特点在欧洲历史上表现最为明显。欧洲从没出现过大一统，国家之间总是处于竞争状态。哪一个国家的君主过分地掠夺公民，那些有财富、有技能的人，就会“用脚投票”，离开这个国家，永远带走自己的财富与技能。失去人才和财富的国家，在国与国之间的竞争中就会处于劣势。为了避免这种情况的发生，国家就要在相当程度上遵守社会契约，尊重公民权利。

中国在秦朝之前，各诸侯国之间的竞争关系类似于欧洲的情况。春秋战国时期，各国为了在竞争中取得优势，也要争夺人才。各国统治者为了让人民安居乐业，发展生产，也特别注意约束自己。最典型的例子是越王勾践的卧薪尝胆和秦国的商鞅变法。卧薪尝胆使越国实力猛增，得以战胜吴国，称霸一方。变法最彻底的秦国，从本无绝对优势格局中迅速脱颖而出，扫平宇内，一统天下。自秦以后，大一统是中国历史的主流，大一统时代必然产生无人与之争锋的大帝国。大帝国时代，四方来朝，产生优越感。在这种良好的自我感觉中，统治者往往肆意放纵自己，为所欲为，不注意约束。中国历史上没有哪一个王朝，不是因肆意掠夺而逼民造反，因而招致灭朝之灾。

四、结语

在漫长的前近代社会，中国经济总量长期稳居世界第一，但进入近代之后，中国经济一蹶不振，而欧美诸国却蒸蒸日上。个中原因，值得琢磨，一个共识是：近代中国经济落后于欧美经济乃是因为欧美进行了工业革命，而中国却依然停留在农业社会。但我们要追问的是：为什么欧美在18－19世纪连续爆发两次工业革命，中国却总是不能跨越工业化的门槛?是中国不具备进行工业革命的自然和人文条件?显然不是!中国地大物博。不缺乏早期工业革命所必须的水、煤等自然资源，中国人才荟萃，四大发明尚能创造，不可能培养不出工业技术人才。是不是统治者排斥工业革命?也不是。两次鸦片战争的惨败，使统治者意识到中国与欧美国家存在“器不如人，技不如人”的差距，于是，从19世纪60年代始，统治者自上而下掀起了一场“习夷人器技”的工业革命，我们称其为洋务运动。中国洋务运动却没有像欧美的工业革命一样，一浪高过一浪，而是在30年后夭折了!

原因到底在哪里?这是中国经济史上一个至今尚未破解的谜团。从国家行为出发或许能进行解构。揆诸欧美各国，工业革命与商人和商业密不可分：是商人的崛起才爆发资产阶级革命以确立资本主义政权。而这正是工业革命的政治前提；是商业的发展拓宽了国内外市场，而这又是工业革命的经济前提。在中国，国家压迫商人，遏制商业，使中国失去工业革命的政治、经济前提。国家与公民之间是一种什么样的关系也直接关系到工业革命的爆发与推进，在欧美国家，国家与公民之间是契约关系，在契约关系下，国家权力就受到公民的制约，国家就不可能为所欲为地伸出掠夺之手，在中国，国家与公民之间是上下等级关系，在等级关系下，国家掠夺民众似乎顺理成章。工业革命与契约关系能相得益彰。但与等级关系却是不共戴天。因为在工业文明时代，财富总量往往以惊人的速度聚集起来，在契约关系下，国家以法律的形式保护私有财产神圣不可侵犯，但在等级关系下，国家对私有财产不但不实施保护而且还可肆意掠夺，其结果是扼杀人们创新的动力，这就决定了中国商人在发家后投资次序是先买田置地成为地主，再捐官以保护其地主地位，而鲜见有商人投资于工业生产。

至此，我们很清楚地看到了国家掠夺之手之害，教训只能让它成为历史，万万不可让它重演。合理界定国家行为边界，是中国经济航母平稳前行的前提。

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